Державне регулювання земельних відносин органами виконавчої влади України

За Конституцією України органи ви­конавчої влади поді­ляються на три організаційно-правові рівні: вищий - КМ України, централь­ний - міністерства державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади; міс­цевий (або територіальний) рівень - місцеві державні адміністрації (обласні, районні, Київська та Севастопольська міські), а також РМ АР Крим. Для органів кожного із цих рівнів Основний закон держави за­кріплює відповідні повноваження та правові форми їхньої реалізації у сфері регулювання земельних відносин.

Виходячи з юридичної природи здійснення прав власника на землю від імені українського народу, міра можливої, дозволеної й необхідної поведінки органів виконавчої влади у сфері реалізації прав власника на землю від імені українського народу та регулювання земельних від­носин має певні особливості, зумовлені конституційним принципом поділу влади, функціональним призначенням виконавчої влади, кон­ституційним статусом її органів, а також іншими чинниками.

Перш за все виконавча влада є відносно самостійною серед інших гі­лок державної влади. Однак це не означає автономного існування ви­конавчої влади стосовно інших органів державної влади, оскільки дер­жавна влада за змістом єдина і реалізується через органи державної влади, повноваження між якими розподілені таким чином, що вони є самостійними в реалізації своєї компетенції у встановлених Конституці­єю межах і взаємодіють між собою в передбаченому законом порядку.

Межі регулятивного впливу органів виконавчої влади на учасників земельних правовідносин обумовлені закріпленим у Конституції Укра­їни соціальним призначенням цієї гілки влади в суспільстві - реаліза­ція притаманних лише їй функцій, основними з яких є виконавча, організаційно-розпорядча, управлінська, контрольна та ін. У поєд­нанні із цими функціями органи виконавчої влади як суб'єкти здійс­нення прав власника на землю в межах своєї компетенції мають за­безпечувати також реалізацію прав власника на землю від імені укра­їнського народу та регулювання земельних відносин.

До основних повноважень органів виконавчої влади, які опосеред­ковано торкаються регулювання земельних відносин, можна віднес­ти: забезпечення державного суверенітету та економічної самостійно­сті; виконання Конституції й законів України, актів Президента Укра­їни; вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і грома­дянина; забезпечення політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності; здійснення управління об'єктами державної вла­сності відповідно до закону; виконання інших функцій, визначених Конституцією та законами України, актами Президента України.

Правові межі та форми регулятивної діяльності виконавчих органів у сфері земельних відносин визначені Конституцією України, Зако­ном України "Про Кабінет Міністрів України", в інших законах і нормативно-правових актах, які визначають правове становище тих чи інших органів державної влади.

Конституційно-правове становище КМ України вирізняється тим, що одним із головних повноважень уряду та інших органів влади є виконання Конституції України, законів та указів Президента Украї­ни. Саме через організаційно-правовий механізм виконання законів шляхом ухвалення на їхній основі рішень у конкретних справах орга­ни виконавчої влади можуть забезпечувати здійснення ВР України правомочностей власника землі від імені українського народу. Тому межі можливої, дозволеної чи необхідної поведінки органів виконав­чої влади у сфері регулювання земельних відносин визначаються пе­редусім законами про правовий режим власності на землю, охорону землі, функціональними законами щодо державного регулювання зе­мельних відносин тощо.

За своїм правовим становищем КМ України як вищий орган окре­мої гілки влади - виконавчої, підзвітний і підконтрольний законодав­чому органу. Тому повноваження щодо здійснення прав власника на землю від імені українського народу є похідними і залежними від фу­нкцій органу законодавчої влади. Оскільки безпосередньо від імені українського народу правомочності володіння, користування і розпо­рядження землею в межах кордонів держави має здійснювати ВР України шляхом прийняття законів, то КМ України та інші органи виконавчої влади не можуть самостійно приймати рішення про здій­снення названих правомочностей від імені українського народу.

Законом можуть бути передбачені повноваження КМ України у сфері державного регулювання земельних відносин, які ВР України передає уряду. Так, наприклад, КМ України може бути наділений по­вноваженнями щодо розпорядження землею шляхом викупу чи при­мусового вилучення земельних ділянок для суспільних потреб або у випадку надзвичайних ситуацій, відчуження земельних ділянок у власність іншим суб'єктам, надання земельних ділянок у користуван­ня для задоволення суспільних потреб, консервації деградованих, ма­лопродуктивних і техноґенно забруднених земель, на яких перебу­вання людей є небезпечним для їхнього здоров'я, а господарське ви­користання на цих землях є екологічно небезпечним та економічно неефективним. У законі перелік таких повноважень для КМ України має бути вичерпний.

