3. Выравнивание регионов как способ совершенствования Федерации

Асимметрия в бюджетной обеспеченности регионов. Федеральные мандаты через призму бюджета. Оптимизация практики бюджетного выравнивания. Деятельность бюджетных и внебюджетных фондов. Собственные доходы местных бюджетов

Полная и последовательная реализация принципов бюджетного федерализма осложнена общей нехваткой бюджетных средств в стране в целом и в отдельных регионах. Стремительно нарастают горизонтальные диспропорции. На фоне общего давления на федеральный бюджет с целью увеличения предоставляемой субъектам Федерации финансовой помощи углубляется дифференциация регионов по бюджетным возможностям и потребностям. Это требует выработки подходов к решению проблем горизонтального выравнивания разных звеньев бюджетной системы.

Тенденции нарастания горизонтальной дифференциации бюджетной обеспеченности регионов предопределяют необходимость не только общегосударственного подхода к решению региональных проблем, но и учет специфических интересов регионов. Не случайно в России региональная политика за последнее время превратилась в одну из самых острых и напряженных проблем общественного развития. Она пронизывает все стороны российской экономической и политической жизни: осложняет экономические реформы, усугубляет остроту национального вопроса, обостряет политические противоречия. Отечественная новейшая история не раз доказывала, что региональные особенности Российской Федерации из фактора потенциального могущества государства могут превратиться в фактор дезинтеграции. Многое говорит о том, что сегодняшняя ситуация близка к порогу, за которым необходимо в корне пересмотреть подходы к решению территориальных проблем, формировать государственную региональную политику, адекватную сегодняшней ситуации.

Различия в положении регионов затрудняют решение проблем бюджетного выравнивания, требуют выработки нового, комплексного подхода и использования целой совокупности ин-

струментов. При этом оптимизация практики бюджетного выравнивания непосредственно зависит от характера избранной страной модели бюджетного федерализма.

Одного только бюджетного перераспределения недостаточно для противодействия негативным тенденциям. Необходимы также активные меры федерального Центра по реализации приоритетов экономического роста и структурной политики в региональном аспекте. Причем в этой ситуации особенно важным становится понимание того, что основные принципы государственной региональной политики формируются именно на федеральном уровне. Государственная региональная политика не является простой совокупностью отдельных «политик» регионов страны точно так же, как подлинная федерация не является арифметической суммой составляющих ее территорий.

Воздействуя на формирование бюджетных отношений путем изменения принципов, методов и способов формирования бюджетных доходов и расходов, государство корректирует сложившиеся бюджетные взаимосвязи.

Сокращение «федеральных мандатов» - обязательное условие не только для успеха, но и самого начала реформы межбюджетных отношений. Необходим прямой запрет на принятие законов, других важных нормативно-правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы, не входящие в сферу их компетенции, а также на принятие отсылочных норм об учете такого рода расходов при формировании межбюджетных отношений и/или бюджетном выравнивании. Финансовые обязательства, непосредственно установленные правовыми актами федерального, регионального, местного уровней, должны автоматически закрепляться за соответствующим бюджетом и полностью финансироваться за счет их собственных доходов - либо непосредственно из данного бюджета, либо в форме прямой финансовой помощи (компенсаций) бюджетам более низких уровней.

В настоящее время существуют различные типы «федеральных мандатов», требующие отдельного регулирования.

Расходы, формально закрепленные за федеральным бюджетом, но частично финансируемые из региональных бюджетов

(территориальные подразделения федеральных структур, коммунальные расходы федеральных учреждений и т. д.). Необходимо снять «вынужденность» финансирования этих расходов властями субъектов Федерации с одновременной передачей некоторых учреждений на финансирование из региональных бюджетов, ввести территориальный разрез планирования ведомственных расходов, в перспективе - законодательно запретить финансирование из региональных бюджетов федеральных расходов.

Бюджетные учреждения, находящиеся в федеральной собственности, но финансирующиеся из региональных бюджетов должны быть переданы на финансирование в ведение (собственность) региональных властей. Ведомственные льготы (главным образом по оплате жилищно-коммунальных и транспортных услуг военнослужащими, работниками федеральных органов) должны финансироваться в рамках расходов соответствующих федеральных министерств (с выплатой компенсаций сотрудникам) или отменены.

По льготам отдельным категориям работников бюджетной сферы должно быть принято решение об отмене льгот при очередном повышении заработной платы соответствующим категориям работников. Территориальные льготы, «привязанные» к определенным районам (Крайний Север, сельская местность), в основном должны быть отменены с включением либо в заработную плату, либо в социальное пособие по нуждаемости. Возможно сохранение отдельных видов пособий (например, по переселению из северных районов) с прямой выплатой из федерального бюджета.

Социальные пособия и льготы (гражданам, имеющим детей, ветеранам, инвалидам, многодетным и неполным семьям, пострадавшим от радиации, переселенцам, адресные жилищные субсидии и т. д.) в конечном счете должны быть заменены единым пособием по нуждаемости, которое будет выплачиваться непосредственно из федерального бюджета через систему органов социальной защиты. В переходный период возможно финансирование части из них через региональные бюджеты, получающие федеральные субвенции.

Заработная плата в бюджетной сфере должна устанавливаться региональными (местными) властями, исходя из имеющихся возможностей, без какого-либо федерального регулирования. На переходном этапе возможно (со)финансирование ежегодной индексации и/или «базовой» зарплаты (например, 50% ее нынешнего уровня) в форме федеральных субвенций региональным бюджетам.

Бюджетные нормативы. В бюджетной сфере неявно продолжают действовать множество натуральных и финансовых норм и требований, ограничивающих самостоятельность субнациональных властей и бюджетных учреждений. Они должны быть отменены с переходом к целевым параметрам планирования предоставления бюджетных услуг и индикаторам результативности.

В то же время, как показывает международный опыт, полная ликвидация «федеральных мандатов» невозможна. Во многих сферах (прежде всего, в социальной и экологической политике) за федеральными властями в любом случае будет закреплено установление общенациональных норм и стандартов, а за региональными (местными) - производство и финансирование соответствующих услуг. Повышение общенациональных требований влечет за собой рост расходов субнациональных бюджетов и поэтому должно сопровождаться включением в схемы бюджетного выравнивания (при адекватном повышении объемов финансовой помощи), сокращением (отменой) других федеральных норм или, в крайнем случае, расширением их налоговых полномочий (если установлен общий предел уровня налогообложения, - то при одновременном снижении ставок по федеральным налогам).

Законодательной базой деятельности всех бюджетных фондов является ежегодно принимаемый закон о федеральном бюджете. В нем закрепляются доходные источники и величина доходов для бюджетных фондов, а также их расходы и целевые задачи. В федеративном государстве особое место занимают фонды, обеспечивающие финансовое выравнивание регионов и, в частности, фонды межбюджетного регулирования.

Фонды в российской и мировой практике, как справедливо отмечается в специальной литературе, весьма многовариантное явление. Существуют фонды государственные и негосударственные, бюджетные и внебюджетные, национальные и международные, федеральные, территориальные, местные, отраслевые, межотраслевые, специальные, благотворительные, паевые, инвестиционные и т. д. В основе деятельности фондов, действующих в настоящее время в России, заложены самые различные критерии и их сочетание: по принадлежности (государственные и негосударственные, частные); по территориальному принципу (федеральные, региональные, межрегиональные, местные); по отраслевому принципу (отраслевые и межотраслевые); по месту в федеральной системе (бюджетные и внебюджетные); по конкретному назначению - под целевую программу (экологические, дорожные), для конкретной категории граждан (помощь малоимущим, инвалидам, спортсменам) и т. д.⁴³ Как известно, бюджетные фонды, в свою очередь, подразделяются на целевые, резервные и фонды межбюджетного регулирования. Последние представляют собой особый интерес в контексте данного исследования.

Завершающим элементом механизма реализации полномочий региональными и местными органами власти является выравнивание бюджетной обеспеченности и предоставление целевой финансовой помощи из бюджетов более высокого уровня. В соответствии с Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. в среднесрочной перспективе финансовую помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации планируется предоставлять через 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов.

Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (далее - ФФПР) сохранит свое значение в качестве основного с точки зрения методологии и формирования исходных данных инструмента выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации по текущим расходам. Основные положения внедренной в 1999-2001 гг. методики распределения средств ФФПР должны быть закреплены федеральным законом с одновременным созданием механизмов, обеспечивающих стабильность в распределении этих средств.

Действующий с 2001 г. Фонд компенсаций должен использоваться для предоставления субъектам Российской Федерации целевой финансовой помощи (субвенций и субсидий) на реализацию федеральных законов, как правило, предусматривающих социальные выплаты (пособия) или льготы отдельным категориям населения. При этом обязательства региональных и местных бюджетов по социальным выплатам и льготам, установленные федеральными законами, но не обеспеченные средствами Фонда компенсаций, должны быть сокращены с одновременным расширением прав субъектов Российской Федерации самостоятельно регулировать, в предусмотренных федеральным законодательством случаях, состав и уровень принимаемых к финансированию расходов в размере не менее выделенной из Фонда компенсаций субвенции (субсидии). Рекомендуется перевести, начиная с 2003 г., все оставшиеся «федеральные необеспеченные мандаты» в Фонд компенсаций.

Созданный с 2002 г. Фонд софинансирования социальных расходов (далее - ФССР) будет использоваться для стимулирования субъектов Российской Федерации, поддерживать на определенном уровне предоставление (финансирование) основных общественных услуг.

Средства (субсидии) ФССР должны распределяться на условиях долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально значимых расходов (прежде всего, на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению) при соблюдении субъектом Российской Федерации определенного уровня финансирования соответствующих расходов. С 2003 года данный Фонд может использоваться в качестве финансового механизма реализации нового принципа финансирования образования (в пределах подушевых нормативов), а также замены натуральных льгот адресными пособиями.

Финансовая помощь субъектам Российской Федерации на поддержку инвестиций в региональную инфраструктуру будет сосредоточена в рамках Фонда регионального развития.

Поддержка на конкурсной основе бюджетных реформ в регионах - в рамках Фонда реформирования региональных финансов.

Аналогичные формы могут использоваться для организации финансовой поддержки местных бюджетов из бюджетов субъектов Российской Федерации.

Основная проблема в разделении доходных источников между уровнями бюджетной системы - определение доходных источников местных бюджетов, требующее уточнения сферы вопросов местного значения и форм и масштабов делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Собственные доходы местных бюджетов (установленные Налоговым кодексом поступления по местным налогам и местным надбавкам к региональным налогам) должны, в основном, соответствовать расходам, необходимым для решения вопросов местного значения, по которым все расходные полномочия закреплены за органами местного самоуправления.

Бюджетным кодексом за местными бюджетами также могут быть закреплены минимально гарантированные нормативы отчислений от федеральных налогов для решения вопросов местного значения. Частично - для реализации конституционных гарантий, финансовое обеспечение и финансирование которых закреплено федеральными законами за органами местного самоуправления.

Законами субъектов Российской Федерации за местными бюджетами могут, а в установленных федеральным законодательством случаях и порядке должны закрепляться отчисления от федеральных налогов (в том числе по подушевому принципу) для реализации конституционных гарантий, финансовое обеспечение и финансирование которых закреплено федеральными законами за органами местного самоуправления.

Полная и последовательная реализация принципов бюджетного федерализма осложнена общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжелыми последствиями экономического и финансового кризисов.

4. Природные ресурсы и рентные отношения: проблемы разграничения полномочий

Среда обитания как сфера разграничения полномочий. Формирование федеральных специальных уполномоченных государственных органов для управления природными ресурсами. Формы собственности природных ресурсов. Инфраструктура управления недвижимостью. Управление государственной собственностью. Новое законодательство в области природопользования. Принципы разграничения полномочий по управлению и распоряжению ресурсами между уровнями публичной власти. Недостатки в законодательстве в сфере естественной среды. Передача государственных полномочий органам местного самоуправления. Основные принципы разграничения в сфере управления средой обитания

Сохранение среды обитания и природных ресурсов зависит от корректного разграничения полномочий в сфере безопасности среды обитания, что включает:

1) разграничение полномочий в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

2) разграничение полномочий в сфере охраны животного и растительного мира;

3) разграничение полномочий в сфере гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

4) разграничение полномочий в сфере обеспечения санитарно-гигиенической и радиационной безопасности среды обитания;

5) совершенствование законодательства, регулирующего участие местного самоуправления в обеспечении безопасности среды обитания.

6) совершенствование законов в области обеспечения безопасности среды обитания.

Рассматривая вопрос о специальных - присущих исключительно проблемам безопасности среды обитания - требованиях к разграничению полномочий между уровнями власти, необходимо отметить, что понятия «среда обитания», «безопасность среды

обитания» в действующих федеральных законах не определены. Вместе с тем в федеральном законодательстве, в научных исследованиях распространено применение таких терминов, как «окружающая среда», «социоестественная среда», «экологическая безопасность».

Наиболее близким к понятию безопасности среды обитания является понятие экологической безопасности, традиционно понимаемой как защищенность природной среды, включая человека, от негативных воздействий. В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» экологическая безопасность определена как «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий».

Понятие «безопасность среды обитания» шире - это понятие включает в себя как экологическую безопасность, так и иные аспекты безопасности, связанные с деятельностью по обеспечению защищенности от негативного влияния не только природы и человека как биологического существа, но и интересами всего многонационального народа Российской Федерации, а также собственными интересами населений каждого из субъектов Российской Федерации, каждого из муниципальных образований. Таким образом, в данном контексте среда обитания понимается как социоестественная среда.

В целях обеспечения безопасности среды обитания необходимо применять различные механизмы решения проблемы. Все эти механизмы можно разделить на две большие группы - административные и индикативные.

Административный механизм обеспечивает реализацию политической цели обеспечения безопасности среды обитания через исполнение предписаний органов публичной власти об обязательных, указанных в соответствующем акте, действиях.

Индикативный - через создание экономических условий, в которых каждый из субъектов, оказывающих (или потенциально способных оказать) воздействие на безопасность среды обитания, ставится в положение, когда ему становится выгодно по собственной инициативе осуществлять деятельность по повышению

безопасности среды обитания. Указанные условия могут быть направлены как на стимулирование деятельности, способствующей повышению уровня безопасности среды обитания, так и на создание неприемлемых условий для действий, влекущих понижение уровня безопасности среды обитания.

Административный механизм реализуется, в основном, через деятельность вертикали государственной исполнительной власти Индикативный механизм - через реализацию требований об условиях деятельности, определяемых нормативными правовыми актами, принимаемыми в основном представительными органами публичной власти.

Указанные группы механизмов не являются конкурентными, они должны взаимодополнять друг друга. Одним из направлений повышения безопасности среды обитания является оптимизация сочетания административных и индикативных механизмов решения проблемы с учетом конкретных условий в отдельных сферах деятельности, связанных с безопасностью среды обитания.

Основные специфические черты проблем безопасности среды обитания:

несовпадение зон экологического и возможного поражающего воздействия объектов, деятельность которых формирует среду обитания, с административными границами;

долгосрочность влияния большинства факторов, формирующих среду обитания;

повседневная зависимость от состояния среды обитания условий жизни граждан Российской Федерации на всей территории страны;

значительная, а часто и определяющая, роль природных объектов, имеющих международное (глобальное) значение (моря, горы, крупные реки, озера, лесные массивы, пустыни и т. п.);

значительная роль объектов (природных и антропогенного происхождения), уничтожение, изменение места расположения или перепрофилирование которых требует очень больших (в денежном выражении многократно превосходящих доходы соответствующего бюджета) затрат и длительного времени (примеры указанных объектов - ГЭС, АЭС, лесные массивы, русла рек, озера), затратность реализации значительной части полномочий, связанных с обеспечением безопасности среды обитания.

