3. Модели разграничения предметов ведения и полномочий в мировой федеративной практике

Федеративные модели Австрии, Бельгии, Германии, США, Швейцарии, конституционная автономия австрийских земель, доминанта федеральных полномочий, двойственность положения глав земельных правительств, общие органы управления, совместное ведение в управлении общинами Австрии. Двойная федеративная система Бельгии, отсутствие иерархии правовых норм, финансовое выравнивание - бельгийский вариант, международная правосубъектность регионов в пределах своей компетенции. Принцип разделения властей в Канаде, провинциальные титулы правомочий, исключительная компетенция - правило, совместная компетенция ~ исключение, дуализм канадской модели федерализма. Кооперативная федеративная модель США. Германский федерализм, автономность немецких земель, конкурирующее законодательство земель. Швейцарская конфедерация и ее традиции в разграничении полномочий, автономия кантонов и кантональная демократия, швейцарские референдумы

Австрийская модель федеративного устройства в последние годы эволюционировала в направлении усиления централистских начал и укрепления положения федеральных органов власти. По федеральной Конституции австрийские земли имеют «относительную конституционную автономию». Конституция в деталях предписывает землям, как они должны разрабатывать свое законодательство и осуществлять управление (разд. 4). Также обстоит дело и с организацией административных органов земель: здесь федерация предписывает правительству земли детальную

организационную структуру, создает общее государственное управление в землях, регулирует основные черты общинной организации и независимых административных сенатов в землях. То обстоятельство, что для земель вообще закрыты определенные типы органов, такие, как суды, органы государственной безопасности, военные органы, учреждения радио и телевидения, университеты и т. д., свидетельствует об ограниченных организационных возможностях власти земель.

Ограничение автономии земель наиболее ярко проявляется в конституционном распределении предметов ведения между федерацией и землями. Положение таково, что федерация обладает более чем сотней крупных полномочий. В их числе: установление границ, товарообмен, таможенное дело, регулирование и надзор в отношении въезда на территорию федерации и выезда из нее, федеральные финансы, монополии, меры, весы, стандарты и пробы, техническое апробирование, юстиция, паспортное дело, прописка, оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества, а также стрелковое дело, патентное дело, охрана образцов, марок и иных товарных знаков, транспорт, водная и судовая полиция, почта, телеграф и телефон, горное дело, регулирование и содержание в чистоте Дуная, строительство плотин, сооружение и сохранение водных путей, геодезия, трудовое право, социальное страхование, охрана памятников, организация федеральной полиции и федеральной жандармерии и руководство ими, поддержание общественного спокойствия, порядка и безопасности, за исключением деятельности местной полиции безопасности; вопросы, касающиеся печати, объединений, собраний и функции полиции, ведающей делами иностранцев; военное дело, попечение участников войны и их близких; демографическая политика в той части, в которой она касается предоставления пособий на детей и компенсаций; школьное дело, а также воспитание в школах-интернатах и студенческих общежитиях, за исключением профессионального школьного обучения и воспитания в школах-интернатах сельского и лесного хозяйства.

В то же время компетенция органов власти земель весьма неопределенна. И вызвано это тем, что федеральная Конституция устанавливает опосредованное управление федерации землями

через главу правительства земли и подчиненных ему земельных ведомств. Это в высшей мере сложная и противоречивая форма организации: глава правительства земли является, с одной стороны, федеральным органом, выполняющим указания центра, с другой - он возглавляет земельную администрацию, всех государственных служащих и административный аппарат земли, а также общин в государственной сфере и несет ответственность за положение дел в этих частях федерации. Опосредованное управление федерацией представляет собой в организационном, финансовом и правовом отношениях управление землей, основанное на демократической ответственности по отношению к ландтагу земли и парламенту. Вместе с тем глава правительства земли, исполняя свои управленческие функции, полностью связан указаниями центра как наместник федерального министра. Об этом свидетельствует, в частности, тот факт, что свой собственный орган земли -ландтаг - не может контролировать главу правительства земли за руководство опосредованным управлением федерации и не вправе привлечь его к ответственности.

Особенно серьезные проблемы, с точки зрения четкого федерального разграничения компетенций, возникают в связи с реализацией конструкций и управлением частным хозяйством. Здесь не установлено какого-либо разделения полномочий между федерацией и землями, и каждый орган действует с учетом закрепленных гражданско-правовых форм. На практике это нередко ведет к негативным последствиям: с одной стороны, обеспечивается господствующее положение федерации в решении вопросов, традиционно составляющих предметы ведения земель (народное образование, спорт, сельское хозяйство, иностранный туризм), так как федерация располагает значительно более крупными финансовыми возможностями. С другой стороны - в сложных системах финансирования, которые существуют в Австрии, это ведет к совершенно неконтролируемым финансовым потокам и вытекающему отсюда расточительству общественных средств. Сокращение управления частным хозяйством со стороны федерации и установление четкого разделения ответственности соответственно между региональной и общегосударственной высшей властью - неотложные задачи федеральной реформы в Австрии.

Федеративное государство - это не только разграничение компетенции и полномочий между общефедеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий в ведении общегосударственных дел. Австрийская федеральная Конституция, наряду с типичными федеральными и земельными органами, предусматривает ряд учреждений, которые организованы федерацией, но по функциям их можно квалифицировать как «общие органы», так как они в одинаковой мере «обслуживают» как федерацию, так и земли. К такого рода органам следует отнести Конституционный и Административный суд, Счетную палату, адвокатуру. В определенной мере к ним можно причислить федеральные вооруженные силы, федеральную жандармерию и федеральную полицию.

