Нормативно-правові акти як джерела земельного права України

У системі джерел земельного права України центральне місце посідають за­конодавчі та інші нормативно-правові акти, які можуть бу­ти класифіковані за різними критеріями.

Так, за сферою дії нормативно-правові акти поділяються на загаль­нодержавні (закони, укази Президента України, постанови КМ України тощо) та локальні (рішення місцевих рад, розпорядження голів місце­вих державних адміністрацій щодо регулювання земельних відносин на певній території). За юридичними наслідками нормативно-правові акти можуть установлювати нові, змінювати або скасовувати існуючі земельно-правові норми. За суб'єктами нормотворчості нормативно-правові акти як джерела земельного права поділяються на: норматив­но-правові акти ВР України (закони та постанови), нормативно-правові акти Президента України (укази та розпорядження), нормати­вно-правові акти КМ України (постанови та розпорядження), норма­тивно-правові акти міністерств, державних комітетів та інших центра­льних органів державної виконавчої влади (накази, інструкції, поло­ження тощо), нормативно-правові акти ВР АР Крим (рішення та поста­нови), нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій, но­рмативно-правові акти рад (рішення), нормативно-правові акти юри­дичних осіб (статути, положення про пайовий фонд майна тощо). За ча­сом дії нормативно-правові акти поділяються на постійні (ЗК України) та тимчасові (закони про Державний бюджет на поточний рік).

За юридичною силою нормативно-правові акти України можна класифікувати на закони та підзаконні нормативно-правові акти. Закон - це нормативно-правовий акт, який приймається в особливому порядку ВР України або всім народом на всеукраїнському рефере­ндумі, виражає потреби та інтереси суспільства, має вишу юридичну силу щодо підзаконних нормативно-правових актів, загальнообов'яз­ковий для всіх суб'єктів земельних відносин, охороняється державою від порушень і спрямований на регулювання найбільш важливих від­носин щодо раціонального використання та охорони землі як основ­ного національного багатства.

Серед законів, які є джерелами земельного права, можна виокре­мити конституційні, органічні та звичайні (поточні). Конституційни­ми законами є Конституція України від 28 червня 1996 р. та Консти­туція АР Крим від 21 жовтня 1998 р., затверджена Законом України від 23 грудня 1998 р.

Конституція України як джерело земельного права - це акт найви­щої юридичної сили, яка визначає основи земельного ладу в Україні, є юридичною базою для розвитку поточного земельного законодавства, приймається за особливою процедурою, характеризується підвище­ною стабільністю, її норми мають пряму дію в регулюванні земельних відносин. Відповідно до ст. 13 Основного закону земля є об'єктом права власності українського народу. Від імені українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місце­вого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Кож­ний громадянин має право користуватися землею права власності народу відповідно до закону. Власність зобов'язує. Власність не пови­нна використовуватися на шкоду людині й суспільству. Держава за­безпечує захист прав усіх суб'єктів права власності та господарюван­ня, соціальну спрямованість економіки. Усі суб'єкти права власності рівні перед законом. У ст. 14 Конституції України закріплено: земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охо­роною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону. За ст. 142 матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є земля, що є у влас­ності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах. Ст. 41 Конституції зобов'язує власників не погіршувати природних якостей землі, а в ст. 66 Основного закону держави закріплено загальний обо­в'язок кожного не заподіювати шкоди природі, у тому числі й землі, та відшкодовувати завдані збитки.

Конституцією України визначено основні засади адміністративно-територіального устрою України, закріплено систему, функції та повноваження органів державної влади і місцевого самоврядування у сфері регулювання земельних відносин.

За Конституцією Автономної Республіки Крим АР Крим встановлює заповідний режим територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення в АР Крим і забезпечує реалізацію заходів щодо їхнього збереження. До відання АР Крим віднесено також вирішення питань раціонального використання, охорони, відновлення землі; розробку, затвердження і реалізацію програм раціонального викорис­тання, охорони, відтворення землі; зарахування до бюджету АР Крим у повному обсязі спеціальних та інших платежів, які стягуються за користування об'єктами природи згідно із законодавством України. До компетенції ВР АР Крим належить вирішення в межах повнова­жень, наданих Конституцією України і законами України, питань у сфері земельних відносин.

