2. Программа развития бюджетного федерализма до 2010 года

Основные направления социально-экономической политики Правительства РФ. Приоритеты в развитии финансово-бюджетной системы. Закрепление доходов за региональными и местными бюджетами

На заседании Правительства Российской Федерации в 2000 г. были одобрены подготовленные в основном Министерством экономического развития и торговли РФ с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и Банка России Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу. Эти Основные направления были разработаны на базе Стратегии развития Российской Федерации до 2010 года, подготовленной

Фондом «Центр стратегических разработок». Они намечают пути решения трех задач: установление нового социального контракта осуществление реформы власти и проведение модернизации экономики.

В них отмечается, что единственным способом сократить образовавшийся разрыв между Россией и наиболее развитыми странами, создать базу для повышения уровня жизни граждан является экономический рост, устойчиво опережающий рост мировой экономики.

Такой экономический рост, по мнению разработчиков, может быть обеспечен сочетанием накопления капитальных и интеллектуальных ресурсов, повышения эффективности их использования, высвобождения предпринимательской инициативы. Снижение административного и налогового пресса для бизнеса позволит уже на первом этапе получить отдачу от использования краткосрочных ресурсов роста через повышение производительности труда, загрузку простаивающих жизнеспособных мощностей.

На втором этапе экономическая свобода должна выразиться в росте эффективности инвестиций, на активное привлечение которых будет направлена государственная экономическая политика.

Для обеспечения модернизации экономики предусматриваются пути совершенствования правовых и информационных условий хозяйствования, выравнивания условий конкуренции, снижения административного регулирования хозяйственной деятельности, развитие финансовых рынков и институтов для создания благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата. Этому будут также способствовать намечаемые меры по совершенствованию бюджетной политики и межбюджетных отношений, реформированию налоговой и таможенной систем, проведению денежно-кредитной политики. Намечаются также стратегические направления и ориентиры совершенствования структурной политики. Это касается, прежде всего, системы управления государственной собственностью, областей, связанных с инновационным развитием экономики, развитием транспортной и производственной инфраструктуры, реформированием естественных монополий. Структурные преобразования системы железнодорожного транспорта, в топливно-энергетическом, оборонном, агропромышленном комплексах, проблемы развития рынка земли и недвижимости, а также область внешнеэкономических связей также включены в правительственную Программу.

В социальной политике намечается завершение перехода от патерналистской к субсидиарной модели государства. Это означает что государство будет обеспечивать доступность и бесплатность для всех граждан базовых социальных услуг (на основе минимальных социальных стандартов). Будет осуществляться перераспределение социальных расходов государства в пользу наиболее уязвимых групп населения при одновременном сокращении помощи обеспеченным семьям; сокращение социального неравенства; предоставление гражданам возможностей более высокого уровня социального потребления за счет собственных доходов.

Основные направления реформирования региональных финансов устанавливают рамочные принципы и условия для разработки и реализации органами исполнительной власти субъектов РФ программ реформирования финансовой системы.

Целью реформирования региональных финансов является повышение эффективности использования бюджетных ресурсов, обеспечение соблюдения требований, установленных федеральным законодательством, разработка и соблюдение более высоких стандартов управления общественными финансами на региональном и местном уровнях.

Правительство РФ при формировании финансовой системы в федеративном государстве готово внести коррективы в следующие области:

1) бюджет и бюджетный процесс;

2) межбюджетные отношения;

3) управление бюджетными расходами;

4) тарифная и ценовая политика;

5) развитие налоговой и доходной базы;

6) управление государственным и муниципальным долгом;

7) управление государственной и муниципальной собственностью;

8) бюджетный учет, отчетность, контроль и аудит.

