32.Европейский парламент: полномочия

Европейский парламент обладает полномочиями, которые традиционно присущи парламентским учреждениям в совре­менных государствах. Это, во-первых, участие в нормотвор-ческом процессе (законодательные полномочия); во-вторых, вотирование бюджета и утверждение отчета о его исполнении; в-третьих, участие в формировании других институтов и кон­троль над их деятельностью; в-четвертых, осуществление внешних связей. Отличие и своеобразие в реализации полно­мочий Европейским парламентом связаны с его статусом и ролью в общей системе институтов Сообществ и Союза. Оно обусловлено также спецификой осуществления этих полномо­чий, которые в значительной мере лимитированы как дейст­вующими актами первичного и вторичного права, так и отсут­ствием в большинстве случаев самостоятельности в принятии окончательных решений.

В первых учредительных актах была использована краткая и весьма лаконичная формула, определяющая полномочия Пар­ламента Сообществ. Она гласила, что Парламент «осуществляет функции консультации и контроля». Таким образом, Договор о ЕЭС ограничивал назначение Парламента осуществлением чисто консультативной и в какой-то мере даже вспомогатель­ной роли.

По мере эволюции Сообществ и с созданием Европейского Союза статус Парламента претерпевает изменения. В новой ре­дакции ст. 137 (ныне ст. 189) прежняя формулировка исчезает. Она заменена гораздо более нейтральной, хотя и несколько расплывчатой формулой, согласно которой Парламент осуще­ствляет полномочия, которыми он наделен по Договору.

Законодательные полномочия Парламента в наиболее обоб­щенном виде были определены в ст. 192 Договора о Сообщест-ве. «Европейский парламент участвует в процедуре принятия актов Сообщества в той мере, в какой это предусмотрено на­стоящим Договором, осуществляя свои полномочия в рамках процедур, предусмотренных статьями 251 и 252, а равно путем принятия совпадающего положительного заключения или дачи консультативного заключения.

Европейский парламент может по требованию большинства депутатов предложить Комиссии представить предложения, ко­торые кажутся ему необходимыми для осуществления настоя­щего Договора, в целях выработки нормативно-правового акта Сообществ».

Как видно из содержания этой статьи, консультативная про­цедура не исчезла, но она заметно утратила свои позиции. Поя­вились и новые требования к самой процедуре. В учредитель­ных актах, относящихся к Европейскому Союзу, содержится прямое указание Комиссии и Совету принимать во внимание мнение Парламента, высказанное в ходе консультативной про­цедуры.

Сдвиги, происходящие в нормотворческом процессе, не ог­раничиваются лишь призывом к учету мнения Парламента. Уже Единый европейский акт 1986 г. закрепил использование процедуры сотрудничества, на основании которой проект, под­готовленный Комиссией и одобренный Советом, подлежал рас­смотрению в ходе нескольких чтений непосредственно на засе­даниях Парламента. И хотя при применении этой процедуры все равно решающее слово оставалось за Советом, тем не менее Парламент стал играть более активную роль, особенно на ста­дии подготовки и обсуждения решения. Наконец, в соответст­вии с Маастрихтским договором 1992 г. и особенно после уточ­нений, внесенных Амстердамским договором 1997 г., введена и начинает все шире использоваться процедура совместного при­нятия решений. В этом случае проект, подготовленный Комис­сией и одобренный Советом, проходит три чтения, и оконча­тельное принятие нормативно-правового акта невозможно без согласия и без одобрения со стороны Парламента.

В результате постепенно складывается законодательная про­цедура, по многим параметрам схожая с той, которая свойст­венна парламентским учреждениям. Главное, что она пока при­меняется лишь только в тех случаях, когда в учредительном ак­те содержится прямое указание на применение ст. 251 Договора о Сообществе. Важно, однако, отметить, что такого рода указа-

ния становятся с введением в действие Ниццского договора 2001 г. более частым явлением.