Серед законів як джерел земельного права України переважають звичайні (поточні) закони. За ст. 92 Конституції України виключно законами України визначаються засади використання природних ре­сурсів, екологічної безпеки, правовий режим власності, територіаль­ний устрій України та виключно законами України встановлюються система оподаткування, податки і збори у сфері регулювання земель­них відносин.

За структурою звичайні (поточні) закони поділяються на кодифіко­вані та некодифіковані. Основним кодифікованим земельним зако­ном є ЗК України від 25 жовтня 2001 р., який набрав чинності з 1 сі­чня 2002 р. і визначає склад та цільове призначення земель України, права на землю, особливості їх набуття та реалізації, гарантії здійс­нення цих прав, установлює правові засади охорони земель, інституційно-функціональне забезпечення регулювання земельних відносин, особливості юридичної відповідальності за земельні правопорушення.

Правове регулювання земельних відносин в Україні забезпечується також нормами ЦК України від 16 січня 2003 р., ЛК України від 8 лютого 2006 р., ВК України від 6 червня 1995 р., Кодексу України про надра від 27 липня 1994 р., КК України від 5 квітня 2001 р., Ко­дексу України про адміністративні правопорушення від 7 грудня 1984 р. та деяких інших кодифікованих законів.

Некодифіковані закони як джерела земельного права за характе­ром правових норм можна поділити на уніфіковані та диференційо­вані. Уніфіковані закони містять норми, які спрямовані на регулю­вання всього комплексу земельних відносин, зокрема: "Про охорону земель" від 19 червня 2003 р., "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19 червня 2003 р., "Про меліорацію земель" від 14 січня 2000 р., "Про землеустрій" від 22 травня 2003 р., "Про державну експертизу землевпорядної документації" від

17. червня 2004 р., "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)" від 5 червня 2003 р., "Про захист конституційних прав громадян на землю" від 20 січня 2005 р., "Про оренду землі" в редакції від 2 жовтня 2003 р., "Про оцінку земель" від 11 грудня 2003 р., "Про плату за землю" від З липня 1992 р., "Про використання земель оборони" від 27 листопада 2003 р., "Про розмежування земель державної та комунальної власно­сті" від 5 лютого 2004 р. та ін.

Диференційовані закони містять норми, які регулюють особливості використання і охорони окремих категорій земель, а саме: "Про охоро­ну навколишнього природного середовища" від 25 червня 1991 р., "Про природно-заповідний фонд" від 16 червня 1992 р., "Про сільсько­господарську кооперацію" від 17 липня 1997 р., "Про фермерське гос­подарство" від 19 червня 2003 р., "Про особисте селянське господарст­во" від 15 травня 2003 р., "Про транспорт" від 10 листопада 1994 р., "Про планування і забудову територій" від 20 квітня 2000 р., "Про ку­рорти" від 5 жовтня 2000 р., "Про поховання та похоронну справу" від 10 липня 2003 р. тощо. За юридичною силою до законів прирівняні декрети КМ України, зокрема "Про державне мито" від 21 січня 1993 р., "Про приватизацію земельних ділянок" від 26 грудня 1992 р.

Підзаконні нормативно-правові акти - це письмові офіційні нор­мативно-правові акти, які видаються або санкціонуються уповнова­женими державними органами в межах їхньої компетенції на підста­ві закону, у межах закону і на його виконання, мають загальнообов'я­зковий характер для всіх осіб, конкретизують юридичні права та обо­в'язки суб'єктів земельних правовідносин і охороняються державою.

