1.3. Исторические аспекты развития системы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций

Шойгу С.К.

Взглянуть на историю развития системы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций различного характера, думается, сегодня весьма актуально и важно. При этом исхожу из следующих соображений: во-первых, начался отсчет времени в XXI веке, а рубежное время всегда заставляет осмыслить минувшие события и сделать прогнозы на будущее; во-вторых, в декабре исполнилось 12 лет деятельности спасательной службы России – срок достаточный, чтобы проанализировать пройденный путь, отметить все хорошее, выявить недостатки и определить на этой основе наши дальнейшие перспективы.

Важность этого разговора подчеркивает и то обстоятельство, что в последние два года в России, с приходом нового Президента Российской Федерации В.В. Путина, происходят позитивные изменения в укреплении российской государственности, в экономической и социальной сфере. Большое внимание уделяется вопросам безопасности государства, военной реформе, обеспечению правопорядка. Идет динамическое развитие страны с видимым повышением уровня жизни населения. Происходят определенные структурные изменения в системе государственного управления.

В этих условиях МЧС России да и вся Российская система защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций различного характера также должны сохранять динамику развития, постоянно совершенствоваться как в организационном плане, так и в стиле своей деятельности. Мы просто не имеем права отстать от общей динамики развития государства.

Как говорят мудрецы – «чтобы хорошо видеть будущее, надо пристальнее вглядываться в прошлое». В прошлом находятся основы развития, из прошлого произрастают многие настоящие ошибки и заблуждения.

Проблемы защиты людей от природных катастроф, вражеских набегов уходят в далекое прошлое, имеют глубокие исторические корни.

С незапамятных времен люди стремились расселяться в более безопасных местах, менее подверженных природным явлениям. В целях защиты от вооруженного нападения стали строить крепости. В меру имеющихся возможностей люди пытались бороться с пожарами, эпидемиями, наводнениями.

Один из авторитетных ученых-историков В.О. Ключевский связывал, например, причины зарождения городов, особенности архитектуры жилищ, месторасположение поселений не только с угрозами набегов завоевателей, но и с необходимостью более стойко переносить грозные стихийные явления.

По мере своего развития человечество понимало, что различным опасностям лучше всего противостоять, только объединившись в коллективы и сообщества. Можно предположить, что данное обстоятельство в определенной мере явилось одной из причин возникновения государств.

Один из парадоксов исторического развития человечества заключается в том, что человек, развивая бурную хозяйственную и инженерную деятельность, сам стал создавать источники угроз как для самого себя, так и для окружающей его природы. Основным источником опасности постепенно становилась созданная человеком техносфера.

Увеличивающиеся антропогенные воздействия, происходящие аварии и катастрофы стали приводить не только к человеческим жертвам, но и к уничтожению окружающей среды, ее глобальной деградации. Таким образом, между человеком, взращенным природой, и ее самой появилось, и в последнее время стало быстро углубляться серьезное противоречие. Его можно рассматривать сегодня как одно из основных противоречий современности, разрешение которого может быть достигнуто только на основе скоординированных действий всех здоровых сил общества при разумной государственной политике.

С развитием научно-технического прогресса, созданием новых средств вооруженной борьбы многократно увеличились военные опасности для мирного населения.

Особенно характерным в этом плане был ХХ век. Это был век прогресса, век физики, научно-технической революции, кибернетики, космоса. Но нельзя забывать, что ХХ век был веком, когда мирное население стало специальной целью для активного массового вооруженного воздействия.

В годы первой мировой войны в Германии была построена огромная пушка, которую окрестили «Большая Берта». Орудие весило 125 т. и имело ствол длиной 34 м. Снаряд весом 120 кг. выстреливался на расстояние 131 км. При этом максимальная высота подъема снаряда составляла 40 км. Выше смогла подняться только спустя 30 лет ракета «Фау-2». С марта по август 1918 года «Большая Берта» произвела 351 выстрел по Парижу, убив 256 и ранив 620 жителей. С военной точки зрения эффект был минимален, но психологическое воздействие на противника было достаточно «убедительным». По некоторым данным Париж покинуло более 1 млн. человек.

Так, был создан прециндент вооруженного воздействия на мирное население.

После этого для нанесения ударов по городам стала активно применяться авиация. Появилось химическое оружие.

Все это обусловило необходимость создания адекватных средств и способов защиты, создания и развития соответствующих сил и организационных структур, вплоть до образования специальных государственных систем.

В России (СССР) пристальное внимание вопросам защиты населения на государственном уровне, прежде всего, при ведении военных действий стало уделяться уже в ходе гражданской войны и особенно после ее окончания, когда авиация получила бурное развитие, стала способной наносить удары по тылам противника.

