7. Понятие, виды и система источников земельного права

Источники земельного права - это совокупность нормативно-правовых актов, содержащих нормы, регулирующие земельные общественные отношения. Нормативные правовые акты по своей форме и содержанию не однообразны. Они могут выступать в форме законов, указов Президента РФ, постановлений, положений, правил, инструкций, решений, приказов, уставов, договоров (соглашений) и т.д.

По своей юридической силе источники земельного права подразделяются на законы и подзаконные нормативные правовые акты.

Законы, в свою очередь, подразделяются на:

Федеральные конституционные законы, обладающие высшей юридической силой и принимаемые Государственной Думой и Советом Федерации в особом порядке (соответственно две трети голосов депутатов Государственной Думы и три четверти голосов членов Совета Федерации). Федеральные конституционные законы не следует ограничивать рамками только Конституции РФ или конституций республик, входящих в состав Российской Федерации. К их числу следует, например, отнести Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997г. "О Правительстве Российской Федерации";

Федеральные законы. Примером может служить Закон РСФСР "О плате за землю" 1991г., Закон РФ "об особо охраняемых природных территориях" 1995г., Закон РФ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" 2002г. Наиболее распространенными формами подзаконных актов являются постановления Правительства РФ и утверждаемые ими положения или правила.

По направленности и содержанию регулируемых общественных отношений источники земельного права подразделяются на:

1) общие источники (например, Конституция РФ, Закон РФ "О местном самоуправлении" 1991г., ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" 1995г., Федеральный Закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" 1999г.). Данными законами определяются принципы охраны и рационального использования земель и организации управления земельными ресурсами;

2) специальные источники земельного права. Они предназначены в первую очередь для регулирования общественных отношений по поводу земли. К их числу относятся, в частности, Земельный кодекс РФ 2001г., Закон РФ "О плате за землю" 1991г., Закон РФ "О мелиорации земель" 1996г., ФЗ "О государственном земельном кадастре" 2000г., ФЗ "О землеустройстве" 2001г. и многие другие.

Нормативные акты по земельному праву подразделяются на федеральные, субъектов федерации, акты местных органов самоуправления.

Большую роль в регулировании земельных отношений имеют межотраслевые источники земельного права: ФЗ РФ "Об охране окружающей среды" 2002 г., Водный кодекс РФ 1995 г., Лесной кодекс РФ 1997 г., Уголовный кодекс РФ 1996 г., Кодекс РФ об административных правонарушениях 2001 г., Трудовой кодекс РФ 2002 г.

Систему источников земельного права образуют:

Конституция РФ;

федеративные договоры;

международные договоры РФ, общепризнанные принципы международного права;

законы (конституционные и федеральные);

указы и распоряжения Президента РФ;

постановления и распоряжения Правительства РФ;

конституции, уставы, законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ;

нормативные правовые акты министерств и ведомств;

нормативные правовые акты органов местного самоуправления;

корпоративные (локальные) нормативные правовые акты;

правовой обычай.

2.2. Конституционные основы земельного права.

Конституция РФ является основным и важнейшим источником всех отраслей российского права. Будучи законодательным обобщением достигнутого, Конституция вместе с тем выступает нормативной программой совершенствования общественного и земельного строя.

Статья 9 Конституции РФ требует, чтобы земля и другие природные ресурсы использовались охранялись как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В этой же статье определены возможные формы собственности на землю. Она может находится в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Согласно ст.36 собственники владеют, пользуются и распоряжаются землей свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального законодательства. Это означает, что субъекты Федерации на основе федерального закона могут издавать свои земельные законы, но они не должны противоречить федеральным и конституционным федеральным законам.

Поскольку вопрос владения, пользования и распоряжения землей, как предусмотрено ст.72 Конституции, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации, субъекты Федерации могут, не ожидая издания федерального закона, издавать свои собственные земельные законы. Но если в дальнейшем будет издан по этим же вопросам федеральный закон, то закон субъекта Федерации приводится в соответствии с федеральным законом.