Законодательное регулирование разграничения полномочий в сфере проблем безопасности среды обитания имеет свои специфические особенности. Принципиально важные, с точки зрения обеспечения безопасности среды обитания, предметы ведения - установление основ федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации, оборона, ядерная энергетика, производство ядовитых веществ, отнесены Конституцией России к ведению Российской Федерации. При этом конституционными нормами установлено, что вопросы федеральной прерогативы регулируются федеральными законами, имеющими прямое действие на всей территории страны

Вопросы пользования природными ресурсами, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, координации вопросов здравоохранения, борьбы со стихийными бедствиями, формирования законодательства об окружающей среде (от решения которых, в значительной мере зависит безопасность среды обитания) относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции) и в силу ."этого регулируются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами к иными нормативными актами субъектов Российской Федерации.

Основные подходы к совершенствованию законодательства в части разграничения полномочий в вопросах управления и распоряжения природными и иными материальными ресурсами могут содержать следующие принципы и положения.

Принципы разграничения государственной собственности на природные ресурсы. Предложено в специальных федеральных законах разграничить государственную собственность на природные ресурсы, тем самым в законченном виде реализовать п. «г» ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Законодательно установленные 'принципы разграничения государственной собственности на землю, «строительную недвижимость» и предприятия представляются обоснованными с учетом необходимости создания условий дли формирования единого объекта недвижимости, последовательной приватизации государственного и муниципального имущества и активизации выкупа земельных участков собственниками приватизированных предприятий. При реализации данной стратегии земли в границах муниципальных образований, за исключением земельных участков, переданных в частную собственность, и земельных участков на которых расположены объекты, находящиеся в собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, составят муниципальную собственность.

В силу специфики территориального расположения, природных свойств, управления природными ресурсами и их стратегической значимости как общенационального достояния к федеральной собственности предлагается отнести:

- лесной фонд, за исключением лесов, расположенных в границах поселений и передаваемых в муниципальную собственность;

- недра и содержащиеся в них полезные ископаемые, за исключением общераспространенных полезных ископаемых, передаваемых в собственность субъектов Российской Федерации;

- водный фонд, за исключением обособленных водных объектов, находящихся в различных формах собственности;

- объекты животного мира, за исключением изъятых из естественной среды обитания, которые находятся в различных формах собственности.

Принципы разграничения полномочий по управлению и распоряжению ресурсами между уровнями публичной власти. Исходя из вышеуказанных принципов, в обобщенном виде конструкцию разграничения этих полномочий федеральными законами между уровнями публичной власти с учетом их конституционных задач и функций можно представить в следующем виде: на уровне Российской Федерации

- законодательное регулирование управления и распоряжения государственной и муниципальной собственностью на ресурсы;

- законодательное регулирование установления правовых режимов использования природных и иных материальных ресурсов;

- управление и распоряжение имуществом и ресурсами, находящимися в федеральной собственности;

- ведение государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество в единой системе федеральными государственными учреждениями юстиции;

- ведение государственного учета, экономической оценки, мониторинга состояния природных ресурсов, единых информационных фондов о природных ресурсах и на этой основе планирование их использования, охраны и воспроизводства;

- организация воспроизводства (восстановления) находящихся в федеральной собственности природных ресурсов;

- ведение государственного контроля за использованием и охраной природных ресурсов, объектов и территорий, для которых федеральными законами и актами Правительства Российской Федерации, принятыми на основании федеральных законов, установлен особый режим использования и охраны;

- ведение государственного контроля за использованием и охраной земель (в части земель, занятых объектами, расположенными на территории двух и более муниципальных образований, объектами, сведения о которых составляют государственную тайну, а также за надлежащим осуществлением муниципального контроля);

на уровне субъекта Российской Федерации

- управление и распоряжение имуществом и ресурсами, находящимися в собственности субъекта Российской Федерации;

- организация охраны и воспроизводства (восстановления) находящихся в собственности субъектов Российской Федерадии природных ресурсов;

- ведение территориальных информационных фондов об участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, в составе единых федеральных информационных фондов;

- ведение государственного контроля за использованием и охраной объектов и территорий, для которых законом субъекта Российской Федерации на основании федеральных законов установлен особый режим использования и охраны;

- установление правил общего водопользования, правил охраны жизни людей на воде;

- проведение конкурсов на заключение договоров концессии на использование объектов животного мира на территориях и в пределах лимитов (квот), установленных в порядке планирования использования объектов животного мира;

на уровне муниципального образования

- управление и распоряжение имуществом и ресурсами, находящимися в муниципальной собственности;

- организация охраны и воспроизводства (восстановления) находящихся в муниципальной собственности природных ресурсов;

- установление правового режима использования земли и иной недвижимости (посредством территориального зонирования земель) и регулирование градостроительной деятельности в соответствии с федеральными законами;

- управление развитием территории экономическими методами путем определения в пределах, установленных налоговым законодательством, ставки зачисляемого в местный бюджет земельного налога (налога на недвижимость), в том числе в повышенном размере при нарушении правил использования и охраны земель;

- предоставление прав на водопользование первичным водопользователям в пределах установленных лимитов;

- предоставление на платной основе именных разовых лицензий на использование объектов животного мира в пределах лимитов, установленных в порядке планирования использования объектов животного мира;

- ведение контроля за использованием и охраной объектов, для которых решениями органов местного самоуправления на основании федеральных законов установлен особый режим использования и охраны;

- ведение муниципального контроля за использованием и охраной земель.

Принципы управления государственной и муниципальной собственностью. Управление и распоряжение природными и материальными ресурсами, находящимися в государственной и

муниципальной собственности, предложено осуществлять на основе следующих важнейших принципов и методического подхода.

В специальном федеральном законе о государственном и муниципальном имуществе должны быть определены (по родовым и иным признакам) имущество и ресурсы, которые находятся исключительно в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и необходимы для осуществления ими конституционных задач и функций. Эти ресурсы не могут быть отчуждены от соответствующей публичной собственности; подлежат безвозмездной передаче в соответствующую публичную собственность из публичной собственности, в которой они находятся на момент вступления в силу вышеуказанного федерального закона в установленном им порядке; права по распоряжению ими не могут быть переданы иному публичному собственнику. Государственные инвестиции должны быть направлены на воспроизводство (восстановление), в основном, этих ресурсов и имущества, в том числе с привлечением частных инвестиций на условиях концессии.

Законодательно также должны быть установлены способы распоряжения публичной собственностью и основания их применения при том, что процедуры приобретения и отчуждения публичной собственности регулируются гражданским, земельным, приватизационным законодательством Российской Федерации. Государственное и муниципальное имущество, не находящееся в исключительно публичной собственности, подлежит .последовательной приватизации.

Принципы определения властных полномочий.. В инвестиционно-привлекательных областях природопользования (заготовка древесины, добыча полезных ископаемых, добыча водных биоресурсов) необходимо перейти на исключительно аукционный (конкурсный) принцип и допустить с уведомлением собственника гражданский оборот приобретенных прав на использование (добычу) природных ресурсов на условиях концессии. При этом необходимо в «отраслевых» федеральных законах установить условия проведения торгов на заключение договоров концессии, порядок и условия перехода прав по договорам концессии на соответствующие природные ресурсы и имущество; особенности прав, обязанностей, ответственности концессионера и концедента в конкретной сфере управления природными ресурсами и имуществом; особенности пользования соответствующими природными и материальными ресурсами на условиях концессии.

Тем самым будут реализованы требования ст. 8 Конституции Российской Федерации, которые гарантируют единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности в Российской Федерации, а также обеспечена государственная защита прав инвесторов.

Неотъемлемым элементом этой стратегии является разделение прав на использование (добычу) природных ресурсов и прав на разведку (восстановление, воспроизводство) природных ресурсов, формализованное в определении соответствующих полномочий, что позволит контролировать издержки добывающих ресурсы хозяйствующих субъектов и не допустить необоснованного снижения налоговой (рентообразующей) базы.

