Контрольные вопросы

1. В какой мере в России может быть использован опыт федеративного государственного строительства, накопленный за рубежом?

2. В чем отличие унитарного государства от федеративного?

3. Каковы иные формы государственных образований, распространенных в мире и в Европе? Каковы их особенности и специфические черты (федерация, конфедерация, союз, федерированное членство, ассоциированное членство и др.)?

4. В чем заключается принципиальное отличие между симметричной и асимметричной федерацией? Дать примеры по отдельным федерациям.

5. Каковы особенности территориального и этнотерриториального принципов при формировании и развитии зарубежных федераций?

6. В чем заключается суть регионализма? Дать соответствующий комментарий на примерах Италии, Франции и других стран.

7. Каковы формы и способы «делегирования властных полномочий»? В чем отличие предметов ведения от «делегированных полномочий? Объяснить принцип «субсидиарности».

8. Объяснить термин «единое правовое пространство». Почему необходимо соответствие между федеральной и региональной законодательными системами?

9. Дать комментарии к основным моделям развития федеративных государств мира и Европы (Австрия, Бельгия, Германия, Канада, США, Швейцария и другие страны) в их соотнесенности с аналогичными проблемами федеративного развития в России.

10. Вычленить основные законодательные и практические способы разграничения предметов ведения и полномочий в основных зарубежных федерациях.

11. Что такое «кооперативный федерализм»? Дать комментарии на примере Соединенных Штатов Америки.

12. Как в зарубежных федерациях относятся к правосубъектности (суверенитету в предметах собственного ведения) регионов?

13. Дать комментарии к понятию «обеспеченные мандаты»

14. Каковы формы и методы федерального контроля за деятельностью субъектов федерации?

15. Привести примеры бюджетного федерализма и бюджетного выравнивания на примерах зарубежных федераций.

16. «Совместное ведение» - это «поле брани» или область сотрудничества? Проиллюстрировать на конкретных примерах зарубежных федераций.

Нормативные источники

Основной закон Федеративной Республики Германия. Обнародован Парламентским Советом 23 мая 1949 года (с послед, изм. и доп. до 20 октября 1997 года). Бонн, 1997.

Конституция Швейцарской Конференции. М., 2001.

Список литературы

Валентей С. Д. Федерализм и публичная сфера в России и Канаде. Исследовательский проект. Выпуск № 1. М., 1001.

Дымов Д.Е., Ковачев ДА. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М., 1995.

Зеннлауб Г. Финансирование регионов в Германии: Предварительные замечания / Сборник докладов «круглого стола» в Берлине. М., 2001.

Мелкумов А.А. Канадский федерализм. М., 1998.

Мухаметшин Ф.Х., Исаев Г.А. Региональный политический процесс в федеративном и социологическом измерениях. Казань, 2002.

Остром В. Смысл американского федерализма. М., 1993. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997.

Заключение

Рассмотренная подробно в пяти главах тема позволяет сделать некоторые обобщающие выводы.

Разделение компетенции между федеральной властью и властью в субъектах федерации является ключевой и самой сложной проблемой федерализма.

Разграничение компетенций между центральной властью и членами федерации - основа и условие нормального функционирования институциональных механизмов федерации.

Разделение властей «по вертикали» предполагает наличие на каждом уровне власти своих ключевых органов и определенных финансовых средств, достаточных для осуществления стоящих перед ними задач.

Полномочия центра и субъектов федерации, независимо от их природы, устанавливаются двумя способами: с одной стороны, с помощью механизма наделения ими, с другой - признанием остаточных полномочий.

Поскольку задачи, стоящие перед органами власти, постоянно обновляются, зафиксировать раз и навсегда полномочия разных уровней власти в исчерпывающем перечне невозможно. Из-за систематического обновления государственных задач всегда остаются вопросы, не отнесенные к чьему-либо ведению.

Важнейшим инструментом развития федеративных отношений, апробации новых решений, обеспечения эффективного осуществления государственной власти и согласования интересов федерации и ее субъектов являются договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Договоры, при всей их важности, носят по отношению к конституции подчиненный характер и не могут толковаться как какое-либо изменение установленного конституцией правового статуса федерации и ее субъектов.

Для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной

власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации Президентом Российской Федерации используются согласительные процедуры (ч. 1 ст. 85 Конституции Российской Федерации). Как показывает практика, разногласия наиболее часто возникают по вопросам совместного ведения и (или) компетенции органов власти. В согласительных процедурах принимают участие представители федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. По итогам работы принимается согласованное решение. В зависимости от характера решаемого вопроса оно оформляется протоколом или договором (соглашением).

