2. Реформа местного самоуправления в России: новые подходы к разграничению полномочий органов местной власти

Термины и понятия, характеризующие местное самоуправление. Права граждан на местное самоуправление. Муниципалитеты и муниципальные округа. Доходная база муниципалитетов и муниципальных округов. Делегированные полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления. Статус муниципальных правовых актов. Передаваемые государственныв полномочия МСУ. Решения Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил общую для всех муниципальных образований компетенцию без учета значительных различий.

Новый Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В новом законодательстве Российской Федерации используются следующие основные термины и понятия:

«сельское поселение» - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

«городское поселение» - город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации), в которых местное

самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; «поселение» - городское или сельское поселение; «муниципальный район» - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

«городской округ» - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

«внутригородская территория города федерального значения» - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

«муниципальное образование»- городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения;

«межселенная территория» - территория, находящаяся вне границ поселений,

«вопросы местного значения» - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно;

«вопросы местного значения межпоселенческого характера» - часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с настоящим Федеральным законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно;

«органы местного самоуправления» - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;

«депутат в органах местной власти» - член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения;

«должностное лицо местного самоуправления» — выборное либо заключившее контракт (трудовой договор), лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления;

«выборное должностное лицо местного самоуправления» -должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах;

«член выборного органа местного самоуправления» - выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципачьных выборах;

«муниципальный правовой акт» - решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер;

«административный центр сельского поселения, муниципального района» - населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования.

В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.

Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления гарантированы Конституцией Российской Федерации. Граждане Российской Федерации (далее также -граждане) осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.

Необходимость одновременного решения двух задач: приближения местного самоуправления к населению и обеспечения эффективности деятельности муниципальных образований в решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных государственных полномочий, требует совершенствования территориальной основы местного самоуправления. В целях нахождения такого баланса на всей территории страны, что является общим принципом организации местного самоуправления, предлагается предусмотреть в федеральном законодательстве два типа муниципальных образований.

Первый тип - муниципалитеты. Сельские муниципалитеты создаются на территории одного или нескольких соседних населенных пунктов, включая межселенные территории. Городские муниципалитеты (города районного значения и поселки городского типа) включают, как правило, территорию одного населенного пункта. Муниципалитеты должны охватывать всю территорию субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом могут быть установлены требования к численности населения муниципалитета, не позволяющие необоснованно отдалять местное самоуправление от населения при создании муниципалитетов. Исходя из наличия административных центров бывших сельсоветов и центральных усадеб сельскохозяйственных предприятий, которые имеют минимально необходимую инфраструктуру для решения вопросов местного значения и транспортную доступность для населения, средняя численность населения сельских муниципалитетов может составлять около 1000 жителей (подтверждается историческим и современным российским и зарубежным опытом). С учетом особенностей расселения в отдельных субъектах Российской Федерации (Северный Кавказ, Север) в исключительных случаях, определенных федеральным законом, субъектам Российской Федерации может быть предоставлено право устанавливать территории муниципалитетов с меньшим или большим числом жителей.

Структура органов местного самоуправления муниципалитетов в соответствии с Конституцией Российской Федерации должна

определяться населением самостоятельно, хотя представляется необходимым и возможным в федеральном законе определить несколько «типовых» моделей, положительно зарекомендовавших себя в отечественной и международной практике, с предоставлением права самостоятельного выбора из этих моделей.

Муниципалитеты наделяются полномочиями по решению вопросов местного значения, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения этих населенных пунктов. «Минимальный набор» полномочий, включающий, в основном, благоустройство территории и предоставление коммунальных услуг населению (наиболее свойственные местному самоуправлению функции) подлежит установлению федеральным законом в виде «закрытого» перечня. Субъектам Российской Федерации может быть предоставлено право увеличивать объем полномочий муниципалитетов при наличии ресурсов и инфраструктуры (например, для городов районного значения), но только в пределах установленного федеральным законом перечня вопросов местного значения, а также наделять органы местного самоуправления муниципалитетов отдельными полномочиями субъекта Российской Федерации.

