Земельні реформаційні правовідносини в Україні

У чинному зако­нодавстві України не дається визначення поняття "земельна ре­форма" як юридич­ної категорії. У нау­ковій та навчальній юридичній літературі земельна реформа розглядається як складова економічних, екологі­чних, соціальних, науково-технічних, організаційних, державно-правових перетворень у суспільстві, державному устрої, політиці, ідеології. Щодо предмета земельного права земельну реформу необ­хідно розглядати через призму суспільних відносин, що виникають у процесі заміни основ існуючого на той чи інший історичний промі­жок часу земельного ладу на новий земельний устрій, і потребують правового регулювання.

Здійснення земельної реформи - це не лише процес перетворення суспільних земельних відносин, а й утвердження нових за соціально-економічною природою і правовим змістом земельних відносин, що виникатимуть у майбутньому. При цьому юридична природа земель­ної реформи залежить від мети і завдань її проведення, а також стро­ків і правових наслідків її реалізації. Адже історія земельних реформ на території України показує, що зміна земельного ладу завжди була і залишається нині надзвичайно складним соціально-правовим яви­щем, що потребує виваженого правового регулювання з метою забез­печення суперечливих інтересів щодо використання землі окремими особами, державою, народом, громадами.

Можна виділити два типи земельних реформ - революційні та ево­люційні. Для першого характерними ознаками є відмова від попере­днього земельного ладу, проведення радикальних перетворень у кон­кретний проміжок часу, зміна принципів і методів правового регулю­вання розвитку земельних відносин. Другий тип земельної реформи характеризується логічним, послідовним, науково обґрунтованим, прогнозованим, юридично забезпеченим підходом до проведення зе­мельних перетворень.

За юридичними наслідками реформування земельних відносин може передбачати проведення націоналізації, конфіскації, реквізиції, колективізації, усуспільнення, реституції, приватизації. В Україні в основу земельної реформи було покладено денаціоналізацію землі шляхом її роздержавлення і приватизації. При цьому мета та завдан­ня земельної реформи визначалися, виходячи з конкретних історич­них, економічних, політичних, соціальних, правових передумов роз­будови незалежної України. Так, наприклад, у постанові ВР України від 18 грудня 1990 р. "Про земельну реформу" зазначалося, що земе­льна реформа спрямована на перерозподіл земель одночасно з пере­дачею їх у приватну і колективну власність, надання в користування юридичним і фізичним особам з метою створення умов для рівнопра­вного розвитку різних форм господарювання, формування багатоук­ладної економіки, раціонального використання і охорони земель. Піс­ля прийняття Закону України "Про форми власності на землю" від ЗО січня 1992 р., а також нової редакції ЗК України від 13 березня 1992 р. постановою ВР України "Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі" мета реформування земельних відносин була частково змінена в частині передачі землі в колективну власність не­державних сільськогосподарських підприємств з можливістю виді­лення земельної частки (паю) в окрему земельну ділянку, що зумовило необхідність конкретизації мети земельної реформи в селі в частині приватизації земель сільськогосподарського призначення.

Відповідно до мети земельної реформи в законодавстві України ви­значаються основні напрями, завдання та організаційно-правові за­ходи щодо реформування земельних відносин. Основними напряма­ми земельної реформи є економічний, інституційно-функціональний і правовий (юридичний). Зміст кожного з указаних напрямів здійснен­ня земельної реформи був визначний в законах, указах Президента України щодо розвитку ринку земель населених пунктів та іншого не- сільськогосподарського призначення, у постанові ВР України "Про Концепцію сталого розвитку населених пунктів" від 24 грудня 1999 р., а також у Перехідних положеннях ЗК України від 25 жовтня 2001 р.

На основі аналізу цих та інших нормативно-правових актів визна­чаються напрями державної політики у здійсненні земельної реформи і регулюванні земельних відносин, а саме: забезпечення дальшого розвитку відносин власності на землю; удосконалення земельних від­носин у сільськогосподарському виробництві; дальше реформування земельних відносин у містах та інших населених пунктах; розвиток ринку земель; розвиток кредитування під заставу землі, у тому числі іпотечного кредитування; удосконалення порядку справляння плати за землю; удосконалення моніторингу земель, порядку ведення державного земельного кадастру та оцінки земель; землевпорядне забезпе­чення проведення земельної реформи; підвищення ефективності дер­жавного управління земельними ресурсами; поліпшення організації контролю за використанням та охороною земель; удосконалення нор­мативно-правової й методичної бази розвитку земельних відносин.

