Землеустрій: поняття, правові форми, види, порядок здійснення та юридичне значення

Землеустрій є од­нією із функцій, яка в поєднанні з пла­нуванням і забудо­вою територій до­зволяє органам дер­жавної влади та мі­сцевого самоврядування забезпечувати регулювання земельних відносин.

У теорії земельного права України землеустрій розглядається в де­кількох значеннях, серед яких можна назвати такі: а) сукупність за­ходів і діяльність з їхньої реалізації; б) самостійний правовий інститут земельного права, тобто системи правових норм, спрямованих на ре­гулювання суспільних відносин у сфері управління, використання й охорони земель та здійснення комплексу відповідних дій щодо вини­кнення і припинення права власності, права користування ними, за­безпечення раціонального, сталого, екологічно збалансованого вико­ристання й охорони їх і мають на меті забезпечення гарантій прав на землю; в) як сукупність технічних заходів, що включають підготовку, складання, виконання та нагляд за виконанням проектної докумен­тації щодо використання, охорони і відтворення земель.

Законодавче визначення поняття землеустрою наведено в ст. 181 ЗК України та в ст. 1 Закону України "Про землеустрій" від 22 трав­ня 2003 р., відповідно до яких землеустрій - це сукупність соціаль­но-економічних та екологічних заходів, спрямованих на реіулювання земельних відносин і раціональної організації території адмініст­ративно-територіальних утворень, суб'єктів господарювання, що здійснюються під впливом суспільно-виробничих відносин і розвит­ку продуктивних сил.

Метою здійснення землеустрою є забезпечення раціонального вико­ристання та охорони земель, створення сприятливого екологічного се­редовища та поліпшення природних ландшафтів (ст. 182 ЗК України).

Відповідно до ст. 184 ЗК України досягнення мети землеустрою за­безпечується низкою заходів, а саме: а) установленням (відновленням) на місцевості меж адміністративно-територіальних утворень, земле­володінь і землекористувань; б) розробкою загальнодержавної й регіо­нальних програм використання та охорони земель; в) складанням схем землеустрою, розробленням техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель відповідних адміністративно- територіальних утворень; г) обґрунтуванням установлення меж тери­торій з особливими природоохоронними, рекреаційними і заповід­ними режимами; ґ) складанням проектів упорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань та створення нових; д) складан­ням проектів відведення земельних ділянок; е) установленням у на­турі (на місцевості) меж земельних ділянок; є) підготовкою докумен­тів, що посвідчують право власності або право користування зем­лею; ж) складанням проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозмін, упорядкування угідь, а також розроблення заходів щодо охорони земель; з) розробленням іншої зе­млевпорядної документації, пов'язаної з використанням та охороною земель; и) здійсненням авторського нагляду за виконанням проектів з використання та охорони земель; і) проведенням топографо-геодезичних, картографічних, ґрунтових, геоботанічних та інших об­стежень і розвідувань земель.

У доктрині земельного права землеустрій поділяється на внутріш­ньогосподарський та міжгосподарський землеустрій.

Міжгосподарський землеустрій визначається як система заходів щодо комплексної організації території декількох землеволодільців, які здійс­нюються з метою їхнього найбільш раціонального використання.

Внутрішньогосподарський землеустрій є комплексом заходів щодо організації території окремого землеволодільця, які здійснюються з метою створення .їв межах його територіального володіння умов для раціонального використання та охорони земель.

За Законом України "Про землеустрій", міжгосподарський землеус­трій - це сукупність технічних заходів, що включають підготовку, складання, виконання і нагляд за виконанням загальнодержавних та регіональних (республіканських) програм використання й охорони земель; проектів землеустрою щодо встановлення і зміни меж адміні­стративно-територіальних утворень; проектів землеустрою щодо ор­ганізації й установлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреацій­ного та історико-культурного призначення; проектів землеустрою що­до формування земель комунальної власності територіальних громад і проекти розмежування земель державної та комунальної власності населених пунктів; проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок; технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості); технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку; проектів землеустрою щодо створення нових і впо­рядкування існуючих землеволодінь і землекористувань; спеціальних тематичних карт і атласів стану земель та їхнього використання.