В связи с этим 4 октября 1932 года было принято Советом народных комиссаров СССР «Положение о противовоздушной обороне СССР», которым впервые определены мероприятия и средства непосредственной защиты населения и территорий страны от воздушной опасности в зоне возможного действия авиации противника.

Этим актом было положено начало создания МПВО, предназначенной для защиты населения от воздушного нападения противника. В связи с этим 4 октября 1932 года принято считать днем рождения МПВО – начальным этапом развития государственной системы защиты населения и территорий.

Своевременное создание МПВО обеспечило в годы Великой Отечественной войны 1941-1945 гг. успешное решение задач защиты населения и объектов народного хозяйства от нападения с воздуха.

Кардинальный шаг в развитии системы защиты населения и территорий страны от военных опасностей наша страна вынуждена была сделать в 1961 году и создать качественно новую систему – Гражданскую оборону, ставшую одним из стратегических факторов обеспечения жизнедеятельности государства в современной войне.

В конце 50-х и начале 60-х годов стало очевидно, что МПВО с ее местными ограниченными по масштабу и характеру действиями и возможностями не готова к осуществлению крупных мер по защите населения и территории страны, к тому, чтобы существенно снизить потери и последствия до, так называемого, «приемлемого уровня», т.е. не допустить уничтожения более 25-30% населения и более 50-70% производственных мощностей, сконцентрированных в наиболее крупных городах.

Решение, принятое руководством страны в 1961 году, о преобразовании МПВО в систему Гражданской обороны, вернее, ее трансформации, практически завершило начавшийся в 1955 г. процесс пересмотра устоявшихся взглядов на защиту населения и территорий в условиях возможного применения противником оружия массового поражения.

В основу новой системы легли опыт, традиции, словом, все лучшее, что было создано за годы существования МПВО. В основном была сохранена организационная структура, подходы к обеспечению защиты населения, система его обучения.

В то же время гражданская оборона принципиально отличалась от МПВО. В чем же состояло это отличие?

Во-первых, мероприятиям ГО был придан общегосударственный и общенародный характер. Все они планировались и реализовывались на всей территории страны и касались каждого гражданина и каждого коллектива.

Во-вторых, система защитных мер исходила из необходимости обеспечить защиту населения и территорий страны от всех поражающих факторов оружия массового уничтожения. Это многократно усложняло проблему.

В-третьих, расширился круг задач, решаемых гражданской обороной. Так в число основных ее задач вошла задача по обеспечению устойчивой работы промышленности в военное время.

В-четвертых, новое качество приобрела задача по ликвидации последствий нападения противника. Опыт Хиросимы и Нагасаки показал, что в случае ядерного нападения возникает необходимость оказания помощи одновременно сотням тысяч пострадавших.

Не без оснований считалось, что высокая готовность гражданской обороны к решению задач в условиях возможной ядерной войны будет являться одним из сдерживающих факторов ее развязывания.

Вместе с тем, ориентация гражданской обороны в основном на осуществление мероприятий военного времени объективно способствовала однобокости ее развития. Авария на Чернобыльской АЭС подтвердила это, показав, что гражданская оборона не готова к качественному решению задач по защите населения и территорий страны от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Кроме того, надо учитывать, что система гражданской обороны любой страны существует в конкретных социальных и экономических условиях. Поэтому, находясь в рамках жесткого централизованного государства, Гражданская оборона СССР носила и отрицательные черты административно-командной системы.

Среди них одной из основных являлась ставка не на силу закона, а на силу директив и приказов, чрезмерно регламентирующих деятельность всех органов. Все это не только сковывало инициативу местных органов, но и не позволяло учитывать конкретные условия. Отсутствие правовой и экономической базы лишало их надежной опоры для реализации мероприятий гражданской обороны.

Большое количество планируемых и проведенных мероприятий по линии гражданской обороны украшали отчеты и доклады, но, к сожалению, многие из них проводились формально.

В последние годы существования Гражданской обороны СССР у большинства населения страны появился небеспочвенный скептицизм в отношении ее возможностей обеспечить надежную защиту в условиях ракетно-ядерной войны. Рассматривать в этих условиях систему гражданской обороны как способную самостоятельно обеспечить сохранение жизни людей в современной обстановке было наивным. Только в комплексе мер политического, экономического, военного и социального характера можно реально повысить эффективность защиты населения и территорий при чрезвычайных ситуациях мирного времени и от военных опасностей.

Решать эту задачу выпало на следующем этапе развития системы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Необходимость новых подходов к организации и содержанию мероприятий по защите населения и территорий, особенно в сфере природно-техногенной безопасности, вызывалась объективными условиями.