При этом затраты на воспроизводство ресурсов в отдельных видах природопользования подлежат финансированию из бюджета на условиях предоставления на торгах подряда на выполнение государственного заказа или могут осуществляться на инвестиционной основе с последующим возмещением из средств, получаемых от продажи на торгах права на использование имеющего надлежащую экономическую оценку ресурса.

Принципы формирования договорных отношении между органами публичной власти. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в сфере управления и распоряжения природными и иными материальными ресурсами должны быть разграничены федеральными законами.

В исключительных случаях по основаниям и в соответствии с критериями, установленным федеральными законами, находящиеся в федеральной собственности имущество и природные ресурсы могут передаваться в управление органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по их обращениям на основе договоров гражданско-правового характера.

Федеральными законами должны быть установлены существенные условия указанных договоров, в частности, порядок их заключения и расторжения, права, обязанности, ответственности сторон, их особенности, связанные со спецификой имущества и природных ресурсов, полномочия, по управлению и распоряжению которыми передаются по договору, а также пределы этих полномочий.

В качестве последних могут быть определены право на заключение определенных сделок в отношении объектов, объединенных на основании определенных критериев; право на заключение определенных сделок в отношении индивидуально-определенных объектов; право на осуществление определенных действий в рамках определенных сделок, заключаемых органами государственной власти Российской Федерации.

Высокая концентрация властных полномочий в сфере обеспечения безопасности среды обитания на государственном, в первую очередь, федеральном уровне власти - это объективное следствие общероссийского значения большей части вопросов указанной

сферы.

Некоторые вопросы обеспечения безопасности среды обитания относятся к компетенции муниципального уровня власти. Так, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в числе вопросов местного значения указаны:

участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

благоустройство и озеленение территории;

организация утилизации и переработки бытовых отходов;

регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых;

обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании.

Решение перечисленных вопросов регулируется уставами и иными нормативными правовыми актами муниципальных образований при обеспечении принципа соответствия федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации.

Приведенные формулировки Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» неравнозначны. К примеру, «благоустройство и озеленение» достаточно конкретно обозначают определенные действия. А формулировка «участие в охране окружающей среды», «контроль за использованием земель» требуют уточнения в части конкретизации форм соответствующей деятельности, ее правовых последствий, соотношения и взаимосвязи со сходными полномочиями органов власти иных уровней.

Специфика проблем безопасности среды обитания при разграничении полномочий различных уровней власти отражается в применении следующих механизмов законодательного регулирования.

Формирование федеральных специально уполномоченных государственных органов (указанные органы, как правило, являются самостоятельными подразделениями Правительства Российской Федерации или ведомства, входящего в состав Правительства Российской Федерации, и имеют территориальные подразделения в субъектах Федерации) по вопросам общефедерального значения, решение которых не может быть локализовано административными границами, наделенных полномочиями:

- по разрешению (в частности, в форме выдачи лицензий) соответствующей деятельности;

- по контролю деятельности региональных и муниципальных структур, иных учреждений, осуществляющих деятельность в соответствующей сфере;

- по представлению предложений по совершенствованию актов законодательства, иных актов, содержащих общеобязательные правила, в органы власти всех уровней, обладающие полномочиями на соответствующее нормативное регулирование.

Обязательность конструктивного взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при решении вопросов обеспечения безопасности среды обитания, в частности, в формах взаимообмена информацией, привлечения специалистов к деятельности совещательных органов, привлечения представителей органов всех уровней власти, действующих на соответствующей территории, к экспертизе проектов нормативных актов, а также проектов создания или реорганизации объектов, деятельность которых имеет отношение к безопасности среды обитания.

Возможность использования при форс-мажорных обстоятельствах материальных и финансовых средств субъектов Федерации и муниципальных образований, а также передачи в подчинение федеральным органам власти (должностным лицам) всех или части органов (должностных лиц), осуществляющих публично-властные полномочия на соответствующей территории.

В Российской Федерации правовая база в области природопользования и охраны окружающей среды насчитывает несколько тысяч нормативных документов. Ее формирование происходило в течение длительного переходного периода становления экономики от «директивной» к рыночной.

Анализ имеющейся законодательной базы, регулирующей отношения по использованию, охране и восстановлению природных ресурсов, охране окружающей природной среды, в части разграничения полномочий между уровнями власти позволяет сделать вывод о наличии ряда серьезных недостатков. К числу наиболее серьезных из них относятся следующие:

1) отсутствует единый подход к разграничению полномочий между уровнями власти (различные нормативные акты разработаны в разные периоды, зачастую носят чисто ведомственный характер, не увязаны между собой и не соответствуют требованиям

комплексного подхода к вопросам управления природопользованием и охраной окружающей среды);

2) в действующем законодательстве имеется значительное число норм непрямого действия, требующих регламентации в подзаконных актах;

3) полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, указанные в федеральных законах, в подзаконных актах не конкретизированы, а подчас даже не упомянуты, что влечет правовые коллизии по выполнению данных полномочий;

4) типична ситуация отнесения одних и тех же полномочий к компетенции органов публичной власти различных уровней без определения порядка их выполнения. В законодательстве практически отсутствуют положения, определяющие механизмы взаимодействия органов власти различных уровней при осуществлении общих полномочий;

5) законодательство об информационном обеспечении состояния социоестественной среды таково, что имеющаяся учетная и кадастровая информация о природных ресурсах не совершенна по структуре, охватывает не все природные ресурсы и объекты. Относительно подробная информация имеется о ресурсах, которые являются товаром на рынке ресурсов, гораздо хуже информационное обеспечение в отношении части ресурсов, которые никогда не рассматривались как товар (атмосфера, вода в реках и т. д.), но всегда усиленно эксплуатировались. Такие природные ресурсы, как ассимиляционные ресурсы, озоновый слой атмосферы Земли, насекомые и т. п., вообще не рассматривались как ресурсы, соответственно не учитывался и ущерб, наносимый им при эксплуатации экономически значимых ресурсов. Большинство отраслевых кадастров не сопоставимы друг с другом по содержанию, в них отсутствуют показатели эколого-экономи-ческой оценки от их использования.

Устранение указанных недостатков является необходимым условием решения проблемы эффективного государственного управления природопользованием и охраны социоестественной среды, важнейшей составной частью которой является разграничение полномочий между уровнями власти, которое обеспечило

бы реализацию единой всероссийской государственной политики в области природопользования и охраны окружающей социоестественной среды.

В соответствии с Конституцией России местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на иных территориях. В настоящее время практически вся территория Российской Федерации покрыта сетью из около 12 тыс. муниципальных образований. В большинстве случаев муниципальное образование представляет собой относительно небольшую территорию с компактным проживанием жителей. Такие муниципальные образования, с точки зрения их населения, - это и есть среда обитания. Это в полной мере соответствует Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Россией, в соответствии с которой местное самоуправление является властью, «максимально возможно приближенной к населению».

Изложенное позволяет ставить вопрос о том, что органы местного самоуправления должны быть важнейшим элементом «обратной связи» населения с органами государственной власти, осуществляющими полномочия в сфере безопасности среды обитания. Важное значение для определения места и роли муниципального уровня власти имеет предусмотренная Конституцией России возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Принципиально важно, что конституционными нормами предусмотрены также подконтрольность исполнения переданных полномочий и обязательность передачи на муниципальный уровень материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных государственных полномочий. Данные конституционные положения дают потенциальную возможность решить ряд вопросов, возникающих при регламентации участия муниципального уровня власти в обеспечении безопасности среды обитания.

Конкретные варианты решения проблем обеспечения безопасности среды обитания в значительной мере зависят от географического положения соответствующей территории, наличия на ней определенных природных и (или) производственных объектов. Реализация большей части полномочий в сфере безопасности

среды обитания требует наличия органов (учреждений), укомплектованных высококвалифицированными специалистами.