У правовому значенні земельну реформу в Україні необхідно роз­глядати як врегульовані нормами права суспільні відносини, що ви­никають між відповідними суб'єктами у зв'язку з необхідністю прове­дення комплексу економічних, організаційно-правових, екологічних, землевпорядних, планувальних, фінансових та інших заходів з метою створення протягом визначеного в законодавстві часу якісно нового земельного ладу шляхом зміни суті й характеру права власності на землю, удосконалення форм використання землі, запровадження но­вих функцій, форм і методів державного і самоврядного регулювання земельних відносин, закріплення юридичних гарантій захисту суб'єк­тивних земельних прав громадян, юридичних осіб, держави, територі­альних громад, забезпечення державою охорони землі як об'єкта права власності українського народу і основного національного багатства.

Юридичні засади здійснення земельної реформи визначені в земе­льному законодавстві України. Формування якісно нових земельних відносин в Україні на сучасному етапі здійснення земельної реформи має базуватися на принципах: непорушності права приватної влас­ності на землю; включення землі в ринковий обіг; соціальної справед­ливості в перерозподілі земель, що перебувають у державній та кому­нальній власності; поєднання високої економічної ефективності та екологічної безпеки використання земель; узгодженості темпів і осно­вних напрямів реформування земельних відносин і відносин в аграр­ному секторі економіки.

Земельні реформаційні правовідносини є самостійним видом сус­пільних відносин, що потребують регулювання нормами земельного, екологічного, конституційного, цивільного та інших галузей права. У системі земельного права України ці правовідносини вирізняються специфічним об'єктним і суб'єктним складом, а також змістом. Хара­ктерні ознаки земельних реформаційних правовідносин: вони вини­кають, змінюються і припиняються у визначений законом строк реалі­зації основних напрямів і завдань земельної реформи; об'єктом цих правовідносин є земля в межах існуючих кордонів України; суб'єктами таких правовідносин обов'язково є органи державної влади та місце­вого самоврядування; зміст реформаційних правовідносин обумовле­ний метою і завданнями земельної реформи на кожному етапі її реалі­зації; регулювання цих правовідносин має здійснюватися на основі Конституції України, а також законів, що спеціально приймаються для забезпечення реалізації основних напрямів земельної реформи.

Реформування земельних відносин поширюється на всю землю України в межах існуючих територіальних кордонів держави. При цьому здійснення основних напрямів земельної реформи має базува­тися на конституційних положеннях щодо землі як об'єкта права вла­сності українського народу і основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави.

РОЗДІЛ 10 ДЕРЖАВНЕ РЕГУЛЮВАННЯ ЗЕМЕЛЬНИХ ВІДНОСИН В УКРАЇНІ

Поняття державного регулювання земельних відносин в Україні

Предмет земель­ного права України становлять також правовідносини, які виникають у зв'язку з діяльністю органів державної влади та місцевого самоврядування щодо забезпечення реалізації норм Конституції України, за­конів та інших нормативно-правових актів у сфері здійснення прав власника на землю від імені українського народу у визначених Осно­вним законом держави межах, гарантування набуття, реалізації та захисту суб'єктивних прав на землю, охорони землі як основного на­ціонального багатства.

Юридичні засади, правові межі, форми та методи державного регу­лювання земельних відносин визначаються в Конституції України та інших законах, які закріплюють принципи, функції, права й обов'язки органів державної влади та місцевого самоврядування в забезпеченні регулятивного впливу на суб'єктів земельних правовідносин.

За Конституцією України (ст. 13) від імені українського народу права власника здійснюють органи державної влади та місцевого са­моврядування в межах, визначених цією Конституцією. Держава за­безпечує захист прав усіх суб'єктів права власності та господарюван­ня, соціальну спрямованість економіки. Згідно зі ст. 14 Основного за­кону держави земля є основним національним багатством, що пере­буває під особливою охороною держави. Захист суверенітету і тери­торіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інфор­маційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього українського народу. Наведений перелік основних функцій держави щодо використання та охорони землі, здійснення прав на землю не є вичерпним.

У земельному праві України та в чинному законодавстві реалізація названих вище функцій, прав та обов'язків держави традиційно роз­глядається через призму державного управління у сфері раціонально­го використання та охорони землі, державного управління земельним фондом або земельними ресурсами, що було характерно для радянсь­кого земельного права.

Однак у сучасних умовах реформування земельних відносин таке розуміння регулятивного впливу з боку держави на учасників земель­них правовідносин не дозволяє визначити регулюючу роль і місце ор­ганів державної влади та місцевого самоврядування в забезпеченні здійснення прав на землю, використання та охорони земель з різними формами власності. Пояснюється це тим, що регулюючий вплив дер­жави та місцевого самоврядування має поширюватися не лише на охорону і раціональне використання землі, а й у цілому на правовий режим землі як об'єкта права власності українського народу та пове­дінку суб'єктів земельних правовідносин.