В 80-е годы стали достаточно быстро накапливаться проблемы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Это было обусловлено значительным ростом в последние десятилетия количества и масштабов таких чрезвычайных ситуаций, по своим последствиям сопоставимых в ряде случаев с последствиями военно-политических конфликтов. Для их ликвидации требовалось сосредоточение усилий всего государства, а в некоторых ситуациях – помощь со стороны мирового сообщества.

Основными причинами роста количества и масштабов возникающих чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера являлись:

• бурный научно-технический прогресс, который не только способствовал повышению производительности и улучшению условий труда, росту материального благосостояния и интеллектуального потенциала общества, но и приводил к возрастанию риска аварий больших технических систем, из-за увеличения числа и сложности последних, роста единичных мощностей агрегатов на промышленных и энергетических объектах, их концентрации;

• прогрессирующая урбанизация территорий, увеличение плотности населения и как результат – растущие последствия антропогенного воздействия на окружающую природную среду и глобальное изменение климата на нашей планете.

О масштабах чрезвычайных ситуаций, являющихся следствием природных и техногенных катастроф, свидетельствуют такие факты:

• в крупнейших землетрясениях ХХ века: Ашхабадском (Туркмения), Тангшенском (Китай) и Спитакском (Армения) погибло соответственно 110, 243 и 25 тыс. человек;

• в результате аварии на Чернобыльской АЭС радиоактивному загрязнению подверглись территории 19 субъектов Российской Федерации, на которых проживало более 30 млн. человек, а также территории ряда европейских государств;

• в результате химической аварии на комбинате в г. Бхопале (Индия) погибло 2,5 тыс. человек, пострадало более 200 тыс. человек.

Именно Чернобыльская катастрофа (1986 г.) подтвердила назревшую необходимость решения проблем защиты населения и территорий при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера на государственном уровне, а Спитакская трагедия (Армения, 1988 г.) ускорила принятие решения по данному вопросу.

В середине 1989 года Верховный Совет СССР постановил создать постоянно действующую Государственную Комиссию Совета Министров СССР по чрезвычайным ситуациям, а постановлением Совета Министров СССР 15 декабря 1990 г. была образована Государственная общесоюзная система по предупреждению и действиям в чрезвычайных ситуациях, которая включала в себя союзную, республиканские и отраслевые (министерств и ведомств) подсистемы. Названная комиссия и система существовали до распада СССР.

Аналогичным образом развивался этот процесс и в Российской Федерации.

12 октября 1990 г. Совет Министров РСФСР образовал Республиканскую комиссию по чрезвычайным ситуациям во главе с заместителем Председателя Совета Министров РСФСР.

Однако жизнь показала, что она не в полной мере могла решать возникающие сложные задачи. Особенно это касалось организации экстренного реагирования на крупномасштабные чрезвычайные ситуации. Комиссия не имела собственных сил и средств, ее решения носили чаще рекомендательный характер.

Целесообразно было образовать специальное федеральное ведомство, имеющее свои силы, средства, органы управления.

В связи с этим в 1990 г. был создан специальный федеральный орган исполнительной власти – Российский корпус спасателей на правах государственного комитета, который после ряда преобразований превратился в 1994 г. в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Преследовались цели – радикально улучшить работу по защите населения и территорий России при ЧС мирного и военного времени придать этой работе общенациональную значимость, возвести её на уровень государственной политики.

В 1992 г. была создана Российская система предупреждения и действий в ЧС (РСЧС), предназначенная для реализации государственной политики в области защиты населения и территорий природного и техногенного характера.

Подводя общие итоги десятилетней деятельности МЧС России и РСЧС, можно с полной уверенностью сказать, что прошедшие годы убедительно подтвердили обоснованность, социально-политическую и экономическую целесообразность их создания.

РСЧС позволила объединить в единую систему органы управления, силы и средства всех государственных и местных властных структур, предприятий, учреждений и организаций, занимавшихся ранее решением проблем противодействия чрезвычайным ситуациям разрозненно, без должной организованности и взаимодействия.

Развернулась разработка нормативно-правовой базы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Впервые в отечественной истории деятельность в едином направлении была регламентирована законодательными актами государства.

Сформировалась разветвленная, достаточно эффективно функционирующая система управления, охватившая всю инфраструктуру страны. Благодаря рациональной региональной политике укрепилось взаимодействие между органами управления различных уровней.

В результате целенаправленного реформирования были значительно укреплены силы системы, созданы эффективные профессиональные мобильные подразделения центрального и регионального подчинения. Ведомственные и территориальные формирования аварийно-спасательного назначения вошли в группировки сил РСЧС и планово задействуются в случае чрезвычайных ситуаций. Значительно вырос профессионализм спасателей. Радикально улучшилось техническое оснащение сил.

На базе войск гражданской обороны сформированы группировки сил, заблаговременно нацеленные на возможный фронт аварийно-спасательных работ в мирное и военное время.