Наряду с названными правовыми формами кооперации в Австрии существует высокоразвитая система внеправовых форм кооперации правительства и администрации земель, которые присутствуют при подготовке либо сопровождают или заменяют правовую работу. Такие организации осуществляют координацию деятельности земель (конференции членов правительства и руководящей администрации, связующие учреждения австрийских федеративных земель), координацию усилий федерации и земель (например, Австрийская конференция по космической системе, органы всеобъемлющей защиты земель), земель с иностранными регионами и с так называемой транснациональной кооперацией. Определенное распространение получили неинституциональные соглашения в области экономической и финансовой политики, взаимный учет при планировании и управлении, при проектировании реформ, систем информации и т. д.

Другая сфера объединения усилий общефедеральных и земельных органов - сфера законотворчества. Деление законодательства на основной закон и вводные законы, составляющие прерогативу членов федерации, имеет в Австрии старую традицию и является само по себе рациональным инструментом федеральной кооперации. Однако в современной государственной практике этот инструмент полностью дегенерировал и в дальнейшем стал бесполезным прежде всего потому, что общефедеральное законодательство слишком детализировано и не оставляет места для нормотворческой самостоятельности земель. В то же

время в основном законе имеется конституционно-правовой запрет на детальную регламентацию, т. е. федерация устанавливает лишь общие принципы (основы) законодательства, но конституционной юриспруденции до сих пор не удалось этот запрет реализовать в судебной практике.

Федеральная Конституция предусматривает в качестве представителя интересов земель Бундесрат (Федеральный совет), который выбирается ландтагами пропорционально численности населения земель. Вторая палата - классический инструмент участия земель в функционировании центральной власти, поэтому является определенным возмещением потерь в государственной самостоятельности субъектов федерации. Федеральный совет -не столько палата земель, сколько «палата партий», так как его члены избираются ландтагами земель на основе пропорционального представительства партий, имеющих депутатов в ландтаге. Земли требуют реформы этого органа и, прежде всего, предоставления им «сильного» права в области финансов.

Хотя Бундесрат с 1984 г. имеет абсолютное право вето против изменений компетенции в сторону ухудшения положения земель, проблема «достаточной» компетенции земель, закрепления ее в федеральном законодательстве в Австрии еще не решена. Одной из важнейших реформ австрийского федерального государственного права было заключение в 1974 г. государственно-правового соглашения между федерацией и землями. Соглашение имело своей направленностью не только усиление кооперативного федерализма, но и учет постоянно растущего переплетения компетенции федерации и земель в таких сферах, как охрана окружающей среды, энергетика, здравоохранение и т. д.

Каждая земля в Австрии делится на общины. Община является территориальной единицей с правом самоуправления и одновременно административной единицей. Каждый участок территории должен принадлежать какой-либо общине, являющейся самостоятельной хозяйственной единицей. Она имеет право в пределах, установленных общими законами федерации и земли, владеть всякого рода имуществом, приобретать его и распоряжаться им, заниматься хозяйственным предпринимательством, а также в рамках финансовой системы самостоятельно определять свой бюджет и

взимать налоги. Для общины с населением не менее 20 000 жителей, если это не ущемляет интересы земли, должен быть установлен самостоятельный статус (городской правовой статус), подразумевающий осуществление функций районного управления.

Федерация и земли осуществляют надзор за тем, не нарушает ли община законы и постановления в ходе ее деятельности в сфере собственной компетенции, в частности, не выходит ли она за пределы своей компетенции и выполняет ли задачи, возложенные на нее законом. Кроме того, земля вправе проверять финансовую деятельность общины с точки зрения ее экономичности, рентабельности и целесообразности.

Структура местных и региональных органов власти Австрии и механизм их взаимодействия свидетельствуют о том, что при четком разграничении компетенций между ними, предоставлении довольно широких полномочий местным органам власти и самоуправления в стране сохраняется весьма сильная роль федерального центра. В последнее время со стороны земель высказываются предложения по внесению изменений в конституцию Австрии с целью расширения их правомочий. По их мнению, в настоящее время чрезмерная централизация системы государственного управления создает основу для постоянных споров между федеральным правительством и правительствами земель и не отвечает духу времени, когда на передний план выходят проблемы регионального развития, диктующие потребность в устранении различий в положении отдельных территорий страны. И решать эти задачи в рамках существующего организационно-правового механизма становится все труднее.

Целью реформы австрийской модели федеративного устройства объявлено устранение чрезмерного дробления компетенций, ликвидация дублирующих друг друга звеньев государственного аппарата, усиление административных структур в землях.

Предлагается отказаться от детального фиксирования в законодательстве конкретных компетенций органов власти федерации и ее субъектов (в действующем законодательстве прописано более 100 узких сфер деятельности), выделив лишь крупные блоки вопросов (17-20). В исключительной компетенции центрального правительства будут по-прежнему находиться вопросы конституционного урегулирования, внешняя политика страны, охрана государственной границы, денежное обращение, стандартизация и метрология, федеральные органы власти, оборона. В сферу совместного ведения предлагается включить правовое положение граждан страны и иностранцев, деятельность органов юстиции, проблемы внутренней безопасности, экономику, транспорт, охрану окружающей среды, регулирование трудовых отношений, социальную защиту, здравоохранение, науку и научные исследования. Землям и общинам предполагается предоставить больший объем прав в финансовой сфере, в рамках их «доли» налоговых поступлений. Возможен также отказ от общефедерального урегулирования избирательного законодательства на уровне земель и общин.

Краткий обзор проблем федерализма в Австрии показывает, что на конституционно-правовом уровне австрийская федеральная система урегулирована слабо. На политическом же уровне федерализм в Австрии, напротив, очень силен и жизнеспособен. Хорошо развитые формы кооперации чрезвычайно усиливают вес земель и приводят в движение реформу федерализма.