Підзаконними нормативно-правовими актами є постанови ВР України, якими затверджуються програми використання і охорони земель, здійснення земельної реформи, визначаються заходи, пов'я­зані із забезпеченням реалізації прав на землю тощо. Серед таких по­станов ВР України можна назвати: "Про земельну реформу" від

17. грудня 1990 р., "Про прискорення земельної реформи та привати­зацію землі" від 13 березня 1992 р., "Про Основні напрями державної політики України в галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки" від 5 березня 1998 р., "Про виконання земельного законодавства при реформуванні аграр­ного сектора економіки" від 11 січня 2000 р., "Про Рекомендації парламентських слухань "Підтоплення земель в Україні: проблеми та шляхи подолання" від 6 березня 2003 р. та ін. Характерною особливі­стю постанов ВР України як джерел земельного права є те, що в них не визначаються підстави набуття і реалізації прав на землю, не встановлюються гарантії захисту цих прав, оскільки ці та інші пи­тання мають регулюватися лише законами України. Тому зазначені постанови спрямовані на забезпечення виконання заходів, пов'яза­них з реалізацією законів, що приймаються ВР України в цій сфері.

Серед підзаконних нормативно-правових актів важливе місце по­сідають укази Президента України. Починаючи з 1993 р. в Україні було видано більше двадцяти п'яти указів Президента України, норми яких регулювали земельні відносини в тій чи іншій сфері. Залежно від особливостей земельних відносин, на регулювання яких вони були спрямовані, укази Президента можна поділити на три основні групи: прямовані на регулювання земельних відносини щодо використання земель несільськогосподарського призначення ("Про приватизацію автозаправних станцій, що реалізують пально-мастильні матеріали виключно населенню" від 29 грудня 1993 р., "Про приватизацію та оренду земельних ділянок несільськогосподарського призначення для здійснення підприємницької діяльності" від 12 липня 1995 р., "Про продаж земельних ділянок несільськогосподарського призначення" від 19 січня 1999 р.)/2рспрямовані на регулювання земельних відно­син, пов'язаних з визначенням правового режиму земель сільськогос­подарського призначення ("Про невідкладні заходи щодо прискорен­ня земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва" від 10 листопада 1994 р., "Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і орга­нізаціям" від 8 серпня 1995 р., "Про захист прав власників земельних часток (паїв)" від 21 квітня 1998 р., "Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки" від 3 гру­дня 1999 р.); ^/спрямовані на забезпечення інституційно-функціонального регулювання земельних відносин і реалізацію основних на­прямів земельної реформи в поточний момент і на перспективу ("Про додаткові заходи щодо задоволення потреб громадян у земельних ді­лянках" від 28 червня 1999 р., "Про створення єдиної системи держа­вних органів земельних ресурсів" від 6 січня 1996 р., "Про Основні напрями земельної реформи в Україні на 2001-2005 роки" від 30 тра­вня 2001 р., "Про деякі питання організаційно-правового забезпечен­ня формування і регулювання ринку землі та захисту прав власників земельних ділянок" від 25 липня 2006 р. та ін.).

Характерною особливістю указів Президента України як джерел земельного права є те, що з прийняттям нового ЗК України більшість цих указів утратили чинність, а ті, які не втратили чинності, можуть бути застосовані лише у випадках, якщо вони не суперечать нормам зазначеного Кодексу. Друга особливість указів Президента полягає в тому, що в сучасних умовах Глава Держави не має права видавати укази з питань набуття і реалізації права власності на землю в Украї­ні, а згідно зі ст. 106 Конституції України видає укази на розвиток прийнятих законів.

Постанови КМ України як джерела земельного права приймаються з метою реалізації норм ЗК України, інших законів за умови, якщо ті чи інші повноваження щодо регулювання земельних відносин перед­бачені в законах. КМ України не має права приймати постанови, спрямовані на визначення підстав набуття права власності на землю. Водночас чинний ЗК України значно розширив порівняно із попере­днім ЗК України повноваження уряду у сфері регулювання земельних відносин. Зокрема, зміна цільового призначення земельних ділянок, які перебувають у приватній власності, здійснюється в порядку, пе­редбаченому КМ України. Уряд також уповноважений затверджувати форми правовстановлюючих документів на землю, типових земельно- правових договорів тощо. До постанов КМ України як джерел земель­ного права "Можна віднести "Про затвердження Порядку зміни цільо­вого призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб" від 11 квітня 2002 р., "Про затвердження форм державного акта на право власності на земельну ділянку та держав­ного акта на право постійного користування земельною ділянкою" від 2 квітня 2002 р., "Про експертну грошову оцінку земельних ділянок" від 11 жовтня 2002 р., "Про затвердження Типового договору оренди землі" від 3 березня 2004 р., "Про затвердження Комплексної програ­ми захисту сільських населених пунктів і сільськогосподарських угідь від шкідливої дії вод на період до 2010 року та прогноз до 2020 року" від 12 липня 2006 р., "Про затвердження порядку взаємодії органів виконавчої влади щодо обміну інформацією, необхідною для обчис­лення і справляння плати за землю" від 1 серпня 2006 р. та ін.