К этим вопросам ст.72 Конституции относит также: регулирование отношений владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; режим особо охраняемых природных территорий; охрану памятников истории и культуры. В совместном ведении находятся также вопросы разграничения государственной собственности, в том числе земельной.

Решение остальных вопросов в области рационального использования и охраны земель Конституция РФ передает на усмотрение субъектов Российской Федерации.

Поэтому в ст.73 Конституции РФ записано: "Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти".

Конституцией РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий является самостоятельным. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Структура их определяется местным населением самостоятельно.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, в том числе и земельной, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, а также решают иные вопросы местного значения. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующей территории (ст.ст.130, 131, 132).

Важным источником земельного права являются конституции республик в составе РФ, которые принимаются на основе Конституции РФ и не должны ей противоречить. В конституциях республик учитываются национальные и местные особенности народного хозяйства и культуры каждой республики, а вместе с тем и задачи земельного законодательства в области рационального распределения, использования и охраны земельных богатств.

2.3 Земельный кодекс РФ 2001г. как головной закон земельного права.

Земельный кодекс РФ, опубликованный 30 ноября 2001г. является кодифицированным, т.е. систематизированным, так как содержит основную и существенную часть земельно-правовых норм.

Земельный кодекс состоит из 18 глав, содержащих 103 статьи. В отличие от прежнего Земельного кодекса РСФСР 1991г., новый кодекс расширяет сферу применения института частной собственности на землю, ее аренды, и в то же время, не умаляет значение государственной и муниципальной собственности, повышает гарантии прав пользователей земли, защиты их имущественных интересов, усиливает меры охраны земель и экологизацию норм земельного права.

Значение Земельного кодекса как головного закона отрасли заключается в том, что в нем закрепляются основополагающие нормы, в соответствии с которыми должны регулироваться все виды земельных отношений, и что любые иные нормативные правовые акты земельного законодательства должны приниматься в соответствии с Земельным кодексом, не противоречить ему и развивать (детализировать) содержащиеся в нем положения. Не случайно, именно в Земельном кодексе нашли свое закрепление основные принципы земельного права и государственной земельной политики, составляющие основу (базу) всего российского земельного законодательства.

2.4 Иные законодательные акты и указы Президента РФ как источники земельного права.

Помимо уже перечисленных законом, непосредственно входящих в систему российского земельного законодательства к числу источников земельного права относятся также федеральные законы, входящие в иные отрасли права, но предусматривающие земельные нормы. Такие законы можно условно разделить на две группы - законы природоресурсного блока, которые, как и земельные, регулируют отношения по поводу использования и охраны природных ресурсов (кроме земли), и законы иных, на первый взгляд, далеких от земельного отраслей права.

В законодательстве о недрах, атмосферном воздухе, животном мире другом природоресурсном законодательстве имеется немало норм, связанных с землепользованием. Например, Водный кодекс РФ предусматривает нормы о береговой линии и прибрежной полосе внутренних морских вод и территориального моря, водоохранных зонах водных объектов, порядке ведения работ в них, особенностях предоставления земельных участков в водоохранных зонах и контроле за их использованием, зонах и округах санитарной охраны вокруг водоемов (ст.16, 108, 111, 112 и 115).

Наряду с этим в Водном кодексе РФ имеется специальная ст.5 об отношениях, регулируемых водным законодательством Российской Федерации, в которой делается попытка размежевать водные и земельные отношения. В частности, предусматривается, что отношения по поводу земель, возникающие при использовании и охране водных объектов, регулируются водным законодательством в той мере, в какой это необходимо для рационального использования и охраны водных объектов.

Отношения по поводу обособленных водных объектов (замкнутых водоемов) регулируются водным законодательством в той мере, в какой данные отношения не урегулированы гражданским и земельным законодательством. В ст.12 Водного кодекса РФ предусматривается, что собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, могут использовать их только для своих нужд в той мере, в какой это не нарушает права и законные интересы других лиц.

