13. Особенности и проблемы управления имущественными комплексами государственных учреждений.

13.1. Правовое положение государственных учреждений

Нормы права, устанавливающие административно-правовой статус государственного учреждения, содержатся в Гражданском кодексе, Федеральных законах «Об акционерных обществах», «О федеральных и муниципальных государственных унитарных предприятиях», «О некоммерческих организациях», а также в ряде правовых актов, регулирующих отношения в отдельных отраслях и сферах управления, например, в Федеральных законах «Об образовании», «О науке и государственной научно-технической политике», «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», «Основах законодательства Российской Федерации о культуре» и других.

Учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или административно-политических функций. К учреждениям, осуществляющим управленческие функции, относятся, например, аппараты законодательных, судебных органов, прокуратуры. Социально-культурные функции выполняют учреждения образования, науки, культуры, здравоохранения и др. Различия между предприятиями и учреждениями состоят в содержании их основной деятельности.

Законом № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» вносятся коррективы в это определение. Бюджетное учреждение определяется как некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями по выполнению работ, оказанию услуг, относящихся к его основным видам деятельности. При этом исчерпывающий перечень видов деятельности (основных и иных), которые бюджетное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано, подлежит закреплению в уставе бюджетного учреждения.

Помимо этого, в целях эффективного использования бюджетных средств закон предусматривает внесение существенных изменений в ФЗ от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в части распространения его положений на казенные и бюджетные учреждения. Так, кроме понятия «государственные и муниципальные нужды» вводится понятие «нужды бюджетных учреждений», государственные и муниципальные заказчики дополняются иными заказчиками, государственные и муниципальные контракты дополняются гражданско-правовыми договорами бюджетных учреждений.

13.2. Имущество государственных учреждений и проблемы управления им

В соответствии со ст. 296 ГК РФ учреждения в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им.

Поскольку законодательством РФ имущество на праве оперативного управления закрепляется также и за казенными предприятиями, то создается впечатление, что содержание этого права для данных организаций одинаково.

Правомочие пользования реализуется государственным учреждением в отношении имущества, переданного ему государством и учитываемого в соответствии со сметными документами. Законодательством не установлена обязанность заключения договоров о передаче имущества учреждению, однако в некоторых субъектах Российской Федерации практика заключения таких договоров получила распространение. Например, такие договоры заключаются в г. Москве в соответствии с Типовым договором о закреплении государственного (муниципального) имущества на праве оперативного управления за государственным (муниципальным) учреждением г. Москвы. По мнению многих юристов, заключение подобных договоров является оправданным, особенно в свете взятого Правительством РФ курса на полный учет и формирование реестра государственного имущества. Неотъемлемым приложением к такому договору должен стать Паспорт имущественного комплекса, содержащий акты оценки стоимости имущества, справки о наделении оборотными средствами, штатное расписание, Свидетельство на право аренды недвижимого имущества, выписки из паспортов БТИ и иные необходимые документы. Наличие данных документов упростило бы в дальнейшем осуществление контроля за сохранностью закрепленного за учреждением имущества.

Имущество учреждениям должно передаваться на основании Акта приемки-передачи имущества, с момента подписания которого сторонами и возникает фактическое право оперативного управления имуществом у учреждения. Денежные средства зачисляются уполномоченным органом на текущий счет организации. Таким образом, имущество фактически выбывает из владения собственника, и это правомочие переходит к учреждению.

Правомочие пользования, в силу установленных законодательством норм, должно реализовываться строго в соответствии с целями деятельности и целевым назначением имущества.

Что касается целей деятельности организаций (на реализацию которых и передается имущество), то они определяются специальным законодательством и Уставом учреждения. В литературе неоднократно высказывалось мнение, что речь должна идти не о целях деятельности, а о целях создания организации. Действительно, определение того, что является целью деятельности некоммерческой организации, в законодательстве отсутствует, зато в ст. 120 ГК РФ четко определены цели создания учреждений. Именно цель создания позволяет выделить учреждения из ряда других организаций, в том числе и некоммерческих. При отчуждении имущества государственным учреждениям прежде всего должно уделяться внимание целям создания учреждения.