Внутрішньогосподарський землеустрій опосередковує сукупність технічних заходів, що включають підготовку, складання, виконання і нагляд за виконанням схем землеустрою і техніко-економічних обґру­нтувань використання та охорони земель адміністративно-тери­торіальних утворень; проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь; проек­тів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів; робочих проектів землеустрою щодо рекультивації порушених земель, землювання малопродуктивних угідь, захисту земель від ерозії, підто­плення, заболочення, вторинного засолення, висушування, зсувів, ущільнення, закислення, забруднення промисловими та іншими від­ходами, радіоактивними та хімічними речовинами, поліпшення сіль­ськогосподарських земель, підвищення родючості ґрунтів.

Зазначений перелік не є вичерпним, оскільки законами України та іншими нормативно-правовими актами можуть установлюватися інші види документації із землеустрою. Крім того, наведені прикла­ди внутрішньогосподарського та міжгосподарського землеустрою не є безспірними, оскільки чинна система норм правового регулювання відносин у сфері землеустрою відображає істотно нові інтереси сус­пільства, держави й особи, які можуть не відповідати змісту зазна­ченої класифікації.

У чинному земельному законодавстві України землеустрій поділя­ється за рівнем його здійснення на: а) загальнодержавний; б) регіона­льний; в) місцевий.

Землеустрій загальнодержавного рівня передбачає здійснення комплексу технічних заходів щодо території України, які включають підготовку, складання, виконання та нагляд за виконанням докумен­тації із землеустрою стосовно визначення державного кордону Украї­ни, у тому числі встановлення в натурі (на місцевості) державного ко­рдону України; загальнодержавних програм використання та охорони земель; проектів землеустрою щодо організації й установлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного й історико-культурного призначення.

Землеустрій регіонального рівня передбачає здійснення комплексу технічних заходів щодо адміністративно-територіальних утворень, які включають підготовку, складання, виконання і нагляд за реалізацією регіональних програм використання та охорони земель; схем землеуст­рою і техніко-економічних обґрунтувань використання й охорони земель адміністративно-територіальних утворень; проектів землеустрою щодо встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень.

Землеустрій місцевого рівня передбачає здійснення комплексу технічних заходів щодо окремих земельних ділянок, які включають підготовку, складання, виконання та нагляд за реалізацією проектів землеустрою щодо формування земель комунальної власності тери­торіальних громад і проекти розмежування земель державної та ко­мунальної власності населених пунктів; проектів землеустрою з від­ведення земельних ділянок; проектів землеустрою із створення но­вих і впорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань; проектів землеустрою, які забезпечують еколого-економічне обґрун­тування сівозміни і впорядкування угідь; проектів землеустрою що­до впорядкування території населених пунктів; робочих проектів землеустрою; технічної документації із землеустрою стосовно вста­новлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості); технічної документації із землеустрою щодо складання документів, які посвід­чують право на земельну ділянку; спеціальних тематичних карт і ат­ласів стану земель та їхнього використання.

Правові підстави здійснення землеустрою визначені в ст. 22 Зако­ну України "Про землеустрій": а) рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо проведення робіт із землеус­трою; б) укладення договорів між юридичними чи фізичними особами (землевласниками і землекористувачами) та розробниками докумен­тації із землеустрою; в) судові рішення.

Замовниками документації із землеустрою можуть бути органи дер­жавної влади, органи місцевого самоврядування, землевласники і зем­лекористувачі. Розробниками документації із землеустрою є юридичні та фізичні особи, які отримали ліцензії на проведення робіт із землеус­трою відповідно до закону. Розробники документації із землеустрою зобов'язані дотримуватися ліцензійних умов провадження господарсь­кої діяльності щодо проведення землевпорядних і землеоціночних ро­біт, затверджених наказом Державного комітету України з питань ре­гуляторної політики та підприємництва, Державного комітету України по земельних ресурсах № 28/18 від 13 лютого 2001 р., зареєстровано в Міністерстві юстиції України за № 174/5365 27 лютого 2001 р.

Взаємовідносини замовників і розробників документації із земле­устрою регулюються законодавством України і договором.

