8. Институт давности привлечения к административной ответственности. Виды сроков давности. Виды сроков давности. Особенности применения сроков давности к отдельным видам административных наказаний.

Постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении 2 месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении ? не позднее 2 месяцев со дня его обнаружения (ст.4.5. КоАП РФ).

Этот срок называется сроком давности привлечения к административной ответственности. За нарушение таможенного, антимонопольного, валютного законодательства РФ, законодательства об охране окружающей природной среды, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о рекламе и ряда других этот срок увеличен до 1 года.

Например, при непрохождении техосмотра срок начинает течь со дня обнаружения этого правонарушения, а не со дня просрочки прохождения техосмотра.

Бывают случаи (например, при ДТП), когда по совершенному правонарушению рассматривалась возможность возбуждения уголовного дела и был вынесен отказ в его возбуждении или уголовное дело было возбуждено, но прекращено, - в этих случаях при наличии в действиях нарушителя признаков административного правонарушения срок начинает исчисляться со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении.

По общему правилу административное дело должно рассматриваться по месту совершения правонарушения, однако по ходатайству нарушителя оно может быть рассматриваться по месту его жительства (ст.29.5. КоАП РФ). В этом случае срок давности привлечения к административной ответственностиприостанавливается с момента удовлетворения данного ходатайства до момента поступления материалов дела по месту жительства нарушителя (ст.4.5. КоАП РФ).

Например, стандартная ситуация - правила дорожного движения нарушены вдали от дома, по ходатайству нарушителя материалы передаются на рассмотрение по месту его жительства, куда прибыли по истечению указанного в законе срока (двух месяцев). Должно ли рассматриваться дело? Да, время, затраченное на передачу материалов в срок давности не включается, поскольку течение этого срока приостанавливается до поступления материалов дела.

Статья 4.5. Давность привлечения к административной ответственности 1. Постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение законодательства Российской Федерации об экспортном контроле, о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, таможенного, патентного, антимонопольного, бюджетного, валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды, о безопасности дорожного движения (в части административных правонарушений, повлекших причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего), об авторском праве и смежных правах, о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о государственном регулировании цен (тарифов), о рекламе, о лотереях, о выборах и референдумах, об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также за нарушение иммиграционных правил, правил пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, правил привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (в том числе иностранных работников), о несостоятельности (банкротстве), о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, об организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.    (в ред. Федеральных законов от 30.10.2002 N 130-ФЗ, от 04.07.2003 N 94-ФЗ, от 11.11.2003 N 138-ФЗ, от 20.08.2004 N 118-ФЗ, от 30.12.2004 N 214-ФЗ, от 27.12.2005 N 193-ФЗ, от 02.02.2006 N 19-ФЗ, от 08.05.2006 N 65-ФЗ, от 27.07.2006 N 139-ФЗ, от 05.11.2006 N 189-ФЗ, от 29.12.2006 N 262-ФЗ, от 09.02.2007 N 19-ФЗ, от 19.07.2007 N 141-ФЗ, от 24.07.2007 N 210-ФЗ) 2. При длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. 3. За административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - одного года со дня его обнаружения. 4. В случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения сроки, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении. 5. В случае удовлетворения ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту жительства данного лица срок давности привлечения к административной ответственности приостанавливается с момента удовлетворения данного ходатайства до момента поступления материалов дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело, по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Применения сроков давности к длящимся правонарушениям.

В то же время, от правильного определения момента, когда правонарушение считается оконченным, зачастую полностью зависит возможность привлечения к административной ответственности.

В действующем административном праве России существует правовой институт, прямо не предусмотренный законодательством. Как известно, в соответствии со ст. 4.5. Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) определен срок, в течение которого уполномоченным государственным органом может быть вынесено постановление по делу об административном правонарушении.

Важность указанного срока давности привлечения к ответственности определяется тем, что "... наложение административного наказания без учета времени совершения правонарушения и сроков давности привлечения к административной ответственности противоречит публично-правовым принципам назначения наказания за административное правонарушение" (постановление ФАС Поволжского округа от 08.02.2005 г. по делу N А65-16407/04-СА1-36).