Приоритетными направлениями работы в области разграничения остаются:

- теоретическая проработка понятия и содержания «предметов ведения». Определение критериев понятий «правовые основы», «общие вопросы», «общие принципы», «координация», содержащихся в ст. 72 Конституции Российской Федерации. Эта задача вызвана необходимостью устранения различного понимания и толкования данных терминов в федеральном и региональном законодательстве;

- определение статуса договоров и соглашений и их места в иерархии нормативных правовых актов;

- установление приоритетов в формах правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий;

- установление конституционно-правовых гарантий ограничения обеспечения принципа разграничения предметов ведения и полномочий в федеральном и региональном законодательстве;

- обобщение практики нормативного правового регулирования в рамках ст. 72 Конституции Российской Федерации;

- обобщение практики конституционного (уставного) правового регулирования предметов ведения субъектов Российской Федерации;

- формирование системы федеральных и региональных органов исполнительной власти, муниципальных органов с учетом разграничения предметов ведения и полномочий;

-- повышение роли субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в законодательном процессе Российской Федерации. Привлечение их к перспективному планированию в сфере законопроектной деятельности, взаимодействие при разработке законопроектов Правительства Российской Федерации с органами государственной власти субъектов, а также муниципальными образованиями в части, их касающейся;

- изучение федеральными органами власти опыта опережающего правового регулирования субъектами Российской Федерации сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов, проведение сравнительного анализа федерального и регионального правового регулирования с целью недопущения исключительно формально-юридического подхода при гармонизации законодательства.

В русле мировых тенденций развития федерализма находится сокращение объема неурегулированных (неразграниченных) полномочий по предметам совместного ведения.

Нужно стремиться к тому, чтобы по каждому предмету совместного ведения полномочия и ответственность были строго распределены: за что отвечает федеральный Центр, за что отвечает субъект Федерации. Юридически эта проблема должна решаться с помощью федеральных законов, а также с использованием договоров и соглашений.

При этом найденные в результате договорной практики эффективные механизмы решения конкретных проблем, баланс полномочий и ответственности Центра и регионов могут фиксироваться в федеральных законах.

Необходимо более четко регламентировать процедуру принятия федеральных законов по предметам совместного ведения.

При установлении уровней компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления может быть применен принцип субсидиарное™, который предполагает максимальную передачу полномочий нижестоящим уровням власти при условии максимальной эффективности реализации переданных полномочий.

Мировой опыт показывает, что прочными и стабильными бывают те федерации, в которых центральная власть оставляет за

собой небольшой круг стратегических функций. Передача полномочий субъектам федерации не ослабляет, а напротив, укрепляет государство, ибо снимает с федерального правительства множество мелких задач и сосредоточивает его внимание на ключевых проблемах страны.

Процесс приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации должен включать в себя не только региональное но и федеральное законодательство. В данном направлении необходимо:

- провести экспертизу федеральных нормативных правовых актов в части выявления вмешательства в компетенцию субъектов Российской Федерации;

- пересмотреть все федеральные законы, акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в части устранения вмешательства федерального центра в компетенцию субъектов Российской Федерации;

- составить их перечень для дальнейшего изучения и работы;

- исключить из федеральных законов, принятых по предметам совместного ведения, неправомерную детализацию, не позволяющую субъектам осуществлять собственное правовое регулирование по данным вопросам.

В сложившейся ситуации Президенту Российской Федерации, Правительству, депутатам Государственной Думы необходимо, в первую очередь, выйти с законодательной инициативой по приведению федеральных законов в соответствие с Конституцией Российской Федерации и по устранению внутренних противоречий в федеральных законах и коллизий между законами. При приведении регионального законодательства в соответствие с федеральным нужно основываться на критерии наиболее благоприятного правового режима для участников правоотношений. Если региональный закон улучшает правовой статус участников правоотношений, то следует вносить изменения в федеральный закон, а не наоборот.

Четко закрепить полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Федеральным законом должны регулироваться только те правовые отношения, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации являются едиными для всех субъектов Федерации.

Обеспечить правовое закрепление участия представителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в разработке законопроектов федеральными органами исполнительной власти, а также учет их замечаний и предложений.

Эффективное осуществление регулирующей функции государства предполагает наличие хорошо отлаженной, действенной системы государственного контроля и надзора за соблюдением Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ, законов, указов Президента РФ и иных нормативных правовых актов, а также контроля исполнения бюджета, федеральных и региональных программ и иных управленческих решений.

В процессе контроля выявляются результаты управленческих воздействий, допущенные отклонения от целей и принципов регулирования. Контроль - это своеобразная форма обратной связи, позволяющая устанавливать, насколько точно соблюдаются заданные системе параметры. Контроль играет важную роль в укреплении законности и государственной дисциплины при реализации правотворческих, правоприменительных и правоохранительных полномочий.