Аналогичные положения содержатся и в лесном и иных отраслях права.

Таким образом, нормы земельного права содержатся в Законах, традиционно относящихся к источникам природоресурсного законодательства, что является достаточно распространенным явлением как во внутреннем, так и в международном праве, когда нормы одной отрасли находят свое закрепление в нормативных правовых актах, относящихся к источникам другой отрасли права.

Третью группу федеральных законов, содержащих нормы земельного права, представляют Гражданский кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, Уголовный кодекс: в них содержится немало предписаний, относящихся к земельным отношениям.

Особое место в регулировании земельных отношений в условиях земельной реформы занимают указы Президента РФ. Подзаконными они считаются потому, что согласно ст. 90 Конституции РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам; кроме того, согласно ст. 80 Конституции РФ Президент России определяет основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории России. В земельном праве Указы Президента и актуальны и разнообразны, что объясняется, прежде всего, необходимостью оперативного восполнения пробелов в земельном регулировании.

Неполный перечень указов Президента в области регулирования земельных отношений дает представление о месте этого вида источника права в формировании земельного права в последние годы. Оказавшими значительное влияние на развитие земельных отношений можно считать Указы:

"О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы" от 27 декабря 1991г.; "О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан" от 2 марта 1992г.;

"О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками" от 23 апреля 1993 г. № 480;

"Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы" от 16 декабря 1993г.;

"О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27 октября 1993 г. № 1767 и от 24 декабря 1993 г. №2287;

"О налогообложении продажи земельных участков и других операций с землей" от 7 декабря 1993 г. № 2118;

"О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость" от 11 декабря 1993 г. № 2130;

"О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности" от 14 февраля 1996 г. № 198;

"О реализации конституционных прав граждан на землю" от 7 марта 1996 г. № 337;

"О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств" от 7 июня 1996 г. №819;

"О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами" от 16 мая 1997 г. № 485.

2.5 Постановления Правительства РФ как источники земельного права.

Следующими в иерархии подзаконных актов следуют постановления Правительства Российской Федерации, которое осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации. Акты Правительства принимаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и являются обязательными к исполнению в Российской Федерации (ст. 110 и 115 Конституции РФ).

Среди предусмотренных в ст. 114 Конституции РФ полномочий Правительства имеются и такие, которые относятся к регулированию и реализации земельных отношений, а именно: разработка и представление федерального бюджета и обеспечение его исполнения; осуществление управления федеральной собственностью; осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка.

Нормативные правовые акты Правительства по целевому предназначению подразделяются на три группы:

1) акты, издаваемые в развитие и конкретизации законов РФ или указов Президента РФ (например, постановление Правительства РФ от 30 мая 1993г. "Об утверждении порядка купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков");

2) акты Правительства РФ, устанавливающие правовой статус органов государственного управления земельными ресурсами и определяющие их основные полномочия в этой сфере (Положение о Федеральной службе лесного хозяйства России, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1998г.);

3) акты Правительства РФ, имеющие самостоятельное значение, по существу, призванные регулировать земельные отношения (Положение о порядке ведения государственного земельного кадастра, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 25 августа 1992г.).

Во исполнение своих полномочий Правительство активно участвует в формировании земельного права. Об этом свидетельствует перечень актов Правительства, принятых в последние годы:

"О проведении инвентаризаций земель для определения возможности их предоставления гражданам" от 12 июля 1993 г. № 659;

"Об утверждении Положения о порядке установления границ землепользовании в застройке городов и других поселений" от 2 февраля 1996 г. № 105;

"Об утверждении Федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра"" от 3 августа 1996 г. № 932;

"О мерах по стабилизации экономического положения агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1996 г." от 7 февраля 1996 г. № 135;

"О мерах по обеспечению сельскохозяйственных товаропроизводителей минеральными удобрениями и химическими средствами защиты растений в 1997 г." от 14 февраля 1997 г. № 166;

"Об экономических условиях функционирования агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1997 г." от 26 февраля 1997 г. № 224;

"О порядке определения нормативной цены земли" от 15 марта 1997 г. № 1319.

