1.5. Критерии классификации видов управления. Принципы рационального управления. Основные функции в процессе управления.
По характеру взаимоотношений центральной власти с входящими в состав государства административными, национальными единицами система государственного управления может быть координационной или субординационной. Координационное управление реализуется в форме федерации или конфедерации. Федерация имеет, а конфедерация не имеет единого органа государственной власти. Члены федерации могут иметь собственные конституции, законодательные, исполнительные, судебные органы. Наряду с этим образуются единые федеральные органы государственной власти; устанавливается общее гражданство, денежная единица и т.д. При конфедерации образующие ее государства полностью сохраняют независимость, имеют свои органы государственной власти и управления. Для координации действий в определенных целях (высшие политические, военные и т.п.) государства создают объединенные органы. Россия, согласно Конституции, является федеративным государством, включает 89 субъектов федерации и различные формы местного самоуправления.
Субординационное управление базируется на жестком административном подчинении, воздействии на нижестоящих должностных лиц органов управления, принуждении к выполнению команд, поступающих из вышестоящих органов управления. Оно характерно для унитарного государства, которое в своем составе не имеет федеративных единиц, а подразделяется на административно-территориальные единицы (области, районы и др.). В унитарном государстве органы власти всех уровней действуют по единым нормативам, аппарат управления идеально отвечает нуждам общественной системы, разделение властей практически отсутствует. Примером субординационного управления может служить государственная система бывшего СССР, где власть принадлежала партийным комитетам республик, краев, областей, действовавшим по директивам центрального комитета.
По критерию использования форм собственности и владения имуществом различают федеральное, региональное, муниципальное (местное) и частное (корпоративное) управление. Государственная собственность разграничивается на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации (региональная собственность). Свои объекты собственности имеют также органы местного самоуправления (муниципальная собственность). Для управления объектами собственности каждого уровня образуются соответствующие органы. Объектами федерального управления являются природные ресурсы, недра земли, естественные монополии, акции приватизированных предприятий и ряд других объектов. Объекты регионального и муниципального управления определяются на основе соглашений о разграничении собственности между органами власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления.
По воздействию на управляемый объект выделяется отраслевое (функциональное) и территориальное управление. Отраслевое управление предполагает наличие вертикали соподчиненности от центра до предприятия. Наиболее эффективно оно реализуется в управлении через министерства, которые осуществляют единую техническую политику в отрасли, обеспечивают необходимые внутриотраслевые и межотраслевые пропорции. В последнее время роль отраслевого управления снижается. Высокие технологии требуют расширения рамок предприятия; решение проблем чаще находится на стыке отраслей. Например, химический комплекс может строиться по заказу легкой промышленности. Поэтому на передний план выступают органы межотраслевого управления – корпорации, действующие на акционерной основе.
Корпорация не выходит из сферы государственного управления, а служит как бы его второй ступенью. Государство предоставляет ей заказ на производство нужной стране продукции. Более половины акций корпорации формируется в результате вхождения в нее государственных предприятий, т.е. государству принадлежит контрольный пакет акций. Кроме того, корпорация получает в доверительное управление государственную долю акций ранее приватизированных предприятий; в доверительное управление поступают и негосударственные акции. Интересы государства гарантируются также Советом директоров, в который входят министр или заместитель министра.
Для обеспечения функционального управления образуются федеральные органы исполнительной власти по направлениям: экономика, социальное развитие, оборона, государственная безопасность и др. Это позволяет государству проводить соответствующую внутреннюю и внешнюю политику. Например, в сфере экономики федеральными органами исполнительной власти в центре и в субъектах федерации выполняются функции: прогнозирование и планирование, управление собственностью, регулирование предпринимательства, инвестиции, налогообложение, финансирование, внешнеэкономические связи и др.
Территориальное управление осуществляется из трех источников власти: органы государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти на территории субъекта Российской Федерации, местное самоуправление. Территориальное управление направлено на рациональное размещение производства, углубление специализации и комплексное развитие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития и решение других задач государственной региональной политики. Оно обеспечивается разграничением прав и ответственности между федеральными и региональными органами власти, законодательными и исполнительными, аппаратами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
По способу учета интересов объектов управления различают административное и экономическое управление. Административное управление непосредственно воздействует на интересы управляемых с помощью разрешения, запрета, принуждения, применяемых независимо от их мнения. Администрирование является необходимым компонентом любого управления, хотя его масштабы могут быть разными. В структуре исполнительных органов с несколькими уровнями управления оно имеет самодовлеющее значение и реализуется через назначение, освобождение от работы, поощрение, наказание должностных лиц. В государственном регулировании экономики администрирование осуществляется в лицензировании видов деятельности, квотировании экспорта, импорта и в других случаях.