Конституция ЕС вносит существенные изменения в законо­дательную парламентскую процедуру. В общей иерархии нор­мативно-правовых актов на высшей ступеньке актов вторично­го права появляются законы и рамочные законы. Их принятие возможно только в результате применения общей законода­тельной процедуры, в которой важная роль должна принадле­жать Парламенту. Безусловно, наряду с расширением кон­трольных полномочий это значительно повышает роль и значе­ние Парламента.

Тем не менее Конституция сохраняет существование спе­циальной законодательной процедуры в отдельных областях, например, ОВПБ, ОЕПБО и др., в рамках которой решение может приниматься без участия представительного органа. Та­ковы, например, законы и рамочные законы Совета. Ограни­чение законодательных полномочий Парламента, хотя и менее значительное и заметное, сохраняется и в некоторых других областях.

Парламент участвует в обсуждении проекта бюджета, его во­тировании и утверждает отчет о его исполнении. Проект бюд­жета подготавливается Комиссией и рассматривается и вносит­ся в Парламент Советом не позднее 30 сентября года, предше­ствующего его исполнению. Проект бюджета проходит при необходимости два чтения. В ходе обсуждения законопроекта депутаты вправе предлагать поправки и изменения тех статей, которые касаются осуществления так называемых необязатель­ных расходов. Большая часть бюджетных расходов, относимых к обязательным, может стать предметом обсуждения, но по­правки, предлагаемые Парламентом, носят скорее характер по­желаний. Что касается рассмотрения необязательных расходов, то предлагаемые изменения носят императивный характер и должны учитываться при выработке окончательного проекта при условии, что они не выходят за общие рамки расходов, предусмотренных по бюджету.

Практически Европейский парламент лишен возможности сколько-нибудь существенно пересматривать доходную и рас­ходную части бюджета и не обладает правом внесения своего собственного законопроекта по финансам. Он вправе лишь принять или отклонить проект бюджета в целом. Предложение об отклонении может быть внесено не менее чем 32 депутатами или одной из постоянных комиссий. До вынесения на пленар­ное заседание оно рассматривается бюджетной комиссией, за­ключение которой обсуждается на пленарном заседании. Реше­ние об отклонении принимается квалифицированным боль­шинством в 2/3 голосов депутатов, составляющих большинство членов Парламента. Отклоненный проект возвращается Совету. Предложить свой собственный проект бюджета Парламент не вправе. Он может только оттянуть его принятие и тем самым оказать определенное давление на Комиссию и Совет.

Европейский парламент заслушивает промежуточные отчеты и утверждает годовой отчет об исполнении бюджета. Опираясь на представленные документы и доклады Счетной палаты, Евро­пейский парламент может утвердить или отклонить отчет об ис­полнении бюджета. Решение выносится абсолютным большин­ством голосов. Порядок принятия решений регулируется учре­дительными актами и приложением V к Регламенту Парламента.

Наиболее существенными полномочиями обладает Парла­мент при формировании Европейской комиссии, Счетной па­латы и назначении главы и членов Правления Европейского центрального банка. Кандидат на пост Председателя комиссии предлагается государствами — членами ЕС на основе решения Совета, заседающего в составе глав государств или пра­вительств, которое принимается квалифицированным боль­шинством голосов. По приглашению Парламента кандидат в Председатели выступает с общим заявлением, излагая основ­ные политические ориентиры своей деятельности. Парламент большинством голосов утверждает или отклоняет предложен­ную кандидатуру. В случае отклонения предложения Парла­ментом Совет должен выдвинуть нового кандидата. При поло­жительном решении Парламент приглашает представить кан­дидатов в члены Комиссии. Каждый из кандидатов должен выступить на заседании постоянной комиссии соответствующе­го профиля и ответить на задаваемые парламентариями вопро­сы. Парламентарии могут отвести предложенную кандидатуру и

потребовать ее замену. Так было, например, при формирова­нии Комиссии в 2004 г. По завершении этих слушаний Предсе­датель представляет Парламенту Комиссию в целом и излагает ее программу. Решение об утверждении принимается большин­ством голосов парламентариев, участвующих в голосовании. Схожей является процедура, применяемая при назначении чле­нов Счетной палаты (ст. 35 Регламента) и Председателя, вице-председателей и членов Правления ЕЦБ.