Взаимодействие органов государственной власти федерапьного и регионального уровней в процессе контроля за соблюдением законодательства и контроля исполнения управленческих решений осуществляется в двух различных режимах. По вопросам исключительного ведения РФ, а также при реализации органами государственной власти субъектов РФ обязанностей, возложенных на них федеральным законодательством, действует режим одностороннего «контроля сверху». По иным вопросам совместного ведения действует режим двустороннего контроля. В определенной своей части контрольная деятельность является элементом механизма обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности и в соответствии со ст. 7.2 Конституции РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

При взаимном контроле над реализацией решений федеральных и региональных органов власти по вопросам совместного ведения объектом контроля становится деятельность не только органов власти субъектов РФ, но и федеральных государственных органов. Такой характер контроля присущ, в частности, контролю за реализацией совместных программ и проектов, двусторонних договоров и соглашений, а также контролю за реализацией предусмотренных федеральными законами согласованных, дополняющих друг друга полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ. При условии четкого разделения компетенции и управленческих ресурсов по уровням власти двусторонний характер контроля над соблюдением компетенции государственных органов становится еще более очевидным.

Вместе с тем нормативно-правовая база и организационный механизм как «контроля сверху», так и, в особенности, двустороннего контроля, нуждаются в значительном укреплении. В настоящее время сфера двустороннего контроля неоправданно сужена вследствие влияния прежней практики отношений между центральными и региональными органами власти на основе бюрократической централизации (центр - указание; регион - исполнение). Так, существующее законодательство устанавливает определенный механизм контроля над реализацией решений судов о признании недействующими нормативных правовых актов субъектов РФ и ответственности за неисполнение судебных решений. В то же время аналогичного механизма контроля и ответственности за неисполнение судебных решений о признании недействующими или недействительными нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти в законодательстве до сих пор по существу не предусмотрено.

Несмотря на многочисленность государственных органов, специально предназначенных для осуществления контрольных функций и полномочий, их работа остается малоэффективной. Несмотря на определенные положительные изменения в организации взаимодействия контрольных органов на местах, которые произошли с введением института представителей Президента РФ в федеральном округе, уровень координации контрольной деятельности федеральных органов и региональных органов все еще недостаточен. Слабость ведомственного контрольно-надзорного механизма приводит к необходимости использования возможно-

стей независимого надзорного института - прокуратуры. Вместе с тем эти виды деятельности не могут рассматриваться как взаимозаменяемые. Ведомственный контроль имеет специализированный характер, является частью механизма исполнения управленческих решений и призван исправлять выявленные отклонения от управленческих решений еще на стадии их реализации. Что же касается прокурорского надзора, то он имеет всеохватывающий характер и направлен, преимущественно, на устранение уже совершенных правонарушений. В то же время предотвращение правонарушений также является важной задачей надзора.

В ходе подготовки и осуществления административной реформы целесообразно всесторонне проанализировать нормативно-правовую основу реализации контрольных функций и систему контрольных органов как в федеральном центре, так и на местах. С учетом этого анализа и первого опыта «дебюрократизации» экономики и ослабления излишнего государственного контроля предстоит определить пути совершенствования системы контроля с учетом федеративного устройства, которые обеспечивали бы как повышение эффективности контроля, так и укрепление механизма взаимодействия органов власти различных уровней. При этом предстоит отрегулировать формы взаимодействия контролирующих и подконтрольных государственных органов, порядок обмена информацией, права участников контрольного процесса, гарантии защиты должностных лиц органов контроля.

Действующее федеральное законодательство предусматривает два основных способа разрешения споров между федеральными и региональными органами государственной власти: несудебный и судебный. Несудебный способ предполагает обращение заинтересованного органа государственной власти в вышестоящий в порядке подчиненности орган либо в специально уполномоченный орган с целью рассмотрения и разрешения возникших разногласий (споров).

Проблема согласования интересов и организации взаимодействия органов государственной власти России и субъектов РФ, несмотря на ее остроту, пока не занимает должного места в структуре общественных интересов. Предлагая конкретные пути решения этой проблемы, мы исходили из того, что правообеспеченное согласование интересов и организация взаимодействия властей всех уровней может стать важнейшим фактором обновления системы федеративных отношений.

На современном этапе развития федеративных отношений совпавшем по времени с периодом проведения социальных реформ, как никогда ранее, важно проведение согласованной политики Российской Федерации и ее субъектов, основанное на паритетном диалоге и на законных формах учета взаимных интересов В этих условиях эффективность государственной власти будет в равной степени зависеть от того, насколько обоснованно разграничены по уровням ее функции и от того, насколько четко организовано согласование интересов и конструктивное взаимодействие между ветвями и уровнями власти.

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение 1