Порядок організації, державні стандарти, норми і правила вико­нання робіт із землеустрою, їхній склад і зміст визначаються норма­тивно-правовими актами з питань здійснення землеустрою, які є обо­в'язковими до виконання всіма суб'єктами землеустрою.

За Законом України "Про землеустрій" землеустрій здійснюється за декількома послідовними стадіями: підготовка складання, виконання та нагляд за виконанням проектної документації щодо використання, охорони і відтворення земель. Зазначені стадії землеустрою утворені комплексом взаємозв'язаних дій, зміст яких залежить від виду проек­тної документації, яку необхідно розробити та виконати.

Наприклад, з метою розроблення проектної документації, змістом якої є вивчення стану земель, визначення їхніх якісних і кількісних характеристик, на стадії підготовки здійснюється отримання й аналіз інформації про якісний та кількісний стан земель, що включає здійс­нення геодезичних і картографічних робіт; ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень земель, інвентаризації земель, бонітування ґрун­тів, земельно-оціночні роботи.

З метою розроблення схем і проектів використання та охорони земель на стадії підготовки здійснюється збір та аналіз матеріалів про природно-сільськогосподарське районування земель, що містять облік і відображення положення земель з урахуванням природних умов і агробіологічних вимог сільськогосподарських культур в єдиній системі класифікації.

З метою формування нових або впорядкування існуючих землево­лодінь чи землекористувань на стадії підготовки відповідної проект­ної документації здійснюється отримання й аналіз інформації щодо схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень і терито­рій природно-заповідного фонду й іншого природоохоронного, оздо­ровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення з ураху­ванням матеріалів попереднього погодження місця розташування об'­єкта землеустрою.

Стадія складання відповідної проектної документації щодо вико­ристання, охорони та відтворення земель передбачає документальне оформлення узагальненої та проаналізованої інформації з дотриман­ням вимог щодо технічного, технологічного та інформаційного забез­печення землеустрою і вимог законодавства стосовно конкретного виду проектної документації.

Наприклад, Порядком здійснення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районуван­ня (зонування) земель, затвердженого постановою КМ України № 681 від 26 травня 2004 р. визначається зміст документації та кри­терії здійснення районування (зонування) земель.

Зміст стадій з підготовки та складання проектної документації мо­жуть уточнюватись у нормативних чи рекомендаційних актах цент­рального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів. На­приклад, методичні рекомендації з розробки проектів землеустрою щодо розмежування земель державної та комунальної власності, за­тверджені наказом Держкомзему України № 103 від 16 березня 2006 р., передбачають такий порядок розроблення проектів землеуст­рою стосовно розмежування земель державної та комунальної власнос­ті: 1) підготовчі роботи; 2) обґрунтування проектних рішень; 3) оформ­лення проекту.

Виконання проектної документації з використання, охорони і від­творення земель передбачає застосування, у тому числі врахування суб'єктами положень проектної документації при здійсненні діяльнос­ті, пов'язаної з використанням, відтворенням і охороною земель, а також інших видів діяльності.

Суб'єктний склад осіб, що мають виконувати вимоги і правила проектної документації із землеустрою, відмінний від суб'єктного складу осіб, що утворюють стадію підготовки та складання проектної документації, оскільки є необмеженим.

Нагляд за виконанням проектної документації здійснюється у фо­рмах: ліцензування діяльності у сфері землеустрою; здійснення дер­жавної експертизи землевпорядної документації; авторського нагляду за дотриманням перевірки повноти та якості виконання заходів, окремих рішень, передбачених цією документацією, а також вимог нормативно-правових актів з питань здійснення землеустрою, конт­ролю за виконанням запроектованих заходів із землеустрою і дотри­манням вимог, установлених законодавством України при розробці документації із землеустрою.

Юридичне значення землеустрою на сучасному етапі реформування земельних відносин полягає у створенні адекватного правого механіз­му реалізації високої мети його існування: забезпечення досягнення стану еколого-економічно збалансованого природокористування.

Землеустрій має забезпечувати баланс публічних і приватних інте­ресів у сфері використання основного національного багатства - землі українського народу.