Как видно из приведенного перечня, Правительство России активно принимает оперативные меры по налаживанию и обеспечению земельного правопорядка.

2.6 Нормативные правовые акты органов исполнительной власти как источники земельного права.

К подзаконным актам относятся приказы, инструкции, правила, наставления, принимаемые центральными органами исполнительной власти, к которым относятся министерства, государственные комитеты и ведомства (Центральный банк, Федеральная служба лесного хозяйства и др.). Их акты регулируют отношения внутри системы своего ведомства, однако почти каждое из них обладает некими надведомственными, порой координационными функциями, которые и обусловливают значение ведомственных актов не только для его сотрудников, но и для остальных граждан.

Роль ведомственных нормативных актов значительно возросла после введения обязательной государственной регистрации актов министерств, государственных комитетов, федеральных служб и других ведомств Российской Федерации, затрагивающих права и интересы граждан. Этими актами регулируются многие земельные вопросы, связанные с восстановлением нарушенных земель (например, Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденные приказом Минприроды России и Роскомзема от 22 декабря 1995г.; Инструкция Государственной Налоговой Службы России от 17 апреля 1995г. "По применению Закона РФ "О плате за землю".

2.7 Нормативные правовые акты субъектов РФ в системе актов земельного законодательства.

В настоящее время субъектам Российской Федерации предоставлено право принимать собственные законодательные нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения. Субъекты Федерации на основании ст.10 Земельного кодекса, наделены полномочиями:

по изъятию, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъекта Российской Федерации;

по разработке и реализации региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации;

по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;

иными полномочиями, не отнесенными к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.

Очевидно, что наряду с самостоятельной компетенцией, указанная статья предусматривает и остаточную.

Среди нормативно-правовых актов, принятых субъектами Российской Федерации в области регулирования земельных отношений в рамках указанной компетенции, можно назвать принятые республиканские земельные кодексы (Башкортостан, Татарстан, Чувашия); Закон Свердловской области "О регулировании земельных отношений" от 6 декабря 1995г.; Закон Воронежской области "О регулировании земельных отношений" от 25 мая 1995г.; законы "О земле", "О земельной реформе", "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" Республики Дагестан; Временное положение о регулировании земельных отношений в Тверской области, принятое 25 июля 1996г. Законодательным Собранием Тверской области; Закон Саратовской области "О земле" от 12 ноября 1997г., которым определены основные принципы регулирования и реализации договорных отношений, сделок с землей в условиях рыночных отношений; Закон нижегородской области "Об особо охраняемых территориях" от 27 марта 1998г., который регулирует порядок использования и защиты земель природоохранного, природно-заповедного, рекреационного, лечебно-оздоровительного и историко-культурного назначения.

2.8 Нормативные правовые акты органов местного самоуправления как источники земельного права.

К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений Земельный кодекс (ст.11) относит:

изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;

установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;

разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель;

управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности;

иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Наибольшие полномочия в области земельных отношений принадлежат органам местного самоуправления на землях поселений (гл.15 Земельного кодекса).

Согласно Федеральному закону от 28 августа 1995г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ. - 1995. - №35. - Ст.3306) под муниципальными образованиями понимаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

В соответствии со ст.6 того же Закона в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, к которым относятся:

владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования (предполагающее сбалансированное развитие экономики и экологии);

регулирование планирования и застройки территории муниципального образования (включающих использование природных ресурсов местного значения для обеспечения пожарной безопасности, рекреации и т.д.;

участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании.

Кроме указанных полномочий органы местного самоуправления наделяются земельной компетенцией конституциями республик и уставами других субъектов Российской Федерации.