Крім того, використання поняття "управління земельним фондом" є недостатньо обґрунтованим перш за все з погляду загальної теорії управління. Адже управляти можна не землею, не земельними ресур­сами як об'єктом матеріального світу чи права власності українського

Будь-яка управлінська ційного зв'язку між тим суб'єктом, який управляє, і тим, яким угїраїР ляють з приводу того чи іншого об'єкта {керуючий вплив^Регулюван- і ня органами державної влади та місцевого самоврядування земель- ' них відносин з необхідністю передбачає формування, доступ, одер­жання, фіксацію, поновлення і використання інформації щодо землі як об'єкта правовідносин, суб'єктів прав на землю, якісного стану зе­мель, кількісних показників та інших необхідних даних.

Органи державної влади та місцевого самоврядування наділені вла­дними повноваженнями і тому зобов'язані забезпечувати також регу­лювання земельних відносин через систему організаційних, економіч­них, фінансових, правових та інших інститутів. У цьому зв'язку важ­ливим для теорії земельного права, законотворчої діяльності й правозастосування є з'ясування юридичної суті поняття "регулювання земель­них відносин", яке вживається в ЗУ України, п. 34 ст. 26 Закону Укра­їни "Про місцеве самоврядування" та інших законодавчих актах. Офі­ційного тлумачення вказаних норм названих законів немає. Відсутні визначення такого поняття і в теорії земельного права.

Етимологія слова "регулювання", "регулювати" (від лат. ге§и1аге - приводити в порядок) означає впорядкувати певним" правилам, упорядкувати. Наведене загальне визначення поняття "регулювання" є прийнятним для розкриття суті регулювання земельних відносин. У правовому розумінні державне регулювання суспільних відносин необхідно розглядати через призму основних елементів механізму правового регулювання, серед яких можна назвати нормативне ви­значення правил поведінки, реалізацію права, діяльність органів держави та місцевого самоврядування з метою забезпечення здійс­нення першого та другого елементів. Держава в особі її центральних і місцевих органів влади, а також органів місцевого самоврядування є зобов'язаною перед громадянами щодо здійснення прав на землю та використання землі й має запровадити такі загальнообов'язкові пра­вила поведінки, які б забезпечували стабільність земельного ладу, гарантованість прав на землю, охорону землі, законність і правопоря­док у земельних відносинах.

Регулюючий вплив держави та органів місцевого самоврядування має поширюватися на всю систему земельних правовідносин і тим са­мим запобігати проявам таких негативних явищ, як утворення лати­фундій чи мініфундій, спекуляція землею, скупка земель у великих розмірах, незаконне збагачення окремих осіб за рахунок безоплатно приватизованих земельних ділянок, антиконкурентні дії органів дер­жавної виконавчої влади у сфері земельних відносин, самовільне захо­плення земель, обмеження громадян у доступі до реалізації гарантова­ного Конституцією України права власності на земельні ділянки тощо.

Виходячи з конституційних положень щодо землі, державне регу- лювання щ^льних відноситц&аа бути спрямовано на сящншта- ких цілей: аШабезпечення здійснення права власності українського народу на*^емлюі, б} ^арантування здійснення суб'єктивних прав на земельні ділянки^б^рикористання землі як головного засобу виробни­цтва та просторового операційного базису для прогресивного еконо­мічного і соціального розвитку суспільства(Тг|узабезпечення права ко­жного на екологічну безпеку у використанні землі;

Забезпечення ці­лісності та недоторканності землі як об'єкта земельних правовідно­син забезпечення балансу суспільних і приватних інтересів у вико­ристанні землі, переході прав на землю в ринкових умовах; е) Захист земельних прав суб'єктів земельних правовідносин; .^)лутвердження законності та правопорядку в земельних відносинах; Відповідно до названих цілей в законодавстві мають бути визначені завдання щодо їхньої реалізації в практиці регулювання земельних правовідносин.

Державне регулювання земельних відносин має здійснюватися на національному, регіональному та місцевому рівнях. При цьому таке регулювання земельних відносин має бути спрямовано на забезпе­чення планування і розвитку територій, землеустрою, проведення розподілу і перерозподілу земель у визначених законом правових фо­рмах, організацію кадастрового забезпечення земельних відносин, створення державної системи реєстрації прав на землю, установлен­ня плати за землю, запобігання спекуляції землею в ринкових умовах, вирішення земельних спорів, притягнення винних у земельних пра­вопорушеннях до юридичної відповідальності, створення дієвих га­рантій захисту права власності на землю тощо.

У контексті земельного права України державне регулювання земе­льних відносин можна визначити як законодавчо забезпечену на на­ціональному, регіональному та місцевому рівнях діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування щодо реалізації функ­цій держави і закріплених у законах повноважень у сфері викорис­тання та охорони землі як об'єкта права власності українського наро­ду й основного національного багатства.