З огляду на правове становище КМ України як центрального орга­ну виконавчої влади його юрисдикційна діяльність у регулюванні зе­мельних відносин поширюється на всю землю в межах існуючих кор­донів України. Як зазначається у ст. 116 Конституції України, КМ України забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України. Оскільки земля як об'єкт права власності українського наро­ду є основою державного (територіального) і національного суверені­тету, то КМ України через систему підпорядкованих йому міністерств і відомств має вживати заходів щодо додержання правового режиму земель прикордонних територій, проведення демаркації й делімітації державного кордону, забезпечення недоторканності території держа­ви тощо, ураховуючи при цьому конституційні обмеження в реалізації урядом своїх повноважень. Зокрема, вищий орган виконавчої влади держави не може приймати будь-яких рішень щодо розпорядження землею України як основи державного суверенітету шляхом зміни державних кордонів, оскільки таке право залишається виключно за українським народом як власником землі.

Конституція України уповноважує КМ України забезпечувати рівні умови розвитку всіх форм власності. Оскільки в Основному законі не називаються ні форми, ні об'єкти власності, то можна стверджувати, що дія такої норми поширюється і на землю як об'єкт права власності українського народу. Водночас не виключається, що уряд вправі са­мостійно створювати необхідні умови для розвитку всіх економічних форм власності на землю. Із цією метою КМ України може розробляти, схвалювати та реалізовувати різні заходи організаційного, фінан­сового, технічного тощо характеру.

Зокрема, КМ України щорічно при підготовці проекту Державної програми приватизації має визначати переліки об'єктів, які доцільно приватизувати разом із земельними ділянками, а також перелік земе­льних ділянок, на яких розташовані приватизовані об'єкти, та пода­вати ці переліки місцевим державним адміністраціям і органам міс­цевого самоврядування. Як вищий орган державної виконавчої влади уряд має забезпечувати в установленому порядку додержання конку­ренції, визначення на ринкових засадах ціни продажу земельних ді­лянок несільськогосподарського призначення, прозорість цін, надхо­дження коштів до Державного бюджету України та місцевих бюдже­тів від продажу зазначених земельних ділянок з державної та кому­нальної власності, справляння державного мита за нотаріальне посві­дчення договорів відчуження земельних ділянок і за проведення при­людних торгів (аукціонів, тендерів) земельними ділянками на основі реальної ціни земельних ділянок.

КМ України може забезпечувати державне регулювання земельних відносин шляхом прийняття постанов і розпоряджень. Згадані форми застосування Конституції України, законів та указів Президента мо­жуть мати як нормативний, так і індивідуальний характер. З початку здійснення земельної реформи в Україні КМ України видав постано­ви, в яких визначаються форми документів, що посвідчують права на землю, установлюється порядок проведення грошової оцінки зе­мель, процедура придбання юридичними особами у власність земель­них ділянок несільськогосподарського призначення для здійснення підприємницької діяльності, відшкодування шкоди та втрат сільсько­господарського чи лісогосподарського виробництва, захисту прав власників земельних часток (паїв), реєстрації договорів оренди земе­льних ділянок, здійснення земельного кадастру та проведення моні­торингу земель тощо.

Особливою правовою формою регулятивної функції вищого орга­ну державної виконавчої влади у сфері земельних відносин стали Декрети КМ України, прийняті в 1992-1993 рр. урядом України з метою забезпечення виходу держави із кризового стану. За рішен­ням ВР України вказані джерела права мають силу закону. Серед таких законодавчих актів варто назвати Декрет КМ України від 26 грудня 1992 р. "Про приватизацію земельних ділянок", яким було визначено механізм приватизації земельних ділянок громадянами

України та скасовано мораторій на відчуження переданих у приват­ну власність земельних ділянок.