В субъектах Федерации принимаются также законы о местном самоуправлении, о разграничении полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, о компетенции органов местного самоуправления, которыми органам местного самоуправления передаются отдельные государственные полномочия в области земельных отношений и необходимые для их реализации некоторые материальные и финансовые средства.

В качестве примера можно привести Закон Ставропольского края от 1 августа 2000 г. №3-КЗ "О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ставропольского края и порядке контроля за их реализацией", Закон Республики Дагестан от 9 декабря 1996 г. №14 "О разграничении предметов ведения муниципальных образований", Закон Республики Адыгея от 8 октября 1997 г. №58 "О местном самоуправлении".

Правовое регулирование земельных отношений органами местного самоуправления допускается в сфере установления:

особого правового режима использования земель в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и этнических общностей (п.3 ст.7 ЗК);

категорий земель, находящихся в муниципальной, а также частной собственности, кроме земель сельскохозяйственного назначения (ст.8 ЗК);

публичных сервитутов в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. При этом должны учитываться результаты общественных слушаний (п.2ст.23 ЗК), либо их прекращения публичного сервитута (п.2ст.47 ЗК);

предельных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства (п.1 ст.33 ЗК);

максимальных размеров земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, передаваемых гражданам в собственность бесплатно для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства (п.2 ст.33 ЗК);

процедур и критериев предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в том числе порядка рассмотрения заявок, а также принятия решений (п.1 ст.34 ЗК);

размеров арендной платы, порядка, условий и сроков ее внесения за пользование землями, находящимися в муниципальной собственности (п.3 ст.65 ЗК);

порядка использования отдельных видов земель промышленности и иного специального назначения, а также установления зон с особыми условиями использования земель, находящихся в муниципальной собственности (подп.3 п.5 ст.87 ЗК).

Как субъект, имеющий право осуществлять от имени муниципального образования правомочия собственника в отношении земель, находящихся в муниципальной собственности, а также как субъект, осуществляющий функции управления муниципальными землями, орган местного самоуправления:

обеспечивает участие граждан и общественных организаций в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране (подп.4 п.1 ст.1 ЗК);

в ситуациях, когда установленный его нормативными правовыми актами публичный сервитут приводит к невозможности использовать земельный участок, выкупать его у собственника либо изымать у иного титульного владельца и возмещает убытки или предоставляет равноценный земельный участок (п.7 ст.23 ЗК);

в случаях, если установление публичных сервитутов существенно затрудняет использование земельных участков, выплачивает их собственникам из местного бюджета соразмерную плату (п.7 ст.23 ЗК);

предоставляет земельные участки в безвозмездное срочное пользование из земель, находящихся в муниципальной собственности, юридическим лицам, указанным в п.1 ст.20 ЗК, на срок не более одного года (подп.1 п.1 ст.24 ЗК);

предоставляет земельные участки, находящихся в муниципальной собственности, гражданам и юридическим лицам в собственность или аренду (п.1 ст.28 ЗК), юридическим лицам в постоянное (бессрочное) пользование в соответствии со ст.20 ЗК, например муниципальным учреждениям, органам местного самоуправления.

Кроме того органы местного самоуправления:

подготавливают информацию о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на неопределенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно) и обеспечивает ее заблаговременную публикацию (ст.34 ЗК);

выступают продавцами земельных участков при их продаже с торгов или при продаже права на заключение договора их аренды, а также определяют форму проведения торгов (конкурсов, аукционов), начальную цену предмета торгов и сумму задатка (ст.38 ЗК);

продлевают сроки восстановления разрушенных зданий, строений, сооружений лицам, владеющим земельными участками, на которых расположены указанные объекты, на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения (п.1 ст.39 ЗК);

осуществляют управление и распоряжение земельным участком при отказе собственника этого участка от права собственности на него (п.3 ст.53 ЗК);

принимают решение и направляют заявление в суд о принудительном прекращении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права безвозмездного срочного пользования земельным участком, находящимся в муниципальной собственности, в случае его ненадлежащего использования (п.3 ст.45, п.1 ст.47, ст.54 ЗК). Основания принудительного изъятия указаны в ст.45 ЗК;