Парламент осуществляет в довольно широких пределах кон­троль за деятельностью Комиссии. Формы и методы этого пар­ламентского контроля более или менее традиционны и схожи с теми, которыми пользуются национальные парламенты. Это, во-первых, право на информацию. Совет и Комиссия обязаны представлять Европейскому парламенту доклады о своей теку­щей деятельности, а также итоговый годовой доклад о деятель­ности Европейского Союза. Такого рода доклады, представляе­мые обычно руководителями соответствующих институтов, мо­гут служить основанием для обсуждения деятельности Совета или Комиссии как в отдельных областях, так и в отношении функционирования Союза и его институтов в целом.

Вторая наиболее распространенная форма контроля над деятельностью Комиссии и Совета — это устные и письменные вопросы. Активность парламентариев в этом отношении доволь­но высока. Ежегодно поступает несколько тысяч вопросов, большинство из которых адресуется Комиссии. Устные и пись­менные вопросы подаются заблаговременно в письменном виде (Комиссии не позднее чем за неделю, Совету за три недели). Вопрос о приемлемости вопроса и включении его в повестку дня решается Председателем Парламента. Ответ на письменные вопросы публикуется в Официальном вестнике ЕС. Еженедель­но Парламентом проводится час вопросов и ответов по образцу аналогичных процедур, принятых в национальных парламент­ских учреждениях. Время, отводимое на выступление автора вопроса, строго ограничено, а сам вопрос должен носить кон­кретный и ясный характер. В большинстве случаев такие во­просы носят весьма рутинный характер.

Определенному расширению контрольных полномочий Пар­ламента должно содействовать предусмотренное Договором о ЕС создание временных комиссий по расследованию. Они об­разуются по требованию не менее чем 1/4 депутатов и имеют своим назначением проведение конкретного расследования в связи с обвинениями, выдвинутыми в адрес тех или иных ин­ститутов, органов или должностных лиц в совершении правона­рушений или ненадлежащем управлении в том, что касается применения права ЕС. Детально вопрос о порядке формирова­ния и функционирования этих комиссий регулируется решени­ем Парламента, Совета и Комиссии от 19 апреля 1995 г. и Рег­ламентом Парламента. Прямых указаний на то, какие последст­вия может иметь признание нарушения со стороны комиссии, перечисленные акты не содержат.

К числу особо важных контрольных полномочий относится институт парламентской ответственности правительства, при­меняемый в Европейском Союзе. (Механизм института ответ­ственности рассмотрен в главе 12, посвященной Европейской комиссии.)

Характеризуя контрольные полномочия Европейского пар­ламента, следует обратить внимание еще на два момента. Это, во-первых, введенное учредительными актами и подтверждае­мое Конституцией право на подачу индивидуальных или кол­лективных петиций, подлежащих обязательному рассмотрению Европейским парламентом, при условии, что эта петиция каса­ется вопросов, относящихся к ведению Сообществ. Во-вторых, создание института омбудсмана, учреждение которого преду­смотрено ст. 195 Договора о ЕС и также подтверждаемое Кон­ституцией. Постановления Договора детализируются в Регла­менте Парламента, уточняющем порядок его назначения и дея­тельности. Он избирается депутатами тайным голосованием. Если ни один из кандидатов не соберет абсолютного большин­ства в первых двух турах, то в третьем туре баллотируются толь­ко два кандидата, собравшие наибольшее число голосов во вто­ром туре. Омбудсман назначается Европейским парламентом на срок его полномочий каждый раз после очередных выборов. Возможно повторное назначение одного и того же лица. Он по­кидает свой пост либо по истечении срока полномочий, либо по собственной просьбе об отставке, либо по решению Суда ЕС, принятому на основе представления Европейского парла­мента. Оно выносится, если омбудсман более не соответствует условиям, требуемым для исполнения его обязанностей.

