2 Методы государственного и муниципального управления

Качество и эффективность государственного и муниципаль­ного управления во многом зависят от применяемых методов, от степени их соответствия объекту управления, складывающей­ся управленческой ситуации, характеру решаемых проблем. В общепринятом понимании метод управления представляет со­бой совокупность однородных приемов и операций целенаправ­ленного воздействия на объект управления для достижения по­ставленной цели и вытекающих из нее задач.

Сложность и изменчивость объектов управления обуслов­ливает многообразие и взаимозависимость методов управления. Классификация методов осуществляется по различным призна­кам, при этом могут быть выделены следующие две группы ме­тодов:

• общие для всех сфер социального управления;

• специфичные для сферы государственного и муниципаль­ного управления.

Общим для различных сфер социального управления и весь­ма полезным для теории и практики государственного и муни­ципального управления является деление методов на админис­тративные, экономические, информационные, психологические, социологические и др. Для административных методов управ­ления свойственно следующее. Административное управление непосредственно воздействует на интересы и поведение управляемого объекта путем разрешения и запрета. Все виды ад­министративных методов основываются на нормативно закреп­ленных отношениях подчиненности между субъектом и объек­том системы управления, а также на зафиксированных услови­ях функционирования объекта управления, допустимых откло­нениях от заданного режима, наконец, пределах дозволенного и недозволенного поведения участников управленческого про­цесса и воздействия на них в случае нарушения соответствую­щих ограничений. При государственном регулировании эконо­мики администрирование лежит в основе лицензирования дея­тельности, сертифицировании продукции и услуг, квотирова­нии экспорта-импорта и т.д.

С другой стороны, с использованием административных ме­тодов формируется система управления, устанавливаются ус­тойчивые связи и отношения, нормативы выполнения работ, права и ответственность объектов управления и т.д. Эта вторая сторона административных методов отражает их организационно-стабилизирующую направленность. В соответствии с этим выделяют методы организационно-стабилизирующего воздей­ствия как частный случай административных методов. Для по­добных методов характерно длительное время действия соот­ветствующих положений, регламентов, норм, процедур и т.д. Время действия указанных положений, регламентов отражает, как правило, определенные этапы в развитии объекта управле­ния или значительные сдвиги в состоянии внешней среды (из­менения в политическом устройстве государства, в экономичес­ком укладе, в законодательстве и т.д.).

В свою очередь, в рамках организационно-стабилизирующих методов выделяют методы регламентирования (они на­правлены на разработку обобщенных правил и процедур, обес­печивающих правильное исполнение организацией и работни­ками своих обязанностей), методы нормирования труда (опре­деляют затраты труда на выполнение конкретных трудовых опе­раций), а также методы инструктирования (разъяснения целей и задач деятельности, ее условий, существующих нормати­вов, расценок и т.д.).

Вторую группу административных методов управления со­ставляют методы организационно-распорядительного воздей­ствия. С использованием этой группы методов руководителем осу­ществляются властные полномочия в конкретных ситуациях. По­средством конкретных распоряжений (приказов, указаний, уста­новок, предписаний) осуществляется конкретизация положений регламента. Срок действия таких распоряжений зачастую неве­лик, он равен времени, затрачиваемому на решение соответству­ющего служебного вопроса, исполнения распоряжения или ог­раничивается продолжительностью ситуации, а прекращается в случае выполнения задачи, изменения ситуации и т.д.

В составе методов организационно-распорядительного воз­действия выделяются методы дисциплинарного воздействия, предполагающие в случае неисполнения приказов и распоря­жений, нарушения существующих норм поведения наложение руководителем в пределах предоставленных ему полномочий взысканий на провинившегося работника в соответствии с тру­довым законодательством.

Экономическое управление воздействует на объекты управ­ления через хозяйственное законодательство, финансовую, де­нежную и кредитную государственную политику. Экономичес­кие методы определяются как способы воздействия на эконо­мические процессы и явления через интересы групп населения, социальных организаций, трудовых коллективов, работников с целью достижения необходимых результатов. Прямое принуж­дение или поощрение при этом отсутствуют. Экономические методы управления основаны на сознательном использовании объективных экономических законов, закономерностей разви­тия общественного производства и экономических интересов его участников, на использовании коллективных и индивиду­альных материальных стимулов к достижению наилучших ре­зультатов деятельности при минимально возможных затратах Для экономических методов управления, особенно когда речь идет об их сопоставлении с административными методами, в качестве важнейшего признака подчеркивается обычно нали­чие косвенного воздействия, устанавливающего общие прави­ла поведения.