обращаются в суд заявления об одностороннем досрочном расторжении договора аренды земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в случае возникновения оснований, предусмотренных ст.619 ГК и ст.46 ЗК, а также п.2 ст.450 ГК;

принимаются решения об изъятии земельных участков, находящихся в частной собственности, ввиду их ненадлежащего использования по основаниям, предусмотренным ст.284 и 285 ГК, а в случае несогласия собственника с подобным решением заявляют о продаже этого земельного участка в суд (ст.286 ГК);

принимают решение об изъятии (выкупе) земельных участков для муниципальных нужд (ст.11 ЗК, ст.279 ГК);

возмещают за счет бюджета муниципального образования убытки, связанные с изъятием (выкупом) земельных участков для муниципальных нужд у собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов (ст.57 ЗК);

разрабатывают и реализуют местные программы использования охраны земель, в том числе программы мониторинга земель (ст.11,67 ЗК);

организуют и проводят инвентаризацию земель, других объектов недвижимости городских и сельских поселений, других муниципальных образований (ст.23 Градостроительного кодекса);

принимают решения о проведении землеустройства (ст.4 Закона о землеустройстве, ст.69 ЗК);

осуществляют муниципальный земельный контроль (п.1,2 ст.72 ЗК);

устанавливают запрет на использование земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости до приведения их в соответствие с градостроительным регламентом (п.4 ст.93 ЗК);

принимают необходимые меры по предоставлению земельных участков для удовлетворения потребностей граждан в развитии садоводства, огородничества, сельскохозяйственного производства, жилищного и дачного строительства за пределами закрытого административно-территориального образования (п.4 ст.93 ЗК);

объявляют земли особо охраняемыми территориями местного значения с полным или частичным их изъятием из хозяйственного использования и оборота (ст.94ЗК);

устанавливают режим охраны земель природоохранного назначения местного значения (п.2 ст.97).

2.9 Корпоративные акты как источники земельного права.

Корпоративные акты, т.е. акты, устанавливающие для неперсонифицированных граждан обязанности или предоставляющие им права, принимаются в организациях, учреждениях и на предприятиях. Корпоративные акты, хотя и находятся в иерархии нормативных актов на самой низшей ступени, т. е. обязаны соответствовать всем вышестоящим нормативным актам, тем не менее являются самыми массовыми, приносящими наибольшее количество нарушений законности и посягательств на права граждан, в том числе земельные, источниками земельного права.

Рассматриваемые нормативные акты могут быть двух видов:

рассчитанные на работающих на данном предприятии, т.е. обращенные внутрь предприятия;

либо направленные субъектам права, находящимися вне предприятия.

Примером первого вида нормативного акта можно считать план внутреннего землеустройства, утвержденный полномочным органом сельскохозяйственной организации (предприятия). Сюда же относятся внутриколхозные, например, правила вспашки зяби, одобренные на колхозном собрании. Общий характер они носят потому, что распространяются на всех работников данного хозяйства, кто бы ни осуществлял предусмотренные этими правилами работы в случаи выбытия (увольнения) одних работников эти нормы действенны и для других работников, заступивших на их должность.

Ко второму виду нормативных актов организаций можно отнести правила и порядок землеустроительных работ, утвержденный негосударственной хозрасчетной организацией: они принимаются на основании и во исполнение вышестоящих нормативных актов - законов, указов, постановлений, приказов и т.п., обязательны для исполнения обращающимися в организацию гражданами.

Нельзя не отметить, что четкой границы между этими видами нормативных актов организаций порой нет: правила внутреннего распорядка, например, лесничества обращены внутрь организации, однако не могут не учитываться обращающимися в лесничество гражданами; в то же время обращенные к гражданам правила оформления земельных документов, конкретизированные в организации, являются обязательными для работников этой организации.