Омбудсман наделен правом принимать жалобы, исходящие от граждан ЕС или любого иного физического или юридиче­ского лица, находящегося под юрисдикцией государств-членов, в случае, если они обжалуют ненадлежащее управление со сто-

роны институтов и органов Сообществ, за исключением жалоб, приносимых на деятельность Суда ЕС и СПИ.

Омбудсман по собственной инициативе, или основываясь на поданных ему жалобах, проводит независимое расследова­ние, если считает его оправданным. По результатам такого рас­следования составляется доклад, направляемый соответствую­щим институтам и органам, коих эта жалоба касается. Эти по­следние должны в течение трех месяцев по получении доклада омбудсмана представить свои замечания. После этого итоговый доклад направляется Парламенту и другим заинтересованным институтам. Лицо, подавшее жалобу, информируется о резуль­татах проведенного расследования. В целом деятельность ом­будсмана обобщается в итоговом ежегодном докладе, который направляется Европейскому парламенту.

Европейский парламент обладает определенными полномо­чиями в сфере внешних связей Сообществ и в более ограни­ченной мере в области ОВПБ. Конституция несколько расши­ряет полномочия Парламента, но не распространяет их на ОВПБ и ОЕПБО.

На практике Европейский парламент участвует в осуществ­лении внешнеполитических функций не столько за счет наде­ления его правом вынесения самостоятельных решений, сколь­ко путем довольно активного обсуждения различных проблем международного развития или ситуаций, складывающихся в от­дельных районах мира, непосредственно на своих пленарных заседаниях и в парламентских комиссиях.

Два фактора сыграли решающую роль в определении полно­мочий Европейского парламента в сфере внешних сношений. Во-первых, строгое ограничение присутствия Парламента при решении вопросов зарубежной политики. В Римских договорах 1957 г. оно было крайне лимитировано. Понадобилось внедрение концепции внешнего сопровождения для того, чтобы Сообщест­ва получили доступ к сфере внешних связей. Во-вторых, тради­ционное недоверие к внешнеполитической активности предста­вительных учреждений. Соответственно, первоначально доступ Парламента к иностранным делам был ограничен консультиро­ванием и проведением дебатов. По мере углубления интеграци­онных процессов положение начинает несколько меняться. Важнейшее полномочие Парламента — участие, хотя в ос­новном косвенное, в международных переговорах и заключе­нии международных договоров. В наиболее обобщенном виде оно закреплено в ст. 300 Договора о Сообществе, последние поправки в которую внесены Ниццским договором 2001 г. Его содержание воспроизведено и в тексте Конституции.

Согласно общему правилу в тех случаях, когда Комиссия выступает с инициативой заключения, обновления или пере­смотра международного договора, соответствующая комиссия Парламента принимает меры к тому, чтобы Комиссия, если не­обходимо, на конфиденциальной основе, полностью информи­ровала Парламент. В свою очередь, Парламент может просить Совет не давать согласие на переговоры. О ходе переговоров Комиссия и Совет регулярно информируют компетентную пар­ламентскую комиссию, которая может инициировать принятие соответствующих рекомендаций. По завершении переговоров, но до подписания соглашения оно передается в Парламент, ко­торый принимает свое заключение. В определенных случаях, строго предусмотренных учредительными актами, Парламент дает свое позитивное совпадающее заключение. Отказ в даче заключения делает невозможным вступление договора в силу. Согласно Ниццскому договору, Европейский парламент полу­чает незамедлительно и в полном объеме информацию, касаю­щуюся предварительного применения или прекращения дейст­вия соглашений или выработки позиции Сообществ в органе, который создается в соответствии с соглашением и чьи реше­ния могут иметь правовые последствия.