Відповідно до ст. 116 Конституції України КМ України своїми нор­мативно-правовими актами утворює, реорганізовує та ліквідовує мі­ністерства та інші центральні органи виконавчої влади у сфері регу­лювання земельних відносин (постанови КМ України "Про утворення Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель" від 25 грудня 2002 р., "Про затвердження Положення про Міністерство будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України" від 13 грудня 2006 р., "Про реорганізацію Державного аге­нтства земельних ресурсів України" від 13 лютого 2008 р. тощо).

До нормативно-правових актів органів державної виконавчої вла­ди як джерел земельного права в першу чергу відносять акти, що ви­даються центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів (Державним комітетом України із земельних ресурсів - далі: Держкомземом України). Відповідно до Постанови ВР України від 18 грудня 1990 р. "Про земельну реформу" Держкомзем України має право видавати нормативно-правові акти, які є обов'язковими до за­стосування, при цьому нормативний характер зазначені акти набу­вають лише після реєстрації в Міністерстві юстиції України. Серед нормативно-правових актів Держкомзему можна назвати положення, інструкції, методичні вказівки, рекомендації, типові форми тих чи інших документів тощо.

Крім Держкомзему України, інші центральні органи державної влади також можуть у межах своїх повноважень видавати свої роз'­яснення, інструктивні матеріали, положення, за допомогою яких ре­гулюються земельні відносини - Міністерство аграрної політики Укра­їни, Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Міністерство будівництва, архітектури та житлово-ко­мунального господарства України, Державна податкова адміністрація тощо (Розміри оплати земельно-кадастрових робіт і послуг, затвер­джені наказом Держкомзему України, Міністерства фінансів України, Міністерства економіки України від 15 червня 2001 р., Порядок пого­дження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затверджений наказом Мінпри­роди України від 5 листопада 2004 р., Методика визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства, затверджена наказом Мінекобезпеки України від 27 жовтня 1997 р. тощо).

Особливу категорію джерел земельного права становлять такі нор­мативні документи, як державні стандарти (напр., ГОСТ 17.5.1.04-80 Охорона природи. Землі. Класифікація землекористування), будіве­льні норми і правила (напр., СН 459-74. Норми відводу земель для нафтових і газових свердловин), нормативні документи в галузі за­безпечення санітарно-гігієнічного благополуччя населення (напр., Державні санітарні правила планування та забудови населених пун­ктів, затверджені Наказом Міністерства охорони здоров'я від 19 чер­вня 1996 р.) тощо.

Відповідно до Конституції України, Конституції АР Крим, ЗК Укра­їни, а також Законів України "Про місцеве самоврядування в Украї­ні", "Про місцеві державні адміністрації" ВР АР Крим і РМ АР Крим, органи місцевого самоврядування та місцеві органи державної влади вправі приймати акти, що мають нормативний характер і є обов'яз­ковими для застосування з питань, що належать до набуття і реаліза­ції прав на землю, установлення обмежень щодо використання земе­льних ділянок, визначення розмірів і порядку справляння податку на землю, раціонального використання і охорони земель, планування і забудови територій, здійснення землеустрою, ведення земельного ка­дастру та інших питань.

Рішення і постанови Верховної Ради АР Крим, постанови і розпо­рядження РМ АР Крим, рішення органів місцевого самоврядування, а також розпорядження місцевих органів державної влади, що мають нормативний характер, є обов'язковими до застосування у практиці реалізації громадянами, юридичними особами прав на землю, у прак­тиці захисту цих прав і вирішення інших питань, на які поширюється дія даного локально-правового акта.