Для реализации этих полномочий за муниципалитетами закрепляются местные налоги, причем, кроме существующих (налог на землю, налог на имущество физических лиц и др.), к местным должны быть отнесены фиксированные ставки «сквозных» налогов (в частности, подоходного). Муниципалитеты осуществляют установленные законодательством финансовые полномочия местного самоуправления, в том числе вводят на своей территории местные налоги. При их недостаточности межбюджетное регулирование в отношении муниципалитетов осуществляется субъектами Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации обеспечивают муниципалитеты ресурсами для исполнения органами местного самоуправления муниципалитетов отдельных полномочий субъекта Российской Федерации. Муниципалитеты получают также доходы от платных услуг населению.

Второй тип — муниципальные округа, включающие территории нескольких муниципалитетов (не менее трех). Предложения по составу территорий муниципальных округов разрабатываются субъектами Российской Федерации с участием муниципалитетов и представляются в Правительство Российской Федерации для утверждения и внесения в Федеральный реестр муниципальных округов. Границы муниципальных округов устанавливаются законами субъектов Российской Федерации. Порядок преобразования муниципальных образований (объединение и разделение муниципалитетов, изменение состава территорий округов и т. п.) устанавливается федеральным законом.

Крупные города (города республиканского, краевого, областного значения) приравниваются к муниципальным округам и осуществляют на своей территории полномочия как муниципалитетов, так и муниципальных округов, если их уставами не предусмотрено деление территории города на внутригородские муниципалитеты.

Муниципальные округа осуществляют на всей своей территории:

а) полномочия по вопросам местного значения, которые эффективнее реализуются на больших территориях, чем территория муниципалитета:

- межмуниципальные хозяйственные функции, например, транспортное сообщение между территориями муниципалитетов, утилизация и переработка отходов, строительство и содержание межмуниципальных дорог и мостов;

- полномочия по вопросам местного значения в социальной сфере, например, дошкольное, общее и специальное среднее образование, организация первичной медико-санитарной помощи населению, скорой и неотложной медицинской помощи, содержание муниципальных учреждений культуры;

- перечень этих полномочий устанавливается федеральным законом;

б) переданные государственные полномочия, прежде всего, отдельные полномочия Российской Федерации. Непосредственно муниципалитетам могут быть переданы те государственные полномочия, которые не требуют ресурсов (кроме незначительных организационных), но предполагают близость их осуществления к населению (например, совершение нотариальных действий при отсутствии нотариусов).

С целью учета и равного представления интересов всех входящих в состав муниципального округа муниципалитетов представительный орган муниципального округа формируется из выборных лиц муниципалитетов (наиболее целесообразно - из глав муниципалитетов). Глава округа не избирается. Представительный орган избирает из своего состава председательствующего (возможна ротация). Для управления муниципальным хозяйством нанимается на контрактной основе управляющий (руководитель администрации муниципального округа).

Доходная база муниципальных округов формируется за счет средств:

а) передаваемых из бюджетов входящих в округ муниципалитетов (по установленным нормативам) - для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, имеющих межмуниципальный характер;

б) передаваемых из федеральных и региональных бюджетов - для осуществления государственных полномочий, передаваемых на местный уровень;

в) поступающих от физических и юридических лиц за оказываемые муниципальными округами услуги (например, по утилизации твердых бытовых отходов);

г) от закрепленных за округом собственных налоговых источников (с учетом наличия неравномерно распределенной по территории муниципального округа налоговой базы и с целью повышения заинтересованности в развитии доходных источников).

Предлагаемая модель значительно упорядочит наделение местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Ее реализация создаст необходимые условия для введения эффективного механизма контроля за их исполнением, включая административное воздействие в целях надлежащего исполнения переданных полномочий. Появляется базовый уровень местной власти, который может стать опорой федерального центра в решении социальных вопросов жизнедеятельности населения (муниципальный округ). Ему могут быть непосредственно федеральными законами переданы на долгосрочной (постоянной) основе полномочия органов государственной власти в социальной сфере (например, в сфере здравоохранения, образования и так далее).