2.10 Нормы международного права, нормативные договоры и иные источники земельного права.

Особое место в регулировании отношений по эксплуатации и охране земель отводится международным договорам и соглашениям. Часть 4 ст.15 Конституции РФ провозглашает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора.

Включение в Конституцию Российской Федерации 1993г. нормы (ч.4 ст.15), в соответствии с которой общепризнанные принципы международного права, наряду с общепризнанными нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, признаны составной частью правовой системы Российской Федерации, способствует тому, что международное право в России усилило свое регулирующее воздействие не только на межгосударственные отношения, но и на отношения с участием граждан и организаций, на решения, принимаемые национальными судами в реализации международно-правовых норм на национальном уровне.

Международное право и внутригосударственное право, согласно дуалистической теории являются самостоятельными нормативными системами. Соответственно общепризнанный принцип международного права, как и иной обычай или международный договор, не является источником внутригосударственного права. Но, становясь, согласно отсылочным нормам, составной частью правовой системы государства, нормы международных договоров оказывают такое же регулирующее воздействие на внутригосударственные отношения, как и закон.

Включение в первое предложение ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации, положения о том, что общепризнанные принципы международного права (наряду с общепризнанными нормами международного права и международными договорами Российской Федерации) включены в правовую систему России, вызвало в российской юридической литературе расхождение мнений относительно соотношения национального законодательства с указанными принципами, нормами и договорами.

Так, например, Г.М. Даниленко полагает, что "общепризнанные нормы международного права не обладают приоритетом по отношению к внутригосударственным правовым актам", не сопровождая это высказывание каким-либо обоснованием. Л.А. Окуньков, напротив, следуя букве и духу первого предложения ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации, исходит из того, что "в случае расхождения закона и иного нормативного акта с международным договором, в котором участвует Российская Федерация, или с общепризнанными принципами и нормами международного права, применяются правила, установленные этими нормами и договором".

Более четко эту мысль выразил О.И. Тиунов, указывая, что "общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры России имеют преимущество перед национальными законами в случае противоречия международных норм и законов государства", обосновывая свою позицию ссылкой на правила Венской конвенции о праве международных договоров 1969г., согласно которым "участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора".

О.Н. Хлестов ограничивается общими соображениями о том, что благодаря ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации "Россия практически признала примат международного права над внутренним законодательством". По сути дела, здесь дана не совсем точная констатация, поскольку второе предложение ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации имеет в виду преимущественную силу лишь международного договора над законом.

Здесь возникает два вопроса. Первый: о соотношении Конституции Российской Федерации с общим международным правом. Согласно ч.2 ст. 15 Конституции Российской Федерации "законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации". Как полагают авторы Комментария к Конституции Российской Федерации, указанное положение (ч.2 ст.15) лишь конкретизирует довод о высшей юридической силе Конституции Российской Федерации. Поскольку это - конкретизация, то сам довод имеет более широкий смысл, из чего многие авторы делают вывод о том, что высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации распространяется не только на все внутригосударственные нормативные акты, включая законы, но и на нормы обычного и договорного международного права, ставшие частью правовой системы России.

Формально-юридически в случае возникновения коллизии между конституционными положениями и указанными общими нормами международного права, суд должен отдать приоритет в применении правилам, закрепленным в Конституции. На практике такое толкование, однако, не срабатывает. И чтобы обеспечить практике "бесконфликтную атмосферу сосуществования с общепризнанными принципами (и нормами) международного права", уже довольно давно возникла доктрина "дружественного отношения к международному праву", которая признана в судебной практике многих государств. Суть ее в том, что при толковании и сопоставлении норм международного и внутригосударственного права суд исходит из того, что законодатель не намерен был нарушать международно-правовую норму.

Второе. Согласно комментарию к Конституции Российской Федерации и наиболее распространенному толкованию, из смысла ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации следует, что все общепризнанные принципы и нормы международного права действуют на территории Российской Федерации "непосредственно" (имея, разумеется, в виду наличие отсылочной нормы в самой ч.4 ст.15 Конституции) и являются обязательными для всех государственных, муниципальных и судебных органов.

Показательно в этом плане Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995г., согласно которому "государство в своей деятельности должно руководствоваться не только нормами, предусматривающими права и свободы человека, но и общепризнанными принципами, такими как территориальной целостности, добросовестного исполнения международно-правовых обязательств".

С появлением ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации оживился интерес к тезису о прямом действии норм международного права во внутригосударственной сфере. Так, В.В. Терешкова, подчеркивая, что нельзя сводить анализ положений ч.4 ст.15 Конституции 1993г. к констатации приоритета общепризнанных принципов и норм по вопросам прав человека, выдвигает идею прямого действия норм международного права в сфере внутригосударственной деятельности и внутригосударственной юрисдикции. Увлечение данного автора, якобы, закрепленными в Конституции "гарантиями" такой возможности, с очевидностью отсутствующими, (в этом плане права Л.П. Ануфриева, утверждая, что "нигде конституционные нормы не упоминают о таком институте, как "прямое действие" общепризнанных принципов и норм международного права, а также международных договоров Российской Федерации"), не снижает ценность следующей мысли В.В. Терешковой: "Под непосредственным применением норм международного права на территории государства понимается применение государством и его органами международно-правовых норм без провозглашения международных договоров источниками права и без трансформации этих норм".

В том, что касается договоров, подобное не может быть достигнуто практически, поскольку отсутствуют юридические формы, в которые облекается соответствующая воля государства, когда оно осуществляет в этом отношении свое веление.

В заключении приведем высказывание И.И. Лукашука и О.И. Лукашук, которые на основе анализа Федерального Закона РФ "О международных договорах" 1995г., пришли к следующему выводу: "сохраняет свое значение общий принцип - Конституция имеет высшую юридическую силу. Законы и иные правовые акты, включая те, что содержат международные нормы, не должны противоречить Конституции (см.: п.1 ст.15). Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции, то необходимо предварительно внести в Конституцию соответствующие поправки (ст.22 Закона о международных договорах Российской Федерации)".

Можно согласиться с данными авторами в том, что Конституция установила не общий приоритет норм международного права, а приоритет применения, означающий, что соответствующий закон не прекращает свое действие, но в случае противоречия его в конкретном случае норме международного договора, применяется последняя, что не лишает закон юридической силы и он применяется в иных случаях.

Важная роль в регулировании земельных отношений отводится договорам и соглашениям, заключенным между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. К их числу, в частности, можно отнести Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ, подписанные 31 марта 1992г., определяющие предметы ведения РФ, предметы совместного ведения РФ и субъектов Федерации в области землепользования и охраны земель.

Поскольку в 1992г. две республики в составе РФ отказались подписать вышеназванные Федеративные договоры, с ними позднее были заключены специальные соглашения: Договор Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994г., в котором содержаться положения о том, что органы Российской Федерации и государственной власти Республики Татарстан совместно осуществляют вопросы использования земли, недр, водных и других ресурсов; Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994г., в котором говориться, что в ведении Республики Башкортостан находится "решение вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами Республики Башкортостан, являющимися достоянием (собственностью) ее многонационального народа, в соответствии с законодательством Республики Башкортостан и соглашениями с федеральными органами власти Российской Федерации".

Правовой обычай имеет большое практическое значение в регулировании использования земельных ресурсов в контексте традиционного природопользования.

Примером включенного в земельное право обычая можно считать правило раздела земельного участка между собственниками расположенного на нем строения не только пропорционально долям права собственности на строение, но и согласно сложившемуся порядку пользования участком, оправдавшему себя обычаю. Нередко включаются сформировавшиеся и устоявшиеся правила пользования землей в договоры сервитутов, в распределение конкретных земельных долей при акционировании крестьянских коллективных хозяйств, при выделении из них отдельных членов.