Одобрение Парламента требуется во всех случаях, когда подписываемое соглашение устанавливает новые или прекра­щает действие внутренних нормативно-правовых актов, прини­маемых на основе процедур сотрудничества или совместного принятия решений, а равно имеющих важные финансовые по­следствия. Подлежат также одобрению Парламентом соглаше­ния об ассоциации и соглашения, на основе которых учрежда­ются совместные органы Сообществ с третьими государствами или международными организациями. Принятие позитивного совпадающего заключения — обязательное условие вступления в силу соглашения о присоединении. Парламент обладает пра­вом запрашивать Суд ЕС о «конституционности» заключаемого Сообществом договора.

Среди других полномочий внешнеполитического характера, осуществляемых Парламентом, можно отметить его участие в на­значении Верховного представителя по вопросам общей внеш­ней политики и политики безопасности и специального предста­вителя, уполномоченного на решение конкретных вопросов, как это предусмотрено ст. 18 Договора о ЕС. При назначении Вер­ховного представителя по ОВПБ Парламент может пригласить иыступить председательствующего в Совете и Председателя Ко­миссии, а также выдвинутого кандидата. Этот последний не ме­нее четырех раз в году приглашается выступить перед соответст­вующей комиссией Парламента с заявлением и ответить на по­ставленные вопросы. Он обязуется также информировать Парламент об осуществлении продвинутого сотрудничества в сфере ОВПБ. Замена Верховного представителя министром ино­странных дел, предусмотренная Конституцией, и назначаемого Европейским советом, вряд ли приведет к расширению полно­мочий Парламента. Многое, впрочем, будет зависеть от практи­ки их взаимоотношений. В целом полномочия Парламента в сфере ОВПБ и ОЕПБО остаются весьма скромными. Регламент Парламента предусматривает лишь возможность получения ин­формации и обязательность ее предоставления, если принятие решения или действия имеют финансовые последствия.

Общее обсуждение вопросов внешней политики имеет место при представлении Советом годового отчета. По итогам обсуж­дения может быть принята рекомендация Парламента (если со­ответствующий проект решения Парламента, подготовленный компетентной парламентской комиссией, не встретил возраже­ний по меньшей мере 1/10 депутатов, он считается одобренным без голосования). Парламентские дебаты по внешнеполитиче­ским вопросам отражают в определенной мере настроения об­щественного мнения, доминирующего в странах ЕС. Они ис­пользуются также для изложения позиций отдельных политиче­ских групп. Вопросы внешней политики ставятся на обсуждение по инициативе отдельных депутатов, политических групп или парламентских комиссий. Такие дебаты носят нередко весьма бурный характер и завершаются обычно принятием деклараций, которые не порождают прямых юридических последствий.

Однако в тех случаях, когда речь идет о решениях, прини­маемых на основе ст. 251 Договора о Сообществе (процедура совместного принятия решений), или вотировании законов, предусмотренных Конституцией, позиция, сформулированная Парламентом, может иметь весьма существенное значение. На­пример, без одобрения Парламента не могут быть утверждены ассигнования по программе Тасис и оказание соответствующей финансовой и технической помощи и содействия.

Необходимо обратить внимание также на то, что Европей­ский парламент поддерживает активные и многосторонние свя­зи с национальными парламентами как государств-членов, так и третьих государств. В этих целях создаются специальные группы межпарламентского сотрудничества и смешанные пар­ламентские комиссии с участием депутатов от ассоциирован­ных государств.

В распоряжении Европейского парламента находятся много­численные технические службы и служба переводов, которые объединяются секретариатом Европейского парламента. Его глава назначается Бюро Парламента, перед которым он прини­мает обязательство осуществлять свои полномочия ответственно и беспристрастно. Бюро определяет также внутреннюю структу­ру и распорядок работы секретариата, устанавливает категории основного и вспомогательного персонала. Службы секретариата размещаются в Люксембурге. Резиденция Европейского парла­мента находится в Страсбурге. Комиссии заседают в Брюсселе. В аппарате Парламента занято 5 тыс. служащих.