В соответствии со ст. 298 ГК РФ учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. В научной литературе в связи с этим получила хождение такая весьма оригинальная конструкция, что в случае возникновения необходимости распорядиться имуществом учреждение «вправе просить собственника о том, чтобы он сам (от своего имени) произвел отчуждение принадлежащего ему имущества»

Вероятно, от целей, которые ставит перед собой государство при управлении принадлежащим ему имуществом, и стоит отталкиваться при рассмотрении множественных проблем, связанных с этим полем деятельности.

Государственная политика по управлению имуществом государственных предприятий и учреждений, в основу которой положена настоящая Концепция, преследует следующие цели:

• увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;

• оптимизация структуры собственности (с точки зрения пропорций на макро- и микроуровне) в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;

• вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления;

• использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;

• повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.

Для реализации указанных целей федеральным органам исполнительной власти необходимо решить следующие задачи:

• полная инвентаризация объектов государственной собственности, разработка и реализация системы учета этих объектов и оформление прав на них;

• повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальная правовая регламентация процессов управления;

• классификация объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления;

• оптимизация количества объектов управления и переход к пообъектному управлению;

• обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих.

Самое главное и очевидное в данном вопросе - сегодня у бюджетных учреждений отсутствуют стимулы к повышению эффективности своей деятельности, что обусловлено в первую очередь сметным финансированием от фактически сложившихся расходов. При этом большинство бюджетных учреждений уже получают достаточно высокие доходы от приносящей доход деятельности. Так, по данным Минфина России, в 2008 году из 9997 федеральных бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги юридическим и физическим лицам, 38 % имело долю доходов от приносящей доход деятельности в общем объеме их финансового обеспечения более 40 %, в том числе 1030 учреждений полностью финансировалось за счет таких доходов. Указанные учреждения в основном относятся к таким сферам деятельности, как образование, здравоохранение, наука и культура. Примечательно, что доля расходов за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, в общем объеме расходов составляла: в федеральных учреждениях здравоохранения 30 %, в федеральных учреждениях культуры 37,7 %, в федеральных учреждениях сельского хозяйства 21,5 %.

Эффективность – один из принципов управления государственным имуществом, в Концепции управления государственным имуществом определила его как достижение цели управления (определенного качественного результата деятельности или состояния объекта управления) ценой максимальной экономии ресурсов. Указанный критерий является обязательным при оценке деятельности государственных органов и управляющих по управлению государственным имуществом.

Будучи «под крылом» у государства и не находясь под постоянным воздействием рисков, как это происходит у частных предпринимателей, нет и особых забот об эффективности деятельности.

Решить эту проблему, в общем, непросто. Для этого необходимо как минимум развить личную заинтересованность у руководства и сотрудников, для этого придётся продумать возможные стимулирующие мероприятия, а это не обходится без увеличения заработной платы. Автору не видится больше никаких путей для улучшения экономической отдачи от деятельности государственных учреждений, кроме этого. Возможно, это узколобый подход, но, разве не логична схема: чтобы подтолкнуть человека к действию, надо дать ему понять, что он может от этого что-то приобрести либо потерять.

В этом ключе мыслили и авторы нового ФЗ от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Постулаты, касающиеся конкретно данного вопроса, следующие:

• изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений с расширенным объемом прав, переведя их с 1 января 2011 года со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного или муниципального задания;

• предоставить право бюджетным учреждениям заниматься приносящей доход деятельностью с поступлением доходов в распоряжение этих учреждений;

• устранить субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав;

• расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти — учредитель соответствующего учреждения

Нет прав без обязанностей, а обязанностей без прав.