Вместе с тем экономический, кадровый потенциал, природные условия места расположения муниципальных образований серьезно различаются далее в пределах одного субъекта Российской Федерации. В такой ситуации расширение полномочий местного самоуправления в сфере обеспечения безопасности среды обитания в форме расширения круга вопросов местного значения федеральным законом неэффективно.

Данный вывод вытекает из следующих обстоятельств. Статус вопроса местного значения как предмета ведения местного самоуправления предполагает указание на сферу деятельности, присущую муниципальному уровню власти в целом. А если в рамках определения содержания вопроса местного значения излагать подробное описание конкретных полномочий органов местного самоуправления отдельных муниципальных образований, то это вступит в противоречие с установленным Конституцией Российской Федерации предметом законодательного регулирования (установление общих принципов организации местного самоуправления). Кроме того, реальна ситуация возникновения практической невозможности решения отдельных вопросов в некоторой (возможно, весьма значительной) части муниципальных образований. ^; Возможность же передачи государственных полномочий органам местного самоуправления позволяет подробно изложить содержание передаваемого полномочия, дифференцированно подойти к муниципальным образованиям (то есть передать отдельные государственные полномочия, к примеру, только муниципальным образованиям, расположенным в районах Крайнего Севера, или только муниципальным образованиям, в которых имеются предприятия, осуществляющие указанную в законе о передаче полномочий деятельность), а кроме того - установить государственный контроль за качеством исполнения переданных полномочий и целевым использованием выделенных государственных средств.

Анализ норм федеральных законов на предмет разграничения полномочий в области безопасности среды обитания показывает, что федеральные законы в этой сфере, как правило, не наделяют органы местного самоуправления государственными полномочиями. Это в значительной мере связано с отсутствием законодательно установленных механизмов эффективного профессионального контроля за качеством реализации переданных полномочий, а также с отсутствием законодательно закрепленных правовых механизмов передачи и контроля за использованием государственных финансовых и материальных ресурсов.

В рамках проблемы государственного контроля над исполнением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий остро стоит вопрос о допустимых пределах вмешательства органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления. В условиях широко распространенной слабости правовой культуры должностных лиц как государственной, так и муниципальной властей подконтрольность в части переданных полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти может повлечь искажение конституционных принципов об организационной обособленности органов местного самоуправления от органов государственной власти и самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий.

Решение указанного комплекса проблем участия органов местного самоуправления в решении проблем обеспечения безопасности среды обитания требует решения круга вопросов несколько более широкого, чем установление полномочий органов местного самоуправления в сфере безопасности среды обитания.

Во-первых, необходимо урегулирование ряда вопросов, затрагивающих статус муниципального уровня власти, но непосредственно не влекущих изменение властных полномочий органов местного самоуправления, в том числе:

- о механизмах и гарантиях передачи органам местного самоуправления подробной информации о состоянии дел с обеспечением безопасности среды обитания как в границах муниципального образования, так и на сопредельных территориях;

- о предоставлении органам местного самоуправления безусловных полномочий по участию в подготовке проектов решений, предполагающих изменение или потенциальную возможность изменения уровня безопасности среды обитания.

Во-вторых, необходимо принятие федерального закона, регулирующего порядок передачи государственных (федеральных и субъектов Российской Федерации) полномочий на муниципальный уровень с определением в его рамках гарантий финансового и материального обеспечения их реализации, механизмов государственного контроля исполнения переданных полномочий, порядка взаимодействия с субъектами Российской Федерации в отношении переданных органам местного самоуправления федеральных полномочий.

В комплексе с указанными проблемами необходимо решить и основной вопрос - об уточнении и конкретизации содержания вопросов местного значения. В этом контексте представляется заслуживающим внимания предложение об отнесении федеральным законом к вопросам местного значения осуществления муниципального экологического контроля - системы мер, осуществляемых представителями муниципального уровня власти, направленной на предотвращение, выявление и пресечение нарушений законодательства в области охраны окружающей среды.

Успешная реализация государственной политики в области местного самоуправления в Российской Федерации должна привести к созданию постоянно действующей системы эффективного конструктивного взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти. Эффективное функционирование этой системы позволит создать реальные условия для обеспечения безопасности среды обитания на территории каждого муниципального образования, а следовательно, и на территории всей Российской Федерации в целом и каждого из ее субъектов.

Необходимость четкого разграничения полномочий в вопросах безопасности среды обитания между органами публичной власти различных уровней является одним из основных механизмов совершенствования существующей системы управления, контроля в целях обеспечения конституционных прав граждан.

Разграничение полномочий в области безопасности среды обитания должно основываться на основополагающих принципах.

1. Обеспечение единого правового пространства и сбалансированности правовых требований на всей территории России, что, в частности, требует:

- конкретизации и детальной регламентации в законах правовых норм прямого действия Конституции Российской Федерации;

- ликвидации противоречий в законодательстве по вопросам предметов ведения и объема полномочий органов публичной власти;

- установления взаимосвязи правовых норм законодательства в сфере обеспечения безопасности среды обитания с нормами других отраслей права, в том числе, обеспечивающих исполнение этого законодательства;

- исключения параллельного правового регулирования субъектами Федерации вопросов, урегулированных федеральными законами, за исключением случаев, когда это прямо предусмотрено федеральным законом;

- исключения параллельного правого регулирования муниципальными образованиями вопросов, урегулированных федеральными законами и (или) законами субъекта Российской Федерации, за исключением случаев, когда это прямо предусмотрено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

2. Обеспечение единства экономического пространства Российской Федерации и прав человека и гражданина на безопасную среду обитания, что, в частности, требует:

- развития положений федеральных законов в области охраны и защиты окружающей среды, жизни и здоровья населения на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при преимущественном праве субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществлять самостоятельное правовое регулирование вопросов в сфере охраны и защиты окружающей среды, жизни и здоровья, отнесенных к их компетенции федеральными законами;

- регулярной оценки эффективности правоприменительной практики с целью своевременной корректировки законов.

3. Обеспечение соответствия целей федеральных законов и ожидаемых результатов.

4. Обеспечение финансовыми и материальными ресурсами полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и

органов местного самоуправления в области обеспечения безопасной среды обитания, в том числе, с помощью механизма перераспределения платежей за использование природных ресурсов и загрязнение (разрушение) окружающей среды.

5. Признание потенциальной экологической и поражающей опасности любой хозяйственной и иной деятельности человека.

Федеральные законы в области безопасности среды обитания должны обеспечить создание условий для формирования эффективной нормативно-правовой базы Российской Федерации (совокупности федеральных, субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов), удовлетворяющей современные требования, к основным из которых относятся следующие:

1) создание эффективной общегосударственной системы управления в области охраны и защиты окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, а также охраны и защиты жизни и здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

2) обеспечение на федеральном уровне единого подхода к установлению природоохранных и природозащитных нормативов, единства санитарно-эпидемиологических и гигиенических нормативов, правил и стандартов;

3) сочетание оценки рисков для жизни и здоровья населения с оценкой экологических рисков;

4) разграничение полномочий и контроля за их реализацией в отношении хозяйствующих субъектов между уровнями власти (федеральным, субъектов Российской Федерации и муниципальным);

5) обеспечение эффективных мер безопасности среды обитания независимо от внутренних административных границ;

6) создание систем защиты и государственной поддержки населения, природных объектов, объектов, представляющих историческую и культурную ценность, на территориях, отнесенных к зонам экологического бедствия, поражения техногенных катастроф, ведения военных действий и их последствий;

7) обеспечение предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также ликвидации их последствий;

8) оказание государственной поддержки при решении межрегиональных задач в области охраны и защиты окружающей среды, жизни и здоровья населения;

9) обеспечение населения достоверной информацией о текущем состоянии среды обитания, прогнозах его изменения, намечаемой хозяйственной и иной деятельности на соответствующих территориях органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Совершенствование законодательства в области обеспечения безопасности среды обитания для нынешнего и будущих поколений должно быть ориентировано на стратегию устойчивого развития Российской Федерации как современного федеративного государства с эффективным местным самоуправлением, обладающего гражданским обществом, сильной экономикой рыночного типа; исходить из государственной экологической политики, а также должно осуществляться во взаимодействии с законодательством в сфере организации публичной власти, с военной доктриной Российской Федерации. Решение проблем обеспечения безопасности среды обитания должно осуществляться на путях сочетания директивных и индикативных методов влияния на субъектов, воздействующих или потенциально способных воздействовать на среду обитания. Расширение полномочий в области безопасности среды обитания субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, расширение индикативных методов (методов воздействия через создание экономических условий) решения проблемы следует рассматривать в целом как позитивные тенденции. Однако на данном этапе развития российской государственности - в условиях отсутствия устойчивых демократических традиций осуществления публичной власти, становления рыночной экономики - предлагается, в основном, сохранить сложившуюся практику управленческой деятельности в сфере природопользования и охраны окружающей социоестественной среды, а именно, обеспечение решения большей части задач указанной сферы через территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.