Принципиально изменилось и усовершенствовалось финансовое и материально-техническое обеспечение системы. Внедрен механизм помощи территориям за счет чрезвычайного резервного фонда Правительства Российской Федерации. На всех уровнях созданы резервы материальных ресурсов на случай чрезвычайных ситуаций. Решается вопрос о распределении финансовой и материальной ответственности при чрезвычайных ситуациях между уровнями государственной власти, органами местного самоуправления.

Развернуто широкое международное сотрудничество в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на двусторонней и многосторонней основе. РСЧС высокими темпами интегрируется в мировое аварийно-спасательное сообщество, активность и успехи на международной арене снискали ей значительный авторитет.

Какие выводы и уроки можно извлечь из истории развития системы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций?

Первое. Развитие мировой цивилизации сопровождается тенденцией увеличения опасностей и угроз для человека и общества в целом. Это касается как природной, техногенной, так и военной сферы.

За последние 30 лет только в нашей стране пострадало более 10 млн. человек, из них погибло более 600 тыс. человек. Совокупный ежегодный материальный ущерб от чрезвычайных ситуаций различного характера может достигать 10% валового внутреннего продукта страны

Обеспечение безопасности граждан становится одной из самых важных и актуальных задач государства.

Второе. История убедительно доказала, что по мере развития цивилизации, технического прогресса неуклонно возрастает роль и влияние государства в обеспечении защиты населения и территорий от стихийных бедствий, аварий и природных и техногенных катастроф.

Если в прошлом характерны были отдельные действия государства, направленные, как правило, на ликвидацию уже свершившихся чрезвычайных ситуаций, то в конце ХХ века стали создаваться специальные структуры, организации, службы, главной задачей которых является, прежде всего, противодействие их возникновению, разработка подходов к обеспечению государственного регулирования решения проблем защиты населения и территорий.

Многие страны мира пришли к выводу, что для успешной борьбы с опасными природными явлениями, техногенными чрезвычайными ситуациями нужны целенаправленная государственная политика, единая государственная координирующая организационная система. И одной из первых на этот путь встала Россия.

Третье. История МПВО, гражданской обороны, РСЧС показывает, что результат будет намного эффективнее, если заранее готовиться к возможным чрезвычайным ситуациям, чем напрягать излишние усилия, изыскивать средства и силы в условиях уже свершившейся катастрофы, когда каждая минута промедления оплачивается жизнью пострадавших.

Четвертое. Любая государственная система лишь тогда жизнеспособна и эффективна, когда она находится в развитии, в динамике, в движении. Застой (как это видно из истории гражданской обороны) приводит к распаду системы. Поэтому мы не должны успокаиваться на достигнутом, всегда думать и работать на перспективу. К этому нас обязывает и роль лидера среди других стран в сфере создания систем обеспечения безопасности населения в случае ЧС.

В связи с этим остановлюсь на некоторых современных наиболее актуальных проблемах в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций различного характера.

Прежде всего, хотелось бы сказать о необходимости более четкого определения и формулирования основ государственной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на современном этапе.

В ХХI веке роль государства в обеспечении его безопасности и в сфере гражданской защиты будет существенно возрастать. Это объясняется не только масштабом возможных опасностей, но и тем, что государство обязано законодательно регламентировать все вопросы безопасности, создавать необходимые институты ее обеспечения, использовать свои ресурсы. Однако до настоящего времени в сконцентрированном виде содержание такой деятельности не только не провозглашено Правительством Российской Федерации, но и не обозначено в каком-нибудь официальном или хотя бы публичном документе.

Частично госполитика в этой области излагается на авторском уровне в различных книгах, публикациях, докладах.

Характер и масштабы возможных угроз и опасностей в ХХI веке предполагают необходимость разработки и внедрения новых методологий, способов и мер по противодействию им.

Остановлюсь на некоторые из них.

Стратегия устойчивого развития.

Говоря о ней, мы должны понимать, что речь идет о формировании в будущем цивилизации, способной разрешать противоречия между природой и обществом, между развитыми и развивающими странами, между глобальными проблемами и национальными интересами и т.д.

Особое место при этом занимают проблемы безопасности общества. Поэтому крайне важно на базе стратегии устойчивого развития России разработать и утвердить Государственную стратегию уменьшения рисков и смягчения последствий катастроф, которая бы содержала следующие аспекты: оценку риска, применение новейших достижений науки и техники для обеспечения безопасности населения, повышение уровня осведомленности людей о риске катастроф и защите от них, разработку организационных, правовых и экономических механизмов регулирования безопасности, создание эффективной системы реагирования на чрезвычайные ситуации.

Комплексное управление безопасностью.