В данном примере суд не верно истолковал принципы назначения административного наказания, забыв, что при рассмотрении конкретного дела и применении административного наказания суд, прежде всего, руководствуется санкциями статей Особенной части КоАП РФ, избирая вид наказания, содержащийся в этой санкции. В целом же, перечисленные в КоАП РФ виды административных наказаний для юридических лиц имеют большое количество общих черт, например, одни и те же цели применения, единый порядок наложения.

При применении сроков давности привлечения к административной ответственности юридических лиц длящееся правонарушения следует отличать от продолжающегося. Совершение одним и тем же лицом нескольких тождественных правонарушений является продолжаемым правонарушением, за каждое из которых нарушитель должен привлекаться к административной ответственности.

В повседневной практике привлечения юридических лиц к административной ответственности значительное число вопросов правоприменительной практики связано с определением того, является пи административное правонарушение совершенным или длящимся.

Разграничение административных правонарушений на совершенные и длящиеся важно потому, что установленные ст. 4.5 КоАП РФ сроки давности привлечения к административной ответственности являются пресекательными и в случае их пропуска суд принимает решение об отказе в привлечении к административной ответственности.

По сути дела, истечение срока давности привлечения к административной ответственности является основанием для прекращения производства по делу об административном правонарушении (п. 6 ст. 24.5 КоАП РФ, постановление ФАС Московского округа от 21.01.2005 г. N КА-А41/12999-04).

Особенность сложившейся ситуации состоит в том, что КоАП РФ не содержит определения длящегося правонарушения, поэтому важную роль в решении этого вопроса занимает судебная практика.

Определение длящегося правонарушения выводится из системного анализа пунктов 1-4 Постановления 23-го Пленума Верховного Суда СССР от 04.03.1929 г. "Об условиях применения давности и амнистии к длящимся и продолжаемым преступлениям".

В соответствии с п. 1. вышеуказанного пленума, длящееся преступление можно определить как действие или бездействие, сопряженное с последующим длительным невыполнением обязанностей, возложенных на виновного законом под угрозой уголовного преследования. Длящееся преступление начинается с момента совершения преступного действия (бездействия) и кончается вследствие действия самого виновного, направленного к прекращению преступления, или наступления событий, препятствующих совершению преступления (например, вмешательство органов власти).

В развитие вышеуказанных положений в п. 14 Постановление Пленума ВС РФ от 24.03.2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" было указано следующее: "...судьям необходимо исходить из того, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом. Невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением".

В статье опубликованной в журнале "ЭЖ-Юрист" N35, 2005 год И. Ивачев рассматривает проблемы длящихся правонарушений в практике арбитражных судов где, к длящимся правонарушениям относятся противоправные деяния, совершаемые непрерывно в течение более или менее длительного времени, характеризующиеся непрерывным осуществлением единого состава определенного деяния. Например, по мнению ФАС Восточно-Сибирского округа нецелевое использование средств федерального бюджета является длящимся правонарушением (постановление от 06.07.2004 г. по делу N А74-1081/04-К2-Ф02-2516/04-С1).

В тоже время, по мнению ФАС Дальневосточного округа нецелевое использование бюджетных средств не является длящимся административным правонарушением, и оно считается оконченным в момент направления бюджетных средств их получателем на цели, не соответствующие условиям их получения. Следовательно, срок давности привлечения к ответственности в данном случае следует исчислять с даты фактического осуществления действий по направлению бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, что соответствует характеру данного правонарушения и обстоятельствам его совершения. При этом суд кассационной инстанции, определяя двухмесячный срок давности привлечения к ответственности, исходил из того, что ни акт ревизии, ни протокол об административном правонарушении, ни постановление о привлечении к административной ответственности не содержат конкретных дат направления отделом милиции бюджетных средств на цели не соответствующие условиям их получения, предусмотренным в смете доходов и расходов в соответствии с лимитами бюджетных обязательств, а указан только год, за исключением выплаты компенсации за продовольственный паек. (постановление от 30.12.2004 г по делу N ФОЗ-А04/04-2/3684).