По признаку субъекта управления различают экономичес­кие методы государственного регулирования (государственные кредиты, налоги, таможенные тарифы, государственный заказ и др.) и экономические методы внутрифирменного управления. Вместе с тем, широкий спектр экономических методов, в част­ности, программно-целевое управление, коммерческий расчет, балансовое планирование, скидки в ценах, различного рода це­левые фонды, используются как в рамках государственного ре­гулирования, так и во внутрифирменном управлении.

В составе экономических методов различают методы поло­жительного стимулирования (премии, специальные схемы вып­латы заработной платы, амортизационные отчисления, налого­вые льготы и др.) и методы отрицательного стимулирования (штрафы; блокировка деятельности субъектов рынка, наруша­ющих деловую этику; налоговые санкции и др.).

В составе экономических методов управления несколько особняком стоят методы экономического моделирования (ина­че говоря, экономико-математические методы). Эти методы сформировались на стыке экономики с математикой, информа­тикой и кибернетикой. Их использование основано на том, что процессы, поддающиеся количественному измерению, представ­ляются в виде экономических моделей, для этого вводятся ус­ловные обозначения составляющих эти модели факторов и ре­зультатов. Осуществляется расчет указанных моделей (обычно с помощью вычислительной техники), а результаты расчета ис­пользуются для анализа, прогнозирования, распределения ре­сурсов, контроля за эффективностью работы и, в целом, для на­учно обоснованного управления объектом (государством, му­ниципальным образованием, организацией, проектом, процес­сом и т.д.). Наиболее распространено применение методов эко номического моделирования именно в сфере государственного и муниципального управления в силу сопряженных с этим вы­соких финансовых затрат, а также важности и уникальности получаемых результатов.

В современном обществе особое значение приобрело ин­формационное управление. Информационные методы управ­ления заключаются в доведении до объектов управления оп­ределенных сведений, значимых для их функционирования, трудовой деятельности, поведения, формирования предпочте­ний в различных сферах и т.д. В общем случае объект управ­ления может и не осознавать значимости и следствий получа­емых им сведений. В качестве непосредственного объекта воз­действия при использовании информационных методов управ­ления выступает информационная сфера большой социальной группы или отдельного человека. Информационные методы позволяют формировать и изменять представления, степень осведомленности, информационное состояние объекта управ­ления, устанавливать в его сознании устойчивые связи и тем самым воздействовать на его психическое состояние, мотивационную сферу, стимулировать его к требуемым для субъекта управления решениям и действиям. Для получения результата от воздействия информационных методов управления обычно требуется время.

В сфере государственного и муниципального управления весьма эффективны система защиты государственной и воен­ной тайны, информационно-пропагандистские и рекламные кам­пании, обнародование мнений авторитетных лиц, открытые письма, встречи руководителей различного ранга с населени­ем, обсуждения в телевизионном и радиоэфире принимаемых органами власти решений, информационные стенды и т.д.

В составе информационных методов принято выделять структурные и бесструктурные методы управления. При струк­турном методе управления информация передается адресно по определенным элементам структуры, сложившимся до начала управления, например, с использованием территориальных

принуждения. Метод убеждения служит для того, чтобы скло­нить или побудить объект управления к поведению и действи­ям, желательным для субъекта управления (менеджера-чинов­ника, государственного органа). В составе метода убеждения выделяются методы склонения и методы побуждения. Метод склонения заключается в том, что руководитель-чиновник с помощью разного рода аргументов и фактов объясняет объек­ту управления (представителям частных, общественных и иных организаций, подчиненному) целесообразность выполнения данного решения и таким образом склоняет его действовать способом, который никак не связан с потребностями и моти­вацией исполнителя. В противоположность этому использо­вание метода побуждения означает, что руководитель, приво­дя свои обоснования и соображения, подталкивает (побужда­ет) объект управления к действиям, тем или иным образом со­четающимся и соответствующим собственным потребностям, мотивам, стремлениям исполнителя. Таким образом, исполь­зуются, главным образом, информационные, психологические, а также экономические методы.

Среди многочисленных разновидностей метода убеждения, сочетающих в себе элементы склонения и побуждения, выделя­ется метод личного примера. Метод личного примера опирает­ся на присущее людям стремление к подражанию, особенно ав­торитетам (сам объект управления может этого не осознавать). Применение данного метода позволяет руководителю-чиновни­ку не только самому демонстрировать образец требуемых дей­ствий, поведения, особенно в роли профессионала, но и указы­вать на достойные подражания действия, поведение других лиц, в том числе и из числа членов возглавляемого коллектива.

Метод принуждения предполагает управляющее воздей­ствие на объект управления преимущественно с использовани­ем властных полномочий субъекта управления. В результате объект управления совершает требуемые действия, выполняет поставленную задачу даже вопреки своей воле и желанию.