Опасности и угрозы сегодня приобретают все более комплексный взаимоувязанный характер. Отсюда единственно верным подходом к решению проблем безопасности является комплексный, системный подход. Под этим мы подразумеваем защиту населения от всех видов опасностей и угроз в рамках единой стратегии с использованием полного набора форм и методов противодействиям им.

Однако это легко продекларировать, гораздо труднее обеспечить практическую реализацию. Здесь возникает ряд нерешенных проблем, в том числе и научного характера. Нет научной проработки вопросов комплексного управления безопасностью территорий и населения, а соответственно нет и концепции этого управления.

Нет методической базы для определения приоритетов, градации опасностей и угроз по степеням риска, масштабам последствий, вероятностям возникновения чрезвычайных ситуаций с учетом их социально-общественной значимости. Не выбрав приоритета в работе по противодействию угрозам и опасностям, мы будем вынуждены бороться со «стоголовым» чудищем, не зная какую голову отсекать в первую очередь.

В круг таких проблем входят также вопросы разработки механизмов регулирования безопасности, определения оптимального состава необходимых сил и средств, объемов резервов финансовых и материальных ресурсов на случай чрезвычайных ситуаций, подготовки и принятия системы нормативных показателей готовности региона или субъекта РФ к чрезвычайным ситуациям и т.д.

Отдельно следует остановиться на проблеме управления рисками чрезвычайных ситуаций. На сегодня в МЧС России это одна из самых модных научных идей. Она активно разрабатывается институтами РАН. По этой теме недавно прошла Всероссийская научно-практическая конференция, организованная МЧС России, Минпромнауки России и РАН.

Вроде все идет хорошо. Однако беспокоит то, что научные проработки в области управления рисками чрезвычайных ситуаций пока еще очень далеки от практики, от жизни. Пришло время разработки практических рекомендаций в этой области.

Говоря о новых подходах, необходимо затронуть еще один крайне важный вопрос. Речь идет о необходимости разработки научно обоснованной официально принятой статистики чрезвычайных ситуаций. Не сделав этого, нельзя объективно отслеживать тенденции, делать анализ, разрабатывать прогнозы, а следовательно и строить правильно государственную политику.

В настоящее время данные по одним и тем же чрезвычайным ситуациям в различных ведомствах кардинально не сходятся друг с другом. Эти данные зачастую носят субъективный, ведомственно заинтересованный, коньюктурный характер. Сделанные на основе этих данных выводы по тенденциям существенно отличаются от выводов международных экспертов по мировым тенденциям. Это происходит потому, что сегодня довольно расплывчато само понятие «чрезвычайная ситуация», нет общепринятых критериев, методологии оценки событий.

Говоря о проблемах обеспечения безопасности населения и территорий в ЧС, нельзя обойти вниманием проблемы дальнейшего развития РСЧС.

Более 12 лет как создана и функционирует Спасательная служба России. Многое сделано за эти годы. Наступило время, когда необходимо выходить на новый уровень развития.

Из чего при этом следует исходить?

МЧС России вышло за рамки спасательной службы. Это надо признать и идти дальше. МЧС России и РСЧС должны взять более широкие, более масштабные функции в области обеспечения безопасности населения и территорий.

В то же время нельзя впадать в другую крайность – пытаться решить в рамках одного ведомства все проблемы безопасности населения от всех видов чрезвычайных ситуаций. Конечно, создание параллельных спасательных структур не только накладно для государства, но и снимает ответственность с тех ведомств, которые непосредственно отвечают за безопасность в сфере своей деятельности, за ликвидацию чрезвычайных ситуаций.

Поэтому генеральный путь, по-моему, тут один – координация и объединение усилий всех ведомств под эгидой МЧС России.

В последние годы довольно часто поднимается проблема создания системы гражданской защиты.

В силу объективных обстоятельств процесс интеграции систем РСЧС и гражданской обороны будет развиваться. Он будет затрагивать как правовые, так и методологические и организационные основы.

Это надо учитывать при разработке стратегии дальнейшего развития РСЧС и МЧС России. В настоящее время имеется поручение Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации о подготовке предложений по основам функционирования единой государственной системы гражданской защиты с тем, чтобы после 2005 года определить возможность создания такой системы. В ходе этой работы очевидно и будет найдено правильное решение.

Требует более детальной проработки проблема реорганизации войск ГО после 2005 года. Было бы непростительно просто упразднить их. Они должны трансформироваться в качественно новые спасательные структуры. Поиски путей в этом направлении ведутся.

Отдельно хотелось бы сказать о предупреждении чрезвычайных ситуаций.

Данное направление работы имеет приоритетный характер. И здесь вроде бы немало сделано (декларирование, лицензии, экспертиза и т.д.).

Но все-таки создается впечатление, что оно никак не выйдет из декларативных рамок. То есть по данной проблеме больше говорится, чем делается. Нет в этой области основного регламентирующего документа, такого, каким являются, например, «Инженерно-технические мероприятия ГО».