Анализ действующих федеральных законов в области обеспечения безопасности среды обитания показал, что в большинстве рассмотренных законов методология разграничения предметов ведения и их реализация в целом соответствуют Конституции Российской Федерации. Однако в некоторые из них необходимо вносить изменения и дополнения в соответствии с принципами и задачами настоящей Концепции.

Анализ федерального законодательства дает также основание для вывода о неполноте и эклектичности нормативной правовой базы в области безопасности среды обитания в целом, а также в законодательстве о местном самоуправлении, бюджетном и налоговом законодательстве. Кроме того, в федеральных законах не проведено достаточно четкого разделения полномочий на регулятивные, исполнительно-распорядительные и контрольные и отсутствует какая-либо систематизация статей законов по этим видам полномочий, в том числе между органами государственной власти -Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Важным направлением развития законодательства в сфере безопасности среды обитания является создание и совершенствование нормативных правовых актов, обеспечивающих формирование условий деятельности субъектов, оказывающих влияние на состояние безопасности среды обитания, в которых указанные субъекты по собственной инициативе осуществляли бы деятельность, направленную на повышение безопасности социоестественной среды.

Указанные условия могут быть направлены как на стимулирование деятельности, способствующей повышению уровня безопасности среды обитания, так и на создание неприемлемых условий для действий, влекущих или могущих повлечь понижение уровня безопасности среды обитания. В числе таких условий, в частности, могут быть:

установление льготных экономических условий (налоговые, кредитные льготы) на:

- производство экологически чистой продукции,

- на использование экологически чистых технологий,

- на организацию деятельности (производства, транспортировки и т. д.), обеспечивающей уровень безопасности, значительно превышающий законодательно установленные требования;

установление платежей за сверхнормативное загрязнение окружающей среды, значительно превышающих возможные экономические выгоды от соответствующей деятельности.

Исходя из вопроса о разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти различных уровней для реализации экономико-экологической модели развития государства, целесообразно на уровне Российской Федерации предусмотреть систему рентного налогообложения, ввести плату за использование природных ресурсов, развивать систему экологических налогов при разумном сочетании с взиманием платы за загрязнение (разрушение) окружающей среды, а также введение экологического налога на продукцию, загрязняющую окружающую среду, и предоставление возможности государству компенсировать причиненный вред наряду с экономическим стимулированием производства «экологически чистых» видов продукции и товаров.

Для реализации норм Конституции Российской Федерации в области обеспечения безопасности среды обитания в первую очередь необходимо предусмотреть в федеральных законах:

- разграничение ответственности за обеспечение безопасности среды обитания между всеми тремя уровнями публичной власти, предусмотренными Конституцией Российской Федерации;

- определение объема полномочий каждого уровня и величину финансовых и материальных ресурсов, необходимых для реализации этих полномочий, при этом свести к минимуму перечень совместно исполняемых полномочий;

- финансовое обеспечение полномочий в области безопасности среды обитания органов государственной власти различных уровней, а также органов местного самоуправления с целью выполнения ими полномочий, предусмотренных федеральными законами.

Кроме того, необходимо:

а) принять Федеральный закон «О передаче отдельных государственных полномочий и средств для их исполнения органам местного самоуправления», в котором определить:

общие требования к содержанию федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями,

гарантии правового, финансового и материального обеспечения реализации переданных государственных полномочий,

механизмы государственного контроля исполнения переданных полномочий и целевого использования переданных средств,

порядок взаимодействия с субъектами Российской Федерации в отношении переданных органам местного самоуправления федеральных полномочий;

б) принять Экологическую доктрину Российской Федерации, в которой определить и обосновать стратегию устойчивого развития Российской Федерации и развития законодательства в области обеспечения безопасности среды обитания;

в) осуществить кодификацию российского законодательства в области обеспечения безопасности среды обитания в целях устранения имеющихся противоречий;

г) обеспечить развитие и укрепление бюджетного федерализма, и выравнивание бюджетной обеспеченности территорий по вопросам обеспечения безопасности среды обитания.

Необходимо также выделить основные проблемы разграничения полномочий в вопросах управления и распоряжения природными и иными материальными ресурсами.

При проведении анализа существующей системы управления и распоряжения природными и иными материальными ресурсами необходимо использовать следующие методические подходы.

Все природные и материальные ресурсы можно условно разделить на шесть общих групп, существенно различающихся по значительному спектру определяющих специфику управления характеристик:

- земля;

- здания, строения («строительная недвижимость»), предприятия;

- лесной фонд;

- водный фонд;

- недра;

- животный мир.

Отдельному анализу могут быть подвергнуты «инфраструктура» системы управления и распоряжения недвижимостью, а также правила, регулирующие деятельность по использованию земли и иной недвижимости.

Управление и распоряжение указанными ресурсами в каждой из групп необходимо анализировать по единой схеме, позволяющей дать емкое и достаточное описание существующей системы. При этом возможны следующие критерии:

- разграничение государственной собственности на ресурс;

- возможность обособления данного ресурса в объекты недвижимого имущества или государственной регистрации прав;

- возникновение (наличие) права публичной собственности на данный ресурс;

- наличие совместного ведения различных уровней публичной власти в управлении и распоряжении ресурсом, а также в осуществлении контроля за его использованием;

- тип регулирования правоотношений власти с пользователями ресурса;

- необходимость и факт разделения деятельности по использованию ресурса и его воспроизводству (восстановлению, сохранению) у конкретного пользователя;

- необходимость изменения существующей инфраструктурры управления ресурсом.

В российское законодательство и практику экономического регулирования переходного к рыночной экономике периода 90-х гг. в качестве объекта правоотношений земля, недра, животный мир, водные ресурсы вошли как государственная собственность, «достояние народа» в смысле еще советского права, по определению не разграниченная на собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В качестве основы построения системы управления недрами должны рассматриваться ключевые положения Конституции Российской Федерации.

Как известно, в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ записано: «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов проживающих на соответствующей территории».

Из этой нормы недвусмысленно вытекает понимание если не приоритета, то, во всяком случае, учета интересов жителей конкретного региона в вопросах использования и охраны не только ресурсов недр, но и других природных ресурсов, включая биологические ресурсы территориального и внутреннего моря, черноземы центральных районов, климатические ресурсы южных регионов, лесные ресурсы средней полосы, водные ресурсы Волги и сибирских рек и т. д.

В ч. 2 ст. 36 Конституции Российской Федерации констатируется, что «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц». В соответствии с этим необходимо учитывать интересы национальных образований, коренных малочисленных народов, проживающих в Российской Федерации. Малочисленные народы имеют право на возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде их обитания хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами.