В целях практической реализации названных мероприятий потребуется создать новую организационно-правовую форму государственных (муниципальных) учреждений — казенное учреждение, статус которого совпадает с закрепленным в действующем законодательстве статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления с 2011 года всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет. При этом порядок перевода бюджетных учреждений в казенные должен обеспечивать минимизацию организационных мероприятий, связанных с изменением статуса учреждений, и предусматривать только внесение изменений в устав (типовой устав) учреждения или положение о нем

Использование имущества учреждением в соответствии с целями его создания и назначением имущества следует рассматривать как ограничение права пользования. Собственник государственного имущества обязан осуществлять контроль не только за его сохранностью, но и за использованием по назначению.

Вместе с тем на практике часто встречаются случаи нецелевого использования выделенного учреждению имущества. В частности, анализ данных, полученных в результате проведения инвентаризации имущества, закрепленного за учреждениями, показал, что значительная его часть используется в коммерческих целях, а не в целях создания учреждения. В этом случае у собственника, в лице уполномоченного органа, остается предусмотренное законом право изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по собственному усмотрению.

Возникающие судебные споры по поводу изъятия имущества, как правило, касаются двух основных моментов:

а) какой государственный орган может принимать подобное решение;

б) действительно ли изымаемое имущество является излишним, неиспользуемым или используемым не по назначению.

В Гражданском кодексе РФ следует предусмотреть норму, позволяющую государственным учреждениям сдавать в аренду закрепленное за ними на праве оперативного управления имущество. Это изменение будет вполне оправдано, так как государство в нынешних условиях реально не способно обеспечить финансирование деятельности учреждений в полном объеме, сдача имущества в аренду является не роскошью, а иногда единственным условием выживания учреждения.

Немаловажен и факт сложившейся практики сдачи в аренду имущества государственными учреждениями. Так, например, в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ по гражданским делам в п. 16 раздела «Жилищные споры» анализируется ситуация, при которой Красноярский аграрный университет, на балансе которого находился жилой дом, принадлежащий Университету на праве оперативного управления, заключил, с согласия Красноярского краевого комитета по управлению государственным имуществом, ряд договоров аренды. В Обзоре указывается, что суд первой инстанции при разрешении спора обоснованно исходил из того, что Университет вправе распоряжаться закрепленным за ним жилищным фондом путем распределения жилых помещений на условиях договора найма, договора аренды и продажи жилья, поскольку такое право было предоставлено учреждению собственником уставом и договором о закреплении имущества в оперативное управление. Довод же прокурора со ссылкой на статью 298 ГК РФ о том, что это невозможно даже с согласия собственника имущества, признан ошибочным, не вытекающим из требований законодательства и социального назначения жилищного фонда.

Если лишить государственные учреждения возможности сдачи имущества в аренду, а сделки признать недействительными, так как они противоречат нормам Гражданского кодекса РФ, то вполне очевидные финансовые последствия могут привести к финансовому краху ряда учреждений. Особенно речь идет о тех из них, для которых возможность ведения собственной хозяйственной деятельности весьма ограничена (библиотеки, музеи и др.). Вполне логично звучит аргумент, что, раз государство в качестве собственника не способно следить за состоянием имущественного фонда, переданного государственным учреждениям на праве оперативного управления, то было бы логичным предоставить либо самому учреждению простор для поиска дополнительных источников финансирования, либо другому, более эффективному и заинтересованному, собственнику.

Аргументом в пользу необходимости внесения изменений в гражданское законодательство является и то обстоятельство, что в нормативно-правовых актах финансового, в частности бюджетного, права возможность сдачи в аренду имущества государственными учреждениями не подвергается сомнению. Арендная плата за пользование федеральным недвижимым имуществом, закрепленным за научными организациями, образовательными учреждениями, учреждениями здравоохранения, государственными музеями, государственными учреждениями культуры и искусства, учитывается в доходах федерального бюджета.

Другой весьма очевидный момент, касающийся не только управления государственным имуществом, но также и других областей деятельности государства – отсутствие аккуратного точного подхода к учёту, отсутствие систематизации. Ни для кого не секрет сумбурное ведение документации, отсутствие четкого разделения и дублирование полномочий, об этом не говорил и не писал только ленивый, и, тем не менее, это творится практически повсеместно.