Из приведенных примеров видно, что практика арбитражных судов в регионах при отнесении того или иного деяния к длящимся или не длящимся не однозначна. Суды трактуют длящиеся правонарушения, анализируя динамику складывающихся спорных правоотношений, без ссылки на конкретную норму праву.

Длящимся правонарушением следует признавать то, при котором противоправное деяние совершается непрерывно в течение продолжительного периода времени. Длящееся правонарушение начинается с момента совершения противоправного действия или противоправного бездействия, сопряжено с длительным невыполнением лицом возложенной на него законодательством обязанности и прекращается вследствие: действий самого лица, направленных к прекращению правонарушения или (что случается более чаще) вмешательства уполномоченного государственного органа.

Таким образом, длящееся правонарушение характеризуется длительностью противоправного поведения, которое продолжается в течение всего времени с начала правонарушения и до его прекращения и связано с тем, что возложенная на лицо обязанность в течение определенного (зачастую достаточно длительного) периода не исполняется.

В статье М.А. Буравцова, опубликованной в "Вестнике Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа", N 2, 2004 г. был рассмотрен пример судебного спора, в ходе которого "суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из того, что при решении вопроса об отнесении того или иного правонарушения к длящимся или не к длящимся необходимо различать момент юридического окончания правонарушения и момент прекращения противоправного поведения. Оконченным считается правонарушение, которое характеризуется полной реализацией объективной и субъективной сторон. Прекращение противоправного поведения имеет место тогда, когда лицом добровольно перестают совершаться противоправные действия либо когда государство в лице уполномоченных органов пресекает правонарушение. Длящееся правонарушение является юридически оконченным (что определяет возможность привлечения лица к ответственности уже с этого момента)".

Таким образом, длящееся правонарушение характеризуется длительностью противоправного поведения, которое продолжается в течение всего периода времени с начала правонарушения и до его прекращения и связано с тем, что возложенная на лицо обязанность в течение определенного периода времени не исполняется.

Приведем примеры длящихся административных правонарушений. Постановлением ФАС Восточно-Сибирского округа от 28.12.2004 г. по делу N А19-10743/04-36-Ф02-5453/04-С1 было определено, что правонарушение, предусмотренное п. 4 ст. 14.17. КоАП РФ ("Промышленное производство или оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции без соответствующей лицензии, а равно с нарушением условий, предусмотренных лицензией"), является длящимся правонарушением, "поскольку складывается из ряда тождественных противоправных действий, направленных к общей цели и составляющих в совокупности единое правонарушение".

Постановлением ФАС Дальневосточного округа от 21.04.2004Г по делу N Ф03-А73/04-2/125 было определено, что правонарушение предусмотренное п.8 Указа Президента Российской Федерации от 14.06.1992Г N 629 " О частичном изменении порядка обязательной продажи части валютной выручки и взимании экспортных пошлин" (в редакции от 23.12.2000г), является длящимся правонарушением, " поскольку неисполнение обязанности по зачислению на счета в уполномоченных банках валютной выручки от экспорта товаров являются длящимся правонарушением".

Административное правонарушение, предусмотренное ст. 7.1 КоАП РФ за пользование земельным участком без оформленного в установленном порядке правоустанавливающего документа носит длящийся характер (постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 22.09.2004 года по делу N Ф04-6846/2004 (А45-4863-29).

Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 24.03.2005 года по делу N А56-22055/04 было определено, что "бездействие, сопряженное с последующим длительным невыполнением возложенных на лицо обязанностей под угрозой привлечения к ответственности, продолжающееся на следующий и последующие дни по истечении установленного нормативным актом срока, является длящимся правонарушением".

В действиях заявителя суд установил наличие состава административного правонарушения, выразившегося в реализации проекта, подлежащего государственной экологической экспертизе и не получившего ее положительного заключения, что свидетельствует о том, что правонарушение является длящимся (см.: постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 20.10.2004 года по делу N Ф04-7460/2004 (5574-А45-32).