«Земля и другие природные ресурсы, а следовательно, и полезные ископаемые в недрах, могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности» (ч. 1 ст. 9). Действующим законодательством не разграничивается государственная собственность на недра, т. е. она может считаться общей собственностью Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, имеющей режим совместной собственности. Вместе с тем предпринимаемые некоторыми исследователями попытки распространить на недра разъяснения Конституционного Суда о собственности на лесной фонд как на публичное достояние многонационального народа России, а потому и относимого к федеральной собственности особого рода, не имеют под собой юридических оснований. Распространение в одностороннем порядке на всю неразграниченную совместную государственную собственность статуса федеральной собственности особого рода означает полное изъятие у субъектов РФ их части

совместной собственности на природные ресурсы в нарушение ст 9, 11 и 135 Конституции Российской Федерации, т. е. фактическое исключение данного предмета ведения из предметов совместного ведения.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» ⁴⁴ отмечается, что согласно ст. 19 Лесного кодекса Российской Федерации⁴⁵ лесной фонд находится в федеральной собственности (часть первая); в соответствии с Федеральным законом допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов Российской Федерации (часть вторая). К полномочиям Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов относятся владение, пользование и распоряжение лесным фондом (абзац четвертый ст. 46 Лесного кодекса Российской Федерации). К полномочиям субъектов Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов относится участие в осуществлении прав владения, пользования и распоряжения лесным фондом на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации (абзац четвертый ст. 47 Лесного кодекса Российской Федерации)⁴⁶.

Применительно к земле Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю» установлены правила и порядок отнесения земельных участков к собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности, однако процесс разграничения государственной собственности на землю только начинается.

Аналогичным образом для некоторых иных видов государственного имущества Постановлением Верховного Совета РСФСР № 3020-1 установлены основания и правила их разграничения на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации, муниципальную собственность, и в настоящее время

процесс разграничения государственной собственности в данной сфере имущественных отношений, в основном, завершен.

В сфере регулирования земельных отношений государственное управление в области осуществления мониторинга и охраны земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного земельного кадастра, а также законодательное регулирование установления правовых режимов земель и порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд обоснованно отнесено к полномочиям Российской Федерации.

Каждый собственник, в том числе публичный, самостоятельно обеспечивает землеустройство, мониторинг состояния и охрану земельных участков, находящихся в его собственности. При этом органы местного самоуправления посредством территориального зонирования земель устанавливают обязательные, вне зависимости от формы собственности, требования и условия использования земли и иной недвижимости.

Тем не менее, планирование использования земли, являющееся традиционным институтом цивилизованного управления недвижимостью во многих странах мира и построенное по иерархическому принципу, в земельном и градостроительном законодательстве России размыто и по факту ведется лишь на местном уровне в искаженной форме.

Далеко не в полной мере законодательно урегулированы правила и порядок управления государственным и муниципальным имуществом, а также принципы формирования правоотношений между различными уровнями публичной власти в имущественной сфере.

Полномочия публичных собственников по распоряжению находящимися в государственной и муниципальной собственности земельными участками и иным имуществом формально разграничены, однако до разграничения государственной собственности на землю сохранен неэффективный, нарушающий целостность администрирования принцип муниципализации полномочий по распоряжению землей.

Лесной фонд. Согласно Лесному кодексу Российской Федерации, лесной фонд и леса, расположенные на землях обороны,

находятся в федеральной собственности. Однако право собственности Российской Федерации на участки лесного фонда не зарегистрировано, а на леса, расположенные на землях поселений, могут быть установлены иные формы собственности. Правовая сущность участков лесного фонда как земельных участков из земель лесного фонда не определена, в силу чего единое, по существу, регулирование правоотношений на данный объект недвижимого имущества земельным и лесным законодательством по факту разобщено.

В сфере управления лесным фондом органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации разрабатывают и реализуют программы использования, защиты и охраны лесного фонда и воспроизводства лесов; определяют, в зависимости от групп лесов или видов лесопользования, правовые режимы лесов, порядок перевода лесных земель в нелесные и изъятия земель из состава земель лесного фонда, правила пользования участками лесного фонда; устанавливают плату за лесопользование; осуществляют контроль за использованием и охраной лесов. При этом декларировано, что органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов.

Такая же ситуация сложилась и в части распорядительных полномочий: органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, по существу, совместно осуществляют распоряжение федеральной собственностью на леса.

Водный фонд. Согласно Водному кодексу Российской Федерации, установлены критерии отнесения водных объектов к федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации, а также определено, что обособленные водные объекты могут находиться в муниципальной и частной собственности. Однако пообъектно право публичной собственности на водные объекты не возникло. Правоотношения на эти объекты, за исключением обособленных водных объектов, регулируются земельным и водным законодательством разобщенно.

В сфере управления водным фондом органы государственной власти Российской Федерации осуществляют ведение государственного учета поверхностных и подземных вод и государственного водного кадастра, составление водохозяйственных балансов, управление федеральной собственностью на водные объекты и управление водным фондом. К достаточно широко определенным полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено управление находящимися в их собственности водными объектами, управление в области использования и охраны водных объектов на территории субъектов Российской Федерации, определение правовых режимов и порядка использования соответствующих видов водных объектов, установление дифференцированных размеров платы за водопользование. Аналогично вышеприведенным ресурсным сферам, полномочия по контролю за использованием и охране водного фонда осуществляются на различных уровнях власти. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в разработке и реализации федеральных государственных, в том числе бассейновых, программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов, по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод, а также участвуют в разработке, согласовании, государственной экспертизе и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов на территории субъекта Российской Федерации.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации распоряжаются соответствующей собственностью на водные объекты (устанавливают лимиты и режимы водопользования), но органы государственной власти субъектов Российской Федерации также распределяют пользователям лимиты водопользования водными объектами федеральной собственности в пределах общих лимитов, установленных субъекту Российской Федерации.

Недра. Согласно Закону Российской Федерации «О недрах», органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации совместно проводят классификацию полезных ископаемых, формируют перечни участков недр федерального, регионального и местного значения, однако формально такой статус не связан с отношениями собственности на недра.

В сфере управления недропользованием органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации разрабатывают и реализуют программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы; составляют баланс запасов полезных ископаемых; проводят экспертизу информации о недрах и формируют соответствующие информационные ресурсы; определяют плату за пользование недрами; осуществляют функции лицензирования в области недропользования. Полномочия по контролю в области недропользования, установлению порядка использования и охраны недр в зависимости от их классификации осуществляются вообще на всех уровнях власти.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации совместно определяют перечни участков недр федерального, регионального и местного значения, распоряжаются государственным фондом недр, управляют государственной собственностью в области добычи (переработки) угля, создают и распоряжаются собственными государственными фондами драгоценных металлов и драгоценных камней, разрабатывают и реализуют межрегиональные программы газификации, осуществляют лицензирование видов деятельности по освоению месторождений газа. Кроме того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают решения о заключении соглашений о разделе продукции без проведения конкурсов или аукционов, создают комиссию по разработке условий пользования недрами на условиях соглашений о разделе продукции, подписывают соглашения о разделе продукции, согласовывают подписание соглашений о разделе продукции с Правительством Российской Федерации в части вопросов, которые относятся к ведению субъектов Российской Федерации, в случаях исключительной компетенции Российской Федерации (в отношении участков недр, находящихся на континентальном шельфе).

Животный мир. Согласно Федеральному закону «О животном мире», часть объектов животного мира может находиться в

федеральной собственности, часть - в собственности субъектов Российской Федерации, причем законом установлены нечеткие критерии, а естественная миграция объектов животного мира на территории страны вообще не учтена.

В сфере управления животным миром к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации отнесено установление порядка ведения единого государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира, порядка предоставления лицензий на пользование объектами животного мира, порядка и предельных размеров платы за пользование объектами животного мира, а также ведение контроля за использованием и охраной объектов животного мира. Полномочия по ведению государственного учета и государственного кадастра объектов животного мира, установлению платы за пользование ими, контроля за использованием и охране животного мира реализуют органы государственной власти субъектов Российской Федерации, причем охрану (воспроизводство) обязаны осуществлять также органы местного самоуправления и пользователи животного мира.