Очевидно, назрел вопрос о подготовке подобного документа.

Можно ожидать в ХХI веке на территории России чрезвычайные ситуаций радиационного, биологического, химического характера. Обеспечение защиты населения при таких ЧС и ликвидация их требуют особой подготовки государства. Между тем, чем дальше мы уходим от Чернобыля и Ионавы, тем больше забываем их уроки.

Проведенный анализ готовности государства к ликвидации радиационных и химических аварий показал, что здесь имеется очень много нерешенных вопросов. Да и научные исследования в этой области как-то приостановились.

Теперь коротко о проблемах защиты населения и территорий от военных опасностей, т.е. о проблемах гражданской обороны.

С одной стороны, в силу благоприятных военно-политических факторов, они вроде бы не носят острого характера.

С другой – беспокоит то обстоятельство, что в делах гражданской обороны сейчас явно обозначился застой, который может привести к тому, что с обострением обстановки мы не сумеем привести гражданскую оборону в надлежащее боеготовое состояние.

Конечно, набор форм и методов защиты населения в военное время довольно консервативен и традиционен. Однако способы подготовки, нормативные показатели, условия деятельности органов управления и сил ГО со временем существенно меняются.

Несмотря на значительное уменьшение риска глобальной ядерной опасности, в начале ХХI века остается реальной опасность ограниченного применения ядерного оружия.

Кроме того, наряду с совершенствованием существующих средств поражения ведутся работы по созданию нетрадиционных средств вооруженной борьбы. Такие виды оружия, как информационное, психологическое, психотронное, геофизическое, метеорологическое, высокоточное оружие нового поколения большого радиуса действия, воздействуя на инфраструктуру регионов и население, могут решать стратегические задачи.

Следует более активно работать над поиском способов и средств защиты от этих видов оружия.

Кроме того, назрел вопрос о разработке оперативных показателей готовности гражданской обороны. Не определив, на каком уровне мы должны поддерживать готовность гражданской обороны в мирное и военное время, невозможно говорить о практических мерах по ее подготовке.

Необходимы новые подходы и принципы к организации эвакуации населения.

Надо определить содержание мероприятий по сохранению объектов в военное время.

Необходим четкий порядок создания гражданских организаций гражданской обороны в новых экономических условиях.

Хотелось бы несколько слов сказать о региональной политике МЧС России.

Проблема заключается в том, что на местах, в субъектах Российской Федерации в последние годы стали все чаще проявляться иждивенческие настроения в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Многие руководители больше уповают на Правительство Российской Федерации, МЧС России, другие федеральные органы и мало заботятся о создании собственных эффективных систем предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Необходимо искать пути по изменению этой психологии.

Безусловно, здесь приведен далеко не полный перечень проблем защиты населения и территорий от ЧС. Но даже и неполное их перечисление говорит о необходимости усиления работы над решением актуальных назревших проблем.

Прежде, чем говорить о перспективах, есть смысл хотя бы коротко изложить основные опасности и угрозы, которые могут возникнуть в ближайшее десятилетие. Нашим министерством совместно с РАН проведен комплексный анализ таких опасностей на территории России до 2010 года. Сохранится высокая степень риска возникновения крупномасштабных ЧС различного характера. Современный уровень антропогенных нагрузок на биосферу как результат экономического развития человечества, приблизился к кризисному и, по международным оценкам, грозит необратимыми последствиями для мирового сообщества в целом. Вследствие изменения (потепления) климата может произойти перераспределение осадков на территории России, увеличится число и сила засух, возрастет количество пожаров. Ожидаются сезонные перераспределение речных стоков, разрушение зоны вечной мерзлоты на значительных территориях. Обострятся проблемы обеспечения чистой водой и продовольствием. Сохранится сложная экологическая обстановка. До уровня реальных угроз возрастают опасности космического характера, в частности, астероидные, а также геомагнитные бури, солнечная активность. Сохранится высокий уровень опасностей природного характера. Прогнозируются в период до 2010 года 2-3 катастрофических землетрясения, 1-2 катастрофических наводнения, увеличение количества лесных и торфяных пожаров. Наиболее опасны в этом отношении Камчатская и Сахалинская области, Забайкалье, Северный Кавказ.

Ожидаемый в России в начале XXI века существенный промышленный рост в металлургической, химической и других потенциально опасных отраслях экономики в условиях значительного износа основных производственных фондов, снижения технологической дисциплины и квалификации обслуживающего персонала может привести к увеличению числа техногенных катастроф. К районам повышенной техногенной опасности за счет концентрации потенциально опасных объектов можно отнести Республику Саха (Якутия), Красноярский край, Иркутскую, Камчатскую, Кемеровскую, Ленинградскую, Магаданскую, Пермскую, Свердловскую и Читинскую области, г. Москву.