В постановление ФАС Дальневосточного округа от 21.01.2004 г. по делу N Ф03-А51/03-2/3418 было указано, что " поскольку коррозийное разложение металла, наступившее в результате длительного нахождения корпуса судна в морской среде, повлекло ее загрязнение, то действия общества образуют состав правонарушения по статье 8.19 КоАП РФ (Самовольное либо с нарушением правил захоронения с судов и иных плавучих средств отходов и других материалов во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации.) и данное правонарушение является длящимся.

При решении вопроса об отнесении того или иного правонарушения к категории длящихся или недлящихся необходимо различать момент юридического окончания правонарушения и момент прекращения противоправного поведения (состояния). Оконченным считается правонарушение, характеризующееся полной реализацией его объективной и субъективной сторон.

Прекращение противоправного поведения (состояния) имеет место, когда лицом никакие противоправные действия уже не совершаются либо когда государство в лице уполномоченных органов пресекает правонарушение.

Правонарушение, независимо от того, является оно длящимся или недлящимся, считается оконченным с момента, когда в деянии усматриваются все признаки состава правонарушения, предусмотренные КоАП РФ.

В постановлении ФАС Северо-Западного округа от 28.03.2005 г. по делу N А56-28518/04 было указано, что длящееся правонарушение представляет собой противоправное деяние (действие или бездействие), сопряженное с последующим длительным невыполнением лицом возложенных на него обязанностей.

Характерной особенностью длящихся правонарушений является то, что противоправное деяние продолжается в момент его выявления. Именно эта особенность обусловливает иной порядок исчисления давностного срока, поскольку невозможно определить момент совершения длящегося правонарушения.

В постановлении ФАС Дальневосточного округа от 09.03.2005 г. по делу N ФОЗ-А73/05-2/234 было указано, что "совершенное рыболовецкой артелью правонарушение в виде недекларирования имело место в момент отхода судна при перегрузке 11.10.2002 г за пределами территориальных вод России рыбопродукции, выразилось в незаявлении в таможенном отношении о транспортном средстве Владивостокской таможне и относится к длящимся правонарушением".

Также в процессе финансово-хозяйственой деятельности предприятия следует обратить внимание на то, что некоторые правонарушения, внешне похожие на длящиеся, тем не менее таковыми не являются. Например, в постановлении ФАС Поволжского округа от 08.02.2005 года по делу N А65-16407/04-СА1-36 было установлено, что "неоприходование наличных денежных средств в кассу предприятия может состоять из отдельных действий, то есть быть многоэпизодным, но не длящимся правонарушением".

В постановление ФАС Дальневосточного округа от 14.11.2005 г N Ф03-А24/05-2/3951 указывается, что " диспозиция статьи 15.13. КоАП РФ предусматривает административную ответственность за включение в декларацию об объеме производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции заведомо искаженных данных. Таким образом, ответственность наступает за факт внесения в декларацию недостоверной информации и не сопряжена с последующим длительным невыполнением обязанностей, возложенных на декларанта, под угрозой административного наказания". В заключение сделаем несколько выводов:

1. Истечение срока давности привлечения к административной ответственности является основанием для прекращения производства по делу об административном правонарушении.

2. КоАП РФ не содержит определения длящегося правонарушения, поэтому важную роль в решении этого вопроса занимает судебная практика, которая зачастую не однозначно трактует совершенные деяния, проблема состоит в определении понятий "пресечения" и "обнаружения", поскольку обнаружение не всегда означает пресечение, а суды в своих решениях их не разграничивают. Поэтому целесообразно в КоАП РФ закрепить дефиницию длящегося правонарушения.

3. При решении вопроса об отнесении того или иного правонарушения к категории длящихся или недлящихся необходимо различать момент юридического окончания правонарушения и момент прекращения противоправного поведения (состояния). Оконченным считается правонарушение, характеризующееся полной реализацией его объективной и субъективной сторон.

4. Длящимся является правонарушение с непрерывным осуществлением единого состава противоправного действия (бездействия), которое пресекается его обнаружением.