В рыночной экономике имеется немало проблем, остающихся в сфере компетенции государственных органов и решаемых административными методами. При этом они сочетаются с чисто рыночными: размещение инвестиций, подрядных работ на конкурсной основе и др.
Экономическое управление воздействует на интересы объектов управления косвенно, т.е. через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и кредитную государственную политику. Отсутствует прямое директивное принуждение или поощрение. Объект управления свободен в выборе варианта действий, но в случае противоречия их законодательству, он возмещает ущерб государству. Например, за неуплату налогов взыскивается штраф и применяются другие санкции.
Частные предприятия делают ставку на применение самых современных методов управления, использование профессионалов высокого класса, достижений и опыта мирового менеджмента.
В настоящее время в России около 60% собственности остается в руках государства. Государственные предприятия должны быть равноправными субъектами рынка, приносить казне прибыль, а не только тратить бюджетные средства. Для этого применяются соответствующие методы управления ими.
Государство в целях сохранения конкурентоспособности предприятий внедряет доверительное управление с использованием принципов частного предпринимательства. Оно отделяет функции владения от функций управления, которое осуществляется лицами по договорам с органом государственного управления, трансформируется в профессиональное управление через специальных управляющих. Отношения государства с управляющими строятся уже не на властном подчинении, а на формальном равенстве сторон, фиксируемом договором. Государственный менеджмент позволяет использовать все преимущества рыночного хозяйствования и смягчать социальную напряженность в обществе, у которого отношение к крупной капиталистической собственности далеко не однозначное.
Государственные и муниципальные предприятия управляются на праве хозяйственного ведения, а находящиеся в федеральной собственности — оперативного управления. Прежде предприятия обладали правом полного хозяйственного ведения, а право оперативного управления означало для предприятия владение, пользование и распоряжение закрепленным за ним имуществом в пределах, установленных законом.
Право хозяйственного ведения может принадлежать либо предприятию как коммерческой организации, либо учреждению, осуществляющему разрешенную предпринимательскую деятельность. Право оперативного управления уже, оно может принадлежать либо казенному предприятию, либо некоммерческим учреждениям. Субъектами права оперативного управления являются также индивидуальные (семейные) частные предприятия, предприятия, созданные хозяйственными товариществами и обществами, объединениями, благотворительными фондами, и другие негосударственные и немуниципальные предприятия, основанные на праве полного хозяйственного ведения, поскольку они сохраняются в этой организационно-правовой форме до 1 июля 1999 г. согласно Закону “О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации” от 30 ноября 1994 г. №52-ФЗ.
Для хозяйственного ведения и оперативного управления характерны правомочия владения, пользования и распоряжения закрепленным имуществом, имущественная обособленность.
Антикризисное государственное управление вводится для предупреждения и проведения процедуры банкротства предприятий; оно включает управление через арбитражных и конкурсных управляющих, а также управляющих предприятиями-должниками по договору подряда. Антикризисное управление является принудительным и внешним, так как осуществляется органами, входящими в иную, чем предприятие, систему. Для предупреждения банкротства при арбитражном управлении могут быть использованы селективные методы, т.е. выделение приоритетных направлений с применением ресурсной и других видов поддержки.
В соответствии с Положением об аттестации специалистов по антикризисному управлению для назначения арбитражными и конкурсными управляющими, а также управляющими предприятиями-должниками по договору подряда проводится аттестация специально созданной Федеральной службой по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению комиссией в форме собеседования. Аттестат антикризисного управляющего является основанием для рассмотрения вопроса о назначении его владельца в качестве управляющего предприятием-должником, а также рекомендации для назначения в качестве арбитражного или конкурсного управляющего.
В зависимости от срока исполнения принимаемых решений управление подразделяется:
оперативное,
тактическое,
стратегическое.
Оперативное управление призвано решать текущие или возникающие в результате нежелательных отклонений вопросы. Оно ставит конкретные, количественно измеряемые ориентиры (задачи) и использует ситуационный подход, при котором выбирается приемлемый вариант исходя из сложившихся условий. Примером оперативного управления может служить принятие
Федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации было предложено обеспечить создание к началу осенне-зимнего периода необходимых запасов топлива на объектах промышленности, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства и других отраслей экономики, разработать и осуществить мероприятия по своевременной подготовке их к работе в указанный период, а также принять исчерпывающие меры по обеспечению своевременной оплаты использованных топливно-энергетических ресурсов потребителями. Необходимые меры предложено принять Минтопэнерго РФ, Минатому РФ, РАО “Газпром”, МПС РФ, Минфину РФ, Минэкономики РФ, органам исполнительной власти субъектов РФ и другим министерствам и ведомствам.