В преддверии надвигающейся постиндустриальной революции в России, экономического подъема, обновления основных производственных форм крайне важно на государственном уровне спланировать и реализовать мероприятия по снижению рисков техногенного характера: по более рациональному размещению, с точки зрения техногенной безопасности, потенциально опасных объектов на территории страны, по усилению государственного контроля и надзора, по обеспечению промышленной безопасности, разработке и внедрению безопасных технологий, повышению уровня технологической и производственной дисциплины, уровня профессиональной подготовки кадров, повышению требований к промышленной безопасности, строительству и приемке в эксплуатацию потенциально опасных объектов.

В целом государственная политика в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в начале ХХI века будет проводиться на тех же принципах и по тем же направлениям, которые сформировались в конце ХХ века.

Основной целью этой политики будет являться обеспечение природно-техногенной безопасности на уровне ведущих развитых зарубежных стран.

Основными задачами, реализуемыми государством в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, будут являться:

• обеспечение гарантированной безопасности и условий нормальной жизнедеятельности человека и государства в целом при любых угрозах и воздействиях техногенного и природного характера, а также при возникновении военной опасности;

• поддержание постоянной готовности государства к реагированию на различные угрозы и к ликвидации чрезвычайных ситуаций;

• организация и осуществление комплексной защиты населения и территорий при возникновении чрезвычайных ситуаций;

• оказание помощи при авариях, катастрофах и стихийных бедствиях в рамках международного сотрудничества.

К особенностям государственной политики на данном этапе следует отнести:

• переход к её реализации в рамках единой государственной стратегии противодействия чрезвычайным ситуациям;

• активное осуществление общегосударственных стратегических программ, направленных на уменьшение рисков возникновения природных и техногенных катастроф и смягчения их последствий;

• переход к комплексному управлению в сфере природно-техногенной безопасности – «управлению рисками», создание необходимых организационных и технологических предпосылок, определяющих способы такого управления;

• все более активное вовлечение в деятельность по обеспечению природно-техногенной безопасности граждан, общественных организаций и общества в целом, придание государственной политики в этой области общенационального характера;

• широкое применение новейших достижений науки и техники;

• дальнейшая интеграция с соответствующими международными организациями и зарубежными странами в сфере противодействия глобальным угрозам, предупреждения и ликвидации крупномасштабных катастроф.

Если говорить об основных направлениях государственной политики в начале ХХI века, то в целом они будут традиционными, т.е. такими, какими они сложились к настоящему времени:

1. Дальнейшее совершенствование и развитие нормативно-правовой базы.

Необходимо будет обеспечить соответствие установок и положений законодательных и нормативных правовых актов субъектов РФ требованиям и основным положениям законодательства Российской Федерации, а также нормам международного права.

В современных условиях особое значение приобретает работа по дальнейшему развитию нормативно-методической базы, регулирующей вопросы комплексного управления безопасностью населения и территорий, управления рисками чрезвычайных ситуаций, декларирования безопасности потенциально опасных промышленных, энергетических и транспортных объектов.

Надо подчеркнуть, что данное направление государственной политики включают в себя такой важный аспект, как разработка и внедрение эффективных механизмов реализации принятых нормативных правовых актов.

2. Качественное совершенствование и развитие единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Эта работа должна осуществляться с учетом государственного устройства Российской Федерации, развития правовых, социальных и экономических механизмов в стране, совершенствования анализа рисков чрезвычайных ситуаций и экономических возможностей государства. При этом должны предусматриваться объединение и координация усилий федеративных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций, их сил и средств в области предупреждения и ликвидации ЧС, постепенная интеграция РСЧС и системы гражданской обороны в единую общегосударственную систему защиты населения и территорий в мирное и военное время.

3. Повышение эффективности мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и уменьшению их масштабов.

С этой целью имеется в виду разработать и реализовать государственную стратегию снижения рисков ЧС, методы и способы комплексного управления безопасностью территорий. Приоритетные меры здесь следующие:

• комплексный анализ и оценка рисков чрезвычайных ситуаций, создание и развитие научно-методических основ управления природными и техногенными рисками ЧС;

• создание и развитие систем мониторинга, лабораторного контроля и прогнозирования чрезвычайных ситуаций;

• развитие систем информационного обеспечения и автоматизированных информационно-управляющих систем прогнозирования и предупреждения;

• создание экономических механизмов регулирования деятельности в области снижения рисков;

• другие меры.

4. Повышение эффективности мероприятий, направленных на обеспечение защиты населения при возникновении чрезвычайных ситуаций.