У межах визначених Основним законом повноважень КМ України має забезпечувати здійснення права власника на землю від імені українського народу разом з підпорядкованими йому іншими центра­льними органами виконавчої влади, систему яких становлять мініс­терства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Діяльність цих органів влади має бути спрямована на забезпечення реалізації прийнятих ВР України законів і постанов і нормативно-правових актів КМ України з питань державного регулювання земельних відносин.

Система центральних органів виконавчої влади в галузі викорис­тання земель і регулювання земельних відносин не є постійною і включає такі міністерства та комітети, які визначаються указами Президента України і до яких належать передусім Міністерство на­вколишнього природного середовища, Міністерство аграрної політи­ки, Міністерство регіонального розвитку та будівництва, Державний комітет України із земельних ресурсів тощо.

Крім цих міністерств і державних комітетів, в указі Президента України можуть бути визначені центральні органи виконавчої влади із спеціальним статусом, повноваження яких у встановлених чинним законодавством межах поширюються і на регулювання земельних відносин, як то: Державна податкова адміністрація України, Держа­вний комітет України з питань регуляторної політики та підприємни­цтва, Державна комісія із цінних паперів і фондового ринку, Фонд Державного майна України тощо.

На основі аналізу компетенції вказаних вище міністерств і держа­вних комітетів усі повноваження та функції цих органів у сфері дер­жавного регулювання земельних відносин умовно можна класифіку­вати на дві групи - уніфіковані та диференційовані.

До першої групи можна віднести такі повноваження, як забезпе­чення реалізації державної політики у сфері використання і охорони земель, участь у розробленні й виконанні загальнодержавних програм підвищення родючості ґрунтів, погодження проектів планування і за­будови територій, державний контроль за використанням і охороною земель тощо. Другу групу становлять повноваження, що реалізуються в межах специфічних функцій цих органів у сфері регулювання земе­льних відносин (державна екологічна експертиза проектів, держав­ний земельний кадастр, землеустрій, державна експертиза програм і проектів з питань землеустрою, містобудівний кадастр населених пунктів, архітектурно-будівельний контроль, грошова оцінка земель, охорона і раціональне використання земель сільськогосподарського призначення, водного, лісового фонду тощо).

Особливість реалізації своїх функцій центральними органами ви­конавчої влади у сфері регулювання земельних відносин полягає в тому, що переважна більшість повноважень у межах відповідної фун­кції виконуються регіональними і місцевими галузевими органами, з яких одні підпорядковані по вертикалі центральному органу, другі по горизонталі - органам місцевого самоврядування.

Структура та компетенція центральних органів державної вико­навчої влади, що реалізують ті чи інші повноваження у сфері земель­них відносин, має галузевий і міжгалузевий характер. Тому в указі Президента України визначається порядок взаємодії цих органів вла­ди між собою при здійсненні своїх повноважень у сферу регулювання земельних відносин.

Відповідно до ст. 118 Конституції України виконавчу владу в обла­стях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві дер­жавні адміністрації, повноваження яких передбачені в ст. 119 Осно­вного закону, а також у Законі України "Про місцеві державні адміні­страції" від 9 квітня 1999 р. У межах своїх повноважень названі ор­гани здійснюють виконавчу владу на території відповідної адмініст­ративно-територіальної одиниці, а також реалізують повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Місцеві органи виконавчої влади подібно до центральних органів виконавчої влади не наділені повноваженнями здійснювати права власника на землю від імені українського народу. Виконуючи свої за­вдання щодо реалізації норм Конституції України та чинного законо­давства, забезпечення законності, правопорядку, додержання прав і свобод громадян, виконання програм охорони довкілля тощо, місцеві державні адміністрації наділені лише повноваженнями щодо вирі­шення питань використання землі, а також здійснення державного контролю за використанням і охороною земель. Указані місцеві орга­ни виконавчої влади мають право подавати пропозиції відповідним радам і здійснювати заходи щодо реалізації їхніх рішень про прива­тизацію земель та їхнє вилучення для державних потреб.

У чинному ЗК України повноваження місцевих державних адмініст­рацій у сфері регулювання земельних відносин суттєво розширені за рахунок обмеження повноважень органів місцевого самоврядування. Зокрема, до повноважень місцевих державних адміністрацій належить розпорядження землями державної власності, викуп земельних ділянок для суспільних потреб, підготовка висновків щодо надання, вилучення (викупу) земельних ділянок, вирішення інших питань щодо землі.