По мнению правительственных экспертов, в целях реализации программ развития финансово-бюджетной системы необходимо:

провести инвентаризацию и оценку бюджетных обязательств, в том числе - установленных федеральными законами как основы формирования бюджетов и установления долгосрочных целей бюджетной политики;

внедрить систему экономического и финансового прогнозирования, выработать и реализовать среднесрочные и долгосрочные программы, установить бюджетные приоритеты, обеспечить долгосрочную сбалансированность бюджета и оптимальное соотношение текущих и инвестиционных расходов, собственных заемных средств;

повысить обоснованность и точность бюджетного планирования. Сократить число пересмотров бюджета в течение финансового года;

разделить бюджет текущих и капитальных расходов, создать бюджет развития, разработать и внедрить стандарты инвестиционного процесса, применить на практике формализованную методику отбора оценки эффективности инвестиционных проектов, критериев их финансирования за счет бюджетных средств;

окончательно перейти к казначейской системе исполнения региональных и местных бюджетов, обеспечивающей оптимальную централизацию управления бюджетными ресурсами, добиваться повышения их ликвидности;

осуществить учет бюджетных обязательств, консолидацию внебюджетных средств, обеспечить прозрачность использования бюджетных и внебюджетных средств;

повысить прозрачность бюджетного процесса для органов представительной власти, населения, инвесторов и кредиторов, вышестоящих органов власти;

создать систему подготовки и повышения квалификации работников региональных и местных финансовых органов, их ориентации на повышение эффективности управления, в том числе -с привлечением технической помощи и консультационных услуг;

изыскать ресурсы и обеспечить необходимые институциональные изменения для реформирования образования, здравоохранения, учреждений культуры, физической культуры и спорта, туризма, санаторно-курортной сферы. Намечены меры по усилению социальной поддержки населения (пенсионная реформа завершение реформы жилищно-коммунального хозяйства, государственная северная политика, миграционная политика и др.).

В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. указаны следующие критерии, которые следует учитывать при разграничении налоговых полномочий:

стабильность: чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник и полномочия по его регулированию;

экономическая эффективность: за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;

территориальная мобильность налоговой базы: чем выше возможности для перемещения налоговой базы между регионами, тем на более высоком уровне бюджетной системы должен вводиться соответствующий налог;

равномерность размещения налоговой базы: чем выше территориальная неравномерность размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне должен вводится соответствующий налог, социальная справедливость: налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть закреплены за федеральным

уровнем власти.

В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. поставлена задача поэтапного сокращения регулирующих доходов с их преобразованием в собственные и закрепленные на долгосрочной основе доходы региональных и местных бюджетов, установленные на постоянной основе Бюджетным кодексом.

В частности, указанной Программой предлагается зачислять в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации 100% поступлений налога на доходы физических лиц, 70% поступлений налога на прибыль (по ставке 16,5%), 60% поступлений налога на добычу полезных ископаемых, кроме углеводородного сырья), 50% акцизов на алкогольную продукцию, 20% поступлений налога на добыч}' углеводородного сырья, а также

все поступления по региональным и местным налогам. В то же время данные пропорции могут и должны быть уточнены в зависимости от перспективного разграничения расходных полномочий и структуры налоговой системы.

В предложениях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации к проекту Стратегии отмечалась необходимость скорейшего перехода к активной государственной политике стимулирования капиталовложений и инновационной активности. При этом должна быть усилена бюджетная составляющая в инвестиционной политике, а также начат переход к программно-целевому бюджетному финансированию вместо ведомственного распределения бюджетных средств.

Совет Федерации предложил Правительству России разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона о стратегических ориентирах развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу, стимулировании экономической стабильности и роста.

В целом глубокий и обоснованный документ Правительства РФ, столь подробно изложенный выше, во многом теряет из-за того, что в нем не выделен региональный аспект проблем социально-экономического развития. Унификация социально-экономических стандартов проходит неодинаково в различных субъектах Федерации. В документе не нашлось места вопросам бюджетного федерализма и деятельности ФФПР, не отражена политика финансового выравнивания регионов, не упомянуты проблемы, связанные с доходными и расходными налоговыми полномочиями субъектов Федерации.

При дальнейшей реализации программы следует учесть, что целью реформирования межбюджетных отношений было и остается создание через налогово-бюджетное законодательство необходимых одинаковых исходных условий на всей территории страны.