Стратегическое управление определяет цели и задачи, долгосрочную ориентацию по вопросам развития страны в целом или по отдельным сферам, объектам, территориям, задает направления деятельности каждому звену управления. Стратегическое управление имеет глубокое обоснование и увязывается с общим политическим курсом государства или с доктриной того или иного его направления, реализует политический курс.
Страны, добившиеся больших успехов в экономике, использовали различные стратегии развития (отдельно взятые или в комбинации), которые отражали специфику их потенциала. В одних случаях это была стратегия использования природных ресурсов для увеличения экспорта, чтобы направить доходы от него в развитие отраслей, ориентированных на внутренний рынок; в других – стратегия создания новых продуктов и технологий, формирования спроса на них и новых рынков. Стратегия преследования предполагает развитие промышленности с опорой на дешевую рабочую силу и сырье в целях освоения производства конкурентоспособной продукции.
Основой стратегического управления являются стратегический план, концепции развития и другие документы, отражающие постановку и методы достижения долгосрочных целей. Стратегия должна быть максимально ясной и убедительной. Она выбирается поэтому из нескольких возможных вариантов и формируется по видам деятельности, обеспечивающим преимущества по сравнению с другими направлениями. Например, разрабатывается стратегия, связанная с наличием дешевых сырьевых ресурсов, редкоземельных полезных ископаемых, достигнутых успехов в развитии отдельных видов наукоемких производств. Для этого учитывается характер поведения отечественных и зарубежных поставщиков на внутреннем рынке, необходимость и масштабы экспортной ориентации производства, варианты действий при неблагоприятных условиях.
Для реализации стратегических установок используются действующие и создаются дополнительные структуры управления, которые призваны превращать стратегические замыслы в текущие производственно-хозяйственные планы, подлежащие практической реализации. В процессе стратегического управления проводится ситуационный анализ для выявления проблем и возможностей, потенциала и скрытых резервов, оценивается реальное положение, правильность направления движения на промежуточных этапах, краткосрочные и долгосрочные последствия уже принятых решений, обосновывается выбор стратегического ядра для следующего этапа реализации стратегического плана.
Стратегическое управление позволяет надежнее координировать усилия различных органов государственной власти, ответственнее подходить к учету возможностей, положительных и отрицательных факторов, угроз и рисков, выбору альтернатив, распределению ресурсов.
Тактическое управление выражается в конкретных действиях для реализации стратегических установок. При этом на базе надежной информации сравниваются показатели стратегического плана с достигнутыми результатами за определенный период. Если они неутешительные, то принимаются меры по исправлению положения. Данные меры могут включать пересмотр каких-то целей, если выявилось действие ранее неучтенных и неконтролируемых факторов. Важно постоянно следить за результатами, правильно выбрать момент для корректировки действий, стимулировать гибкость, масштабность мышления, инициативность всех участвующих в тактическом управлении.
В практической деятельности по государственному управлению руководствуются принципами, правилами, этическими нормами, которые служат обобщенным выражением рациональной практики управления. Основными из них являются:
Сочетание полномочий с ответственностью. Полномочия – это право принимать решения; ответственность – обратная сторона полномочий. Руководитель получает жестко ограничиваемые полномочия и заранее оговоренные масштабы ответственности.
Выделение ведущего звена. Ведущими (приоритетными) считаются сферы, отрасли, социально экономические проблемы, от развития и решения которых зависит состояние всего общества. По ведущим звеньям предварительно разрабатываются целевые программы, они получают преимущественное материально-финансовое обеспечение.
Комплексность. При обеспечении приоритетов предусматривается соответствующее развитие других сфер, особенно смежных.
Соподчиненность. Интересы меньшего объекта не могут быть выше интересов более крупного объекта. В иерархической цепи управляющих и управляемых каждое среднее звено выступает в роли и управляемого и управляющего. Личные интересы подчиняются общим.
Единоначалие. Исполнитель получает задание непосредственно только от одного руководителя.
Инициативность. Добровольная разработка исполнителем плана мероприятий и обеспечение его выполнения.
Соответствие цели средствам ее достижения. Цель не всегда оправдывает средства. Определение границы допустимой цены достижения цели, масштабов принуждения к исполнению и наказания. Важно соблюдать этот принцип при радикальных преобразованиях общества.
Своевременность принятия решения. Для достижения одной и той же цели предлагаются даже диаметрально противоположные пути ее достижения: например, одни путь к процветанию видят в капитализме, другие – в социализме. Истинность программы на старте определить невозможно, критерием выступят только практические шаги по тому или иному пути. Лучше идти вперед даже методом проб, выбраковывая ошибочные решения, чем стоять на месте.