Новый федеральный закон передает на уровень местного самоуправления значительные полномочия, сохраняя за федеральными и региональным уровнями ряд нормотворческих и исполнительно-распорядительных функций.

К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:

определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом;

правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону применяются Конституция Российской Федерации и настоящий Федеральный закон.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

- правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными закона-

ми и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам применяются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской федерации либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, вопрос о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации или отдельных их положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, не допускается.

В Конституции Российской Федерации установлено: «Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти» (ст. 12). Вместе с тем органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. При этом исполнение органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий должно обеспечиваться необходимыми финансовыми и материальными ресурсами (ч. 2 ст 132), а само наделение - осуществляться законом. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Федеральный закон, принятый Государственной Думой 6 октября 2003 г., «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основывается на концептуальных подходах, вытекающих из положений Конституции Российской Федерации. В положениях конституции отсутствует регулирование самих процедур наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, их исполнения и передачи финансовых и материальных средств, необходимых для исполнения органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, а также порядка государственного контроля исполнения отдельных государственных полномочий. Как следует из ст. 132 Конституции наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно осуществляться федеральным законом. Из этого положения вытекает необходимость установления определенных общих принципов, регулирующих порядок наделения органов местного самоуправления конкретными государственными полномочиями. Это необходимо не только для того, чтобы обеспечить определенное единообразие и унификацию соответствующих нормативно-правовых актов, качественное и эффективное выполнение отдельных государственных полномочий, но и для обеспечения конституционных гарантий самостоятельности местного самоуправления.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно и указывается в уставе муниципального образования. Возникает вопрос о порядке установления в конкретном муниципальном образовании органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления,

ответственного за исполнение переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. При этом федеральный законодатель не вправе ограничивать самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов, отнесенных к их ведению. В законе предусматривается установление порядка исполнения и ответственности за исполнение отдельных государственных полномочий переданных органам местного самоуправления нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления. Представительный орган является обязательным в структуре органов местного самоуправления муниципального образования (ст. 17).

Отдельные государственные полномочия могут передаваться органам местного самоуправления в рамках договорных отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Статья 132 Конституции однозначно устанавливает обязывающий принцип наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, но в отдельных случаях может возникнуть необходимость уточнения объема и характера передаваемых полномочий.

Органы местного самоуправления и органы государственной власти в принципе могут заключать между собой договора и соглашения по решению отдельных вопросов совместной деятельности. Более того, в процессе принятия законов, наделяющих органы местного самоуправления конкретными отдельными государственными полномочиями, неизбежен и необходим согласительный процесс между субъектами законодательной инициативы. Обязательность согласительного процесса обеспечивается п. 2 и 3 ст. 8, в соответствии с которыми для рассмотрения соответствующего законопроекта требуется представление социально-экономического обоснования и заключения Правительства Российской Федерации или исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации. Естественно, что и законодатель и исполнительная власть, прежде чем принимать решение (то есть принимать закон), должны определить социально-экономическую целесообразность наделения органов местного самоуправления конкретными государственными полномочиями и для этого выяснить возможности органов местного самоуправления исполнять соответствующие полномочия.

Целый ряд государственных полномочий уже исполняются органами местного самоуправления (насчитывается более 150 только федеральных нормативных правовых актов, которыми органы местного самоуправления обязываются исполнять определенные функции и полномочия). Однако некоторые из этих полномочий достались органам местного самоуправления как бы по наследству, так как осуществлялись органами местного самоуправления до вступления в силу Конституции Российской Федерации.

Например, это касается гарантий для местной власти. В иных случаях местным органам власти федеральными законами, законами субъектов Федерации, указами Президента, постановлениями Правительства, а также нормативными актами субъектов Федерации были вменены различные обязанности. Однако остается юридически неопределенным, к какой категории эти обязанности относятся, притом, что они явно не входят в перечень вопросов местного значения. Разрешение этой ситуации в один прием с помощью одного нормативно-правового акта невозможно как в силу ограниченности финансовых ресурсов, так: и в силу большого объема правового регулирования, требующего пересмотра.