Применительно к отношениям по использованию (добыче) объектов животного мира, лицензии, включая долгосрочные и распорядительные, на право пользования животным миром выдает специально уполномоченный государственный орган по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания:

- в случае федеральной собственности на объекты животного мира - на основании решений Правительства Российской Федерации;

- при предоставлении прав долгосрочного пользования -на основании решения Правительства Российской Федерации или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

- в иных случаях - на основании решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Именные разовые лицензии выдаются в бесконкурсном порядке вне зависимости от наличия или отсутствия квот на использование (добычу) объектов животного мира. При предоставлении долгосрочной лицензии на право пользования объектами

животного мира конкурс проводится лишь в отдельных случаях, разовые лицензии далее выдают сами обладатели долгосрочной лицензии, которым также передается в пользование соответствующая территория (акватория).

Как пишет в своем диссертационном исследовании А. Королев, разработка недр не может обходиться без ущерба окружающей среде. Случаев безущербного недропользования практически не существует. Следовательно, речь должна идти о минимизации ущерба, о формах и размерах его компенсации региону и проживающим в нем людям. Иные лица, упомянутые в данной статье конституции, - это прежде всего жители конкретной территории и региона, где расположено разрабатываемое месторождение. Поэтому понимание свободного владения, пользования и распоряжения конкретным участком недр должно содержать определенные ограничения и условия с позиций интересов населения, проживающего на данной территории. Это означает, что интересы данного населения должны быть защищены перед тем органом, который от имени государства реализует права по распоряжению недрами.

«Инфраструктура» управления недвижимостью. Крайне неоднозначна ситуация в области реализации таких базисных функций государственного регулирования рынка недвижимости, как государственный учет отдельных видов недвижимости и государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Государственный кадастровый учет объектов, определенных в качестве недвижимого имущества гражданским законодательством (земельных участков, строений, участков лесного фонда, участков недр, водных объектов), раздроблен между различными органами власти всех уровней.

Государственная регистрация прав на недвижимость является функцией государства как гаранта прав граждан и юридических лиц, соответствующие правила, формы, технологии утверждаются на федеральном уровне, однако полномочия по государственной регистрации осуществляют государственные учреждения, созданные органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Государственный кадастровый учет недвижимости и государственная регистрация прав на недвижимость ведутся раздельно, что сдерживает оборот недвижимости и права на нее, увеличивает затраты государства и участников рынка недвижимости, затрудняет формирование единого информационного пространства в этой сфере.

В части федеральных законов, регулирующих деятельность по использованию земли и иной недвижимости (архитектура и градостроительство, землеустройство), следует указать на наличие значительного числа взаимнодублирующих норм, дублирование норм иных федеральных законов, а также необоснованное установление административных барьеров в форме излишних полномочий властных органов.

Детальное рассмотрение законодательных актов, регламентирующих управление и распоряжение отдельными видами природных и иных материальных ресурсов, позволяет сделать следующие общие выводы.

Разграничение государственной собственности. В качестве главных принципов разграничения государственной собственности на землю определены естественное единство права публичной собственности на земельный участок и прочно связанный с ним природный или иной материальный ресурс, а также форма публичной собственности, из которой было приватизировано расположенное на земельном участке недвижимое имущество, причем последнее направлено на создание наиболее реальных, с политической точки зрения, условий для выкупа земельных участков собственниками приватизированной недвижимости.

Вместе с тем, если государственная собственность на «строительную недвижимость» и предприятия разграничена, то в отношении большинства видов природных ресурсов (леса, водные ресурсы, недра, животный мир) разграничение государственной собственности либо не урегулировано по четким критериям, либо декларировано, либо формально не проведено. Это создает серьезные правовые препятствия для однозначного разграничения властных полномочий и проведения единой государственной экономической политики в данной сфере.

Управление государственной и муниципальной собственностью. Законодательно не установлены критерии оптимизации состава государственного и муниципального имущества (включая землю), планомерность его разгосударствления, единые правила учета, поступления и выбытия имущества из публичной собственности, принципы имущественных отношений между публичными собственниками с учетом их конституционных задач и функций. Значительное число властных полномочий, вытекающих как из предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, так и предметов исключительного ведения Российской Федерации, реализуется органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации совместно либо в режиме дублирования. Кроме того, существует дублирование управленческих полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти.

На практике широкое распространение получило также административное делегирование властных полномочий органами государственной власти Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации, не устанавливающее реальных обязанностей и ответственности сторон.

Экономические механизмы обеспечения доступа к ресурсам. В нарушение ст. 8 Конституции Российской Федерации в отношении большинства природных ресурсов установлен принцип административного регулирования отношений властных органов и пользователей ресурсов по поводу прав на использование (добычу) природных ресурсов. Это существенно снижает защищенность инвесторов от властного произвола, сдерживает инвестиционный оборот указанных прав.

Неразделенностъ использования и воспроизводства ресурсов. Как правило, деятельность по использованию (добыче) природных ресурсов не отделена от деятельности по их воспроизводству (восстановлению, разведке); примерами служат совмещение разведки и добычи полезных ископаемых, лесовосстановления и лесопользования. Эта ситуация не только обуславливает «непрозрачность» финансовых потоков в природопользовании, но и препятствует эф-

фективному восстановлению ресурсного потенциала страны на инвестиционных началах.

В силу вышесказанного, прежде всего, необходимо разграничение государственной собственности на ресурсы с учетом их территориального распределения, природных свойств, специфики управления, возможности и стратегии приватизации, значимости для обеспечения конституционных задач и функций различных уровней публичной власти. В свою очередь, это составит основу для разграничения полномочий между органами публичной власти, перехода на гражданско-правовые принципы предоставления прав пользования ресурсами и регулирования договорных отношений между органами публичной власти с минимизацией сферы применения последних. Именно эти положения были положены в основу предложений по совершенствованию законодательства в сфере управления и распоряжения природными и иными материальными ресурсами.

Важное место в разграничении государственной собственности в области природных ресурсов имеют соглашения о разделе

продукции.

Умение рационально выстроить взаимодействие центра и регионов в использовании недр на условиях соглашений о разделе продукции не только служит реальным механизмом получения крупных инвестиционных вложений в добывающие отрасли, но и является одним из факторов экономической и социально-политической безопасности государства, влияет на устойчивость федеративных отношений, положение государства на международной арене.

Проекты соглашений о разделе продукции, вне зависимости от масштаба и местоположения, создают мощные макроэкономические эффекты для всей Федерации. Экспорт полезных ископаемых и сырьевых ресурсов приносит основную часть валютных поступлений в бюджеты всех уровней. Режим недропользования при соглашении о разделе продукции позволяет решать проблемы инвестирования проектов разработки месторождений в труднодоступных неосвоенных регионах с низкой извлекаемостью минерального сырья, находящихся на континентальном шельфе и других, разработка которых требует привлечения новых дорогостоящих

технологий. Так, по оценкам экспертов, капиталовложения, необходимые для развития топливно-энергетического комплекса в 2004-2007 гг., составляют 100 млрд долларов США ⁴⁷ .

Для привлечения инвестиций в топливную энергетику важно применять специальные механизмы, выгодные как Федерации в целом, так и субъекту Федерации, на территории которого предполагается добыча полезных ископаемых на условиях соглашений о разделе продукции. В связи с этим развитие и совершенствование законодательства о недрах в сфере соглашений о разделе продукции на основе разграничения предметов ведения и полномочий в настоящее время является одним из ключевых пунктов российской государственной политики.

Реализация данной программы позволит создать эффективную систему управления природными и иными материальными ресурсами, которая на деле обеспечит прозрачность взаимоотношений между разными уровнями публичной власти на основе четкого разграничения их полномочий, согласования интересов и реальной гражданско-правовой ответственности за выполнение полномочий. Другой, не менее важный, результат практической реализации предложенной концепции будет заключаться в обеспечении реальной защиты прав инвесторов и иных пользователей ресурсов, что объективно будет способствовать снижению рисков хозяйственной деятельности и повышению эффективности функционирования экономики на рыночных принципах.

В федеративном государстве от успешной реализации принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в сфере недропользования зависит не только рост национального богатства страны и конкретных регионов, но и, во многом, успешное развитие федеративных отношений.