Особое внимание должно быть уделено разработке комплекса средств индивидуальной защиты нового поколения для населения; совершенствованию службы медицины катастроф; развитию системы жизнеобеспечения пострадавших; созданию системы информации и обучения населения в интересах повышения уровня его подготовленности и осведомленности о чрезвычайных ситуациях, способах и методах самозащиты.

5. Повышение готовности спасательных сил к проведению аварийно-спасательных работ и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Узловыми вопросами здесь будут:

• создание спасательной службы МЧС России;

• осуществление единой научно-технической политики в деле оснащения аварийно-спасательных формирований современными техническими средствами;

• реформирование войск гражданской обороны в целях максимально возможного их использования для ликвидации чрезвычайных ситуаций в мирное время;

• дальнейшее развитие авиации МЧС России;

• разработка и внедрение новых спасательных технологий;

• становление и развитие двухуровневой системы реагирования на чрезвычайные ситуации, активизация деятельности по созданию территориальных поисково-спасательных формирований, финансируемых за счет местных бюджетов.

6. Проведение целенаправленной научно-технической политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Она должна быть направлена на:

• развитие теоретических и организационных основ строительства и обеспечение функционирования РСЧС и гражданской обороны;

• разработку научных основ государственной стратегии снижения рисков чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации;

• развитие основ системы управления РСЧС и гражданской обороны;

• разработку комплекса общих и специальных требований и норм по защите территорий от чрезвычайных ситуаций;

• разработку и создание специальных приборов и устройств, новых технологий проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ.

7. Преодоление последствий чернобыльской и других радиационных аварий. Чтобы решить эту проблему, а также существенно сократить затраты средств федерального бюджета, обеспечить более целенаправленное и адресное проведение мероприятий по охране здоровья граждан, подвергшихся радиационному воздействию, и вернуть их к нормальной жизнедеятельности на большой части радиоактивно загрязненных территорий, целесообразно:

• перейти от действующей законодательной базы по вопросам социальной защиты граждан, пострадавших вследствие деятельности ПО «Маяк», аварии на Чернобыльской АЭС и ядерных испытаний Семипалатинском полигоне, к единому федеральному закону, основанному на единых дозиметрических критериях;

• разработать и реализовать Федеральную целевую программу в области преодоления последствий деятельности ПО «Маяк», аварии на Чернобыльской АЭС и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне.

8. Международное сотрудничество в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Государственная политика Российской Федерации здесь предусматривает:

• развитие международного гуманитарного права, выработку и признание единых международных правовых документов, обеспечивающих социальные права граждан при катастрофах и бедствиях;

• расширение взаимодействия с международными организациями, выступающими в роли координаторов национальных усилий в спасательной и гуманитарной деятельности;

• совершенствование организации оказания гуманитарной помощи населению зарубежных стран, пострадавшему от чрезвычайных ситуаций.

9. Повышение эффективности мероприятий Государственной политики в области гражданской обороны. Приоритеты в ней: реформирование системы ГО в соответствии с современным характером военных конфликтов; реформирование войск гражданской обороны; совершенствование системы оповещения населения; разработка новых подходов к организации и осуществлению мер по защите населения от военных опасностей, в том числе от новых видов оружия.

На наш взгляд, формирование и реализация государственной политики в области защиты населения, территорий от чрезвычайных ситуаций должны проводится на основе следующих основных принципов:

• защите от ЧС подлежит все население Российской Федерации, а также иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории страны;

• мероприятия по защите от ЧС подготавливаются и реализуются с учетом разделения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

• при возникновении чрезвычайных ситуаций обеспечивается приоритетность задач по спасению жизни и сохранению здоровья людей;

• мероприятия по защите населения и территорий от ЧС планируются и осуществляются в строгом соответствии с федеральными законами и другими нормативными правовыми актами;

• мероприятия, направленные на предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также на максимально возможное снижение ущерба и потерь в случае их возникновения, проводятся заблаговременно;

• мероприятия по защите населения и территорий от ЧС планируются и проводятся с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей конкретных территорий и степени реальной опасности возникновения на них чрезвычайных ситуаций;

• ЧС ликвидируется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов РФ, на территории которых сложилась чрезвычайная ситуация. Если их усилия окажутся недостаточными, в установленном законодательстве Российской Федерации порядке привлекаются силы и средства других субъектов РФ и федеральных органов исполнительной власти.

Символом уходящего ХХ века был технический прогресс, расширенное воспроизводство с преобладанием тенденции экстенсивного роста. Ведущими тенденциями – анализ, специализация, рост потребления.

Императивы ХХI века иные. Во главу угла ставятся устойчивость, безопасность, разумность в использовании природных богатств. Исходя из этого, все мы должны осознавать, что наша деятельность является важнейшей и приоритетной в обществе. В ХХI веке всем нам предстоит большая многоплановая работа по совершенствованию и развитию системы защиты населения и территорий РФ при ЧС различного характера.