Проблема может быть решена в зависимости от вида и рода этой деятельности, отнесена ли она законодательством к государственным полномочиям или нет, требует ли эпизодического ресурсного обеспечения или постоянного. Если эта деятельность связана с выполнением обязательств государства, требует постоянного финансового и материального обеспечения, как, например, регистрация актов гражданского состояния или обеспечение льгот ветеранам и пенсионерам (которые установлены федеральными законами), то, очевидно, эту деятельность следует квалифицировать как исполнение отдельных государственных полномочий. Если определенная деятельность не отнесена к государственным полномочиям или не требует постоянного ресурсного обеспечения, то она может быть отнесена к определенной компетенции, как, например, законом «О милиции» к компетенции представительных органов местного самоуправления городов и

районов отнесено утверждение начальников управлений внутренних дел соответствующего уровня. Для приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации правового регулирования сложившегося положения потребуется провести анализ большого числа нормативных правовых актов для того, чтобы среди установленных ими обязанностей органов местного самоуправления выделить те, которые следует отнести к компетенции органов местного самоуправления, и те, которые следует отнести к государственным полномочиям. В отношении последних необходимо будет подготовить и принять в порядке, установленном рассматриваемым законопроектом, законы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В новом федеральном законе, в первую очередь, дается определение государственных полномочий. Определение исходит из положений Конституции Российской Федерации. В Конституции определены предметы ведения Российской Федерации и предметы ведения субъектов Российской Федерации. Исходными положениями для определения государственных полномочий являются также конституционные гарантии, которые должны обеспечивать органы государственной власти. Государственные полномочия исполняются органами государственной власти. Поэтому в законе принят индуктивный подход к определению понятия : «государственные полномочия» через полномочия органов и должностных лиц государственной власти, которые определены конституцией и в соответствии с ней устанавливаются федеральными законами.

Во-вторых, определяются категории государственных полномочий, которыми недопустимо наделять органы местного самоуправления. Очевидно, что к этой категории должны быть отнесены исключительные полномочия органов и должностных лиц государственной власти, которые определены непосредственно в Конституции Российской Федерации, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Более сложным является определение перечня полномочий прямо не указанных в Конституции. К таковым следует отнести полномочия органов государственной власти по обеспечению конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина, установленных во второй главе

Конституции. В пунктах 1-3 ст. 3, 5 приводятся положения Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», являвшихся до недавних пор исходными нормами для правового регулирования и наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, которые далее развиваются и детализируются.

В законе устанавливается право органов государственной власти наделять отдельными государственными полномочиями все муниципальные образования, определенные группы или категории муниципальных образований или отдельное муниципальное образование, находящихся на подведомственной территории, как правило, на неограниченный срок. На ограниченный срок органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями, имеющими заранее определенный срок действия, по окончании которого их исполнение прекращается. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на произвольный срок нецелесообразно, так как может привести к противоречиям и конфликтам и стать источником произвола и правовых коллизий.

Устанавливаются правовые основания порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, переданными субъектам Российской Федерации.

Приведен перечень вопросов, которые должны быть урегулированы законом, наделяющим органы местного самоуправления конкретными государственными полномочиями. Указанный перечень не является исчерпывающим, но в то же время содержит обязательные положения, которые позволят в необходимой для правоприменительной практики степени унифицировать законодательство в данной сфере правового регулирования.

В законе вводятся нормы, регулирующие порядок завершения исполнения органами местного самоуправления переданных

им отдельных государственных полномочий, определяется порядок отзыва отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления. В основу норм, регулирующих порядок отзыва отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, положен принцип исключительного порядка отзыва. Вследствие исключительной ситуации отдельные государственные полномочия могут быть отозваны по взаимному соглашению между представительным органом местного самоуправления и уполномоченным органом государственной власти. Например, отсутствия условий для исполнения данных государственных полномочий в конкретном муниципальном образовании или в случае невыполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления (подпункты 1 и 2 пункта 3).