Сочетание линейных и функциональных служб. Линейному руководителю сложно выполнять многочисленные функции управления, для этого нужна подготовка по многим отраслям знаний. Поэтому линейное руководство осуществляется с помощью функциональных органов, состоящих из квалифицированных специалистов по отдельным функциям управления. Руководитель сложной системы направляет, объединяет и координирует деятельность линейных руководителей и руководителей функциональных служб.
Управленческие задачи должны решаться таким образом, чтобы не возникали новые проблемы.
Государство выполняет разнообразные функции и все они в той или иной степени связаны с управлением, реализуются через систему и аппарат управления. Функция управления включает фактически все функции государства, поэтому функции государства и функции государственного управления являются тождественными понятиями.
Многие функции государства независимы от его природы (защита от внешних угроз, принуждение и т.д.). Для ряда других функций государственного управления основой выступает социальная сущность государства, его целевые ориентиры. Они определяют количественный состав функций, их содержание и назначение. Эта взаимосвязь целого и зависимых от него величин. Изменяются цели государства, система и функции управления, одни функции становятся ненужными, потребность в других появляется, третьи – остаются неизменными по форме, но наполняются новым содержанием. Главными функциями государства остаются хозяйственно-организаторская и культурно-воспитательная.
Процесс управления не прямолинеен и не одномоментен, на систему воздействует масса актов с различными целями, принципами, программами, поэтому функции управления можно разложить на множество подфункций, каждая из которых представляет собой форму воздействия на систему, т.е. рычаг управления. Основу функций управления составляют постановка целей (задач), организация дела, планирование, регулирование, контроль за исполнением и др. Создаются структуры соподчиненности, которые координируют, согласовывают действия всех подразделений, оформляют принятые решения в нормативные акты, приказы, инструкции. Все это завершается контролем на основе информации, отчетности.
Повышение эффективности государственного регулирования требует активизации всех функций управления, особенно прогнозирования, планирования, контроля.
Социально-экономическое прогнозирование является способом предвидения, получения представления о будущем, обусловленного закономерностями общественного развития и действием факторов в прогнозируемом периоде. По существу это научное исследование перспектив развития. Будущее во многом становится предсказуемым, если правильно учитывать тенденции научно-технического прогресса и другие условия.
Прогноз не определяет цели, достижение которых желательно, и параметры развития с достаточной точностью, а намечает вероятные и возможные результаты и условия, при которых они могут быть достигнуты; раскрывает картину будущего, положительные и отрицательные тенденции, альтернативы, противоречия и меры по их разрешению.
Прогнозирование применяется в сферах, где планирование нецелесообразно или невозможно, но оно ни в коем случае не может заменить планирование. Искаженное представление о задачах планирования (все заранее расписать и требовать принудительного исполнения) постепенно преодолевается. Оно сводится к определению общих целей и путей их достижения, обеспечению сбалансированности на основе отраслевой взаимоувязки инвестиций.
Государство осуществляет контроль за соблюдением организациями, юридическими и должностными лицами, гражданами законодательства, общественного порядка, дисциплины, используя меры по предотвращению нарушений, выявлению их на ранней стадии, привлечению при необходимости виновных к ответственности, компенсации ущерба.
Контроль предполагает предварительное наделение правилами, возложение ответственности, принятие обязательств.
Контролю подлежат все сферы и уровни деятельности, где в той или иной степени затрагиваются интересы государства, права т обязанности граждан. Не исключая и органы власти.
Приоритетное значение имеет контроль за использованием государственных средств и собственности. Частные предприятия контролируют сами себя (через доходность или убыток). Вместе с тем на них в равной степени распространяется законодательство и они являются объектами государственного контроля.
Хотя общая задача государственного контроля не меняется, направления деятельности контрольных органов определяется во многом складывающейся ситуацией в обществе, экономике.
Так, актуальным стал финансовый контроль. Признано необходимым проведение не реже одного раза в год соответствующими контрольными финансовыми органами комплексных ревизий и тематических проверок поступлений и расходования бюджетных средств в федеральных органах исполнительной власти, а также на предприятиях, в учреждениях, использующих средства федерального бюджета.
Контроль финансовой деятельности предприятий осуществляется с помощью бухгалтерского и статистического учета и отчетности, законодательного регулирования объектов коммерческой тайны (например, не могут быть коммерческой тайной данные о составе имущества, численности работников, оплате труда, доходах), предоставления информации о своей деятельности в налоговые органы, учредителям.