Выделены нормы, устанавливающие принципы государственного контроля над осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Необходимость установления единообразных принципов контроля вызвана тем, что, наделяя органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, государство не освобождается от ответственности за обеспечение прав и свобод человека и гражданина и конституционных гарантий их осуществления на всей территории Российской Федерации. Для обеспечения эффективного контроля необходимо установить перечень органов государственной власти, уполномоченных осуществлять контроль, порядок контроля, критерии качества осуществления переданных государственных полномочий, формы отчетности и порядок проведения выборочных проверок для анализа и совершенствования исполнения переданных государственных полномочий.

В статье 19 определяется ответственность органов и должностных лиц государственной власти и органов местного самоуправление за ненадлежащее обеспечение исполнения отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления обязуются установить в соответствии с уставом

муниципального образования ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, а также дисциплинарную ответственность

должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий (п. 2). Законодательные органы субъектов Федерации наделяются правом устанавливать административную ответственность в отношении органов и должностных лиц государственной власти и органов местного самоуправления за ненадлежащее обеспечение исполнения отдельных

государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления (п. 4).

Особое значение в развитии правовых основ местного самоуправления имеют решения Конституционного Суда Российской Федерации, особенно те, которые вытекают из реальных коллизий в отношениях между государственными и местными органами власти в 90-е годы.

Конституционный Суд Российской Федерации в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации, в частности, разрешает многие конкретные дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных и региональных нормативных правовых актов.

Решения Конституционного Суда Российской Федерации, связанные с вопросами организации и деятельности местной власти, содержат положения, конкретно определившие роль и место местного самоуправления в системе властных отношений в Российской Федерации.

Например, Конституционным Судом РФ установлено положение, что любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории противоречит предписаниям Конституции Российской Федерации об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закрепленную в Конституции Российской Федерации. Как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.

(Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. № 75-77 по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области».)

Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих полномочий обеспечивающего решение населением вопросов местного значения, не может быть ограничен законодателем субъекта Российской Федерации. Вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Недопустимость ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления. Любое такое ограничение непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание и полноту права граждан на осуществление местного самоуправления. Именно поэтому в федеральном законодательстве отсутствует какое бы ни было указание на возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного значения. На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

(Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона)

Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области».)

В том же постановлении указано, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы, развивая положения Европейской хартии местного самоуправления, закрепили более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты Российской Федерации не вправе занижать или ограничивать.

Не допускается установление в нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации условий, ограничивающих по усмотрению органов государственной власти субъекта Российской Федерации и вопреки волеизъявлению населения выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Реализация предписания Конституции Российской Федерации, гарантирующего осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, не может быть поставлена в зависимость от произвольного усмотрения органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

В случае изменения законом субъекта Российской Федерации перечня видов самоуправляющихся территорий (муниципальных образований) полномочия органов местного самоуправления соответствующих территорий не могут быть прекращены досрочно без учета мнения населения. Наиболее адекватной формой учета мнения населения является референдум.

(Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике».)

Не допускается замещение каких-либо должностей местной администрации путем назначения органом государственной власти или органом другого муниципального образования.

(Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93, и 94 Конституции Республики Коми и

ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми».)

В указанном постановлении сказано, что не допускается передача органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий либо отдельных полномочий без их конкретизации в законе и без предварительного выделения материальных и финансовых средств, обеспечивающих их исполнение.

Самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления не должно приводить к затягиванию в их создании. Действия (бездействие) населения (органов местного самоуправления) по определению структуры органов местного самоуправления, препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органами государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления.

Не допускается любое вмешательство каких бы то ни было органов государственной власти и государственных должностных лиц в процесс самостоятельного формирования населением, избранными им представительными органами местного самоуправления органов местного самоуправления, в том числе в форме представления обязательных для рассмотрения представительным органом местного самоуправления кандидатур на должность главы администрации муниципального образования.

(Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 1999 г. № 105-0 по запросу главы Республики Коми о проверке конституционности п. 4 ст. 10 и ч. 5 ст. 27 Закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми».

Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 8 октября 1999 г. № 138-0 по жалобе гражданина Баранова Михаила Иосифовича на нарушение его конституционных прав п. 2 ст. 18 Закона Республики Северная Осетия-Алания «О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия-Алания».)

Установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации сроков полномочий представительных органов местного самоуправления недопустимо.

Не допускается также передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления не законом, т. е не в порядке осуществления законодателем субъекта Российской Федерации своих полномочий, а решением органов (представительных или исполнительных) государственной власти административно-территориальной единицы.

Не допускается установление в нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации структуры органов местного самоуправления в рамках конкретного муниципального образования, в том числе формы их взаимодействия, полномочий конкретного органа местного самоуправления или отдельных должностных лиц местного самоуправления или обязательности создания каких-либо органов местного самоуправления (если иное не предусмотрено в федеральном законе и не вытекает из Конституции Российской Федерации).

(Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93, и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми».)

Нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации не может содержать предписания об образовании иных, за исключением выборных органов местного самоуправления, поскольку вопрос о создании органов местного самоуправления, не являющихся выборными, относится к усмотрению самих местных сообществ.

(Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области.)

Противоречат Конституции Российской Федерации положения нормативно-правовых актов, допускающие, что в каком-либо муниципальном образовании отсутствует как местный представительный орган, так и сход (собрание) граждан.

(Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93, и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми».)

Недопустимо закрепление в нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации положений, создающих возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления по решению ими вопросов местного значения, а именно положений, которые:

допускают государственный контроль за целесообразностью в деятельности органов местного самоуправления по вопросам местного значения, в том числе в использовании муниципальной собственности и материальных ресурсов;

предполагают возможность государственного контроля со стороны неопределенного круга органов государственной власти субъекта Российской Федерации и их должностных лиц;

не исключают не опосредованное судебными процедурами воздействие на органы местного самоуправления, направленное на отмену, изменение или приостановление действия принятых ими правовых актов.

(Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области».)

Из положения ст. 55 Конституции Российской Федерации, согласно которому права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, во взаимосвязи с конституционными положениями о равной защите всех форм собственности, следует, что не только право частной собственности, но и право собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований может быть

ограничено только федеральным законом и лишь в случаях, если это необходимо для защиты указанных конституционных ценностей и если такое ограничение является соразмерным, т. е. его характер соответствует тем конституционно защищаемым целям ради которых оно вводится.

(Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 ноября 2000 г. № 14-П по делу о проверке конституционности ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации»)

Были выработаны правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся органов государственной власти административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации.

Например, Конституционным Судом РФ отмечалось, что органы исполнительной власти административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации и их должностные лица могут действовать только в сфере компетенции указанных органов государственной власти и не могут ущемлять самостоятельность местного самоуправления, его органов, вторгаться в сферу их компетенции.

(Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике».)

Не могут быть созданы органы представительной и исполнительной государственной власти на территориях, не имеющих статуса административно-территориальных единиц.

(Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. уз 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике».)

К компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации не может быть отнесено назначение и освобождение от должности главы администрации - должностного лица исполнительного органа государственной власти общей компетенции данной административно-территориальной единицы, а также его заместителей как несовместимое с принципами разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различных уровней и их самостоятельности в пределах их полномочий.

(Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике».)

Не допускаются какие-либо формы властного воздействия вышестоящих местных представительных органов и местных администраций на нижестоящие.

(Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93, и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми».)

Решения Конституционного Суда Российской Федерации (постановления, определения) не подлежат обжалованию, вступают в силу немедленно после их провозглашения, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами.

Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; решения судов и иных органов, основанные на таких актах, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены. В случае, если признание нормативного акта неконституционным, создать пробел в правовом регулировании, непосредственно применяется Конституция Российской Федерации.

Признание нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных правовых актов, основанных на нормативном акте, признанном неконституционным, либо воспроизводящих его или содержащих такие же положения, какие были предметом обращения. Положения этих нормативных актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами.