книги2 / 277

MTO)1, т.е. твердой бюджетной позиции, которая рассчитывается как функция потенциального роста, совокупного государственного долга и нагрузки на бюджет, связанной со старением населения (cost of ageing).

Содержание и логика принятия подобных мер заключается в достижении и сохранении таких бюджетных позиций, которые могли бы обеспечивать автоматическую стабилизацию ситуации и противодействовать проявлению возможных экономических шоков. Также, данные меры должны обеспечивать сокращение до приемлемого уровня долговой нагрузки и принимать во внимание специфику демографической ситуации в каждой стране. Коррекционные меры направлены на минимизацию величины государственного долга и дефицита бюджета. В том случае, если значения этих показатели той или иной стране превышают установленный уровень, эта страна становится объектом воздействия со стороны Европейского союза и к ней применяется Процедура по чрезмерному дефициту (Excessive Deficit Procedure – EDP), которая заключается в выявлении и минимизации бюджетного дефицита, предполагает дополнительный мониторинг и ужесточение требований к стране 2.

Применение рекомендаций BUF лежит в сфере ответственности Европейской комиссии и не требует полной редакции «Пакта» и норм законодательства ЕС. Рекомендации распространяются на три сферы деятельности: на инвестиционную, в частности на формирование нового Европейского фонда стратегических инвестиций (European Fund for Strategic Investments) как инструмента Инвестиционного плана для Европы (Investment Plan for Europe), а также на структурные реформы и циклические условия развития.

Эти рекомендации BUF воспринимаются в Европейском Союзе как значимый вклад в создание благоприятствующей росту финансовой атмосферы в еврозоне, как часть усилий Еврокомиссии по повышению эффективности и углублению понимания достаточно сложных правил ЕС, за реализацию которых эта комиссия несет ответственность. Транспарентность и возможность прогнозирования определены как необходимые условия их применения всеми участниками процесса.

Рекомендации Еврокомиссии по поддержке структурных реформ и инвестиций (GSRI) представляют собой разъяснения того, как будут применяться правила «Пакта стабильности и роста» в части поощрения структурных реформ, содействия инвестициям в контексте нового

1URL: https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy- coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/stability-and-growth- pact/preventive-arm/medium-term-budgetary-objectives-mtos_en

2В настоящее время под эту процедуру попадает 11 государств – членов ЕС (в 2011 г. –

24).

141

Европейского фонда стратегических инвестиций (EFSI) и учета экономического цикла в отдельных странах-участниках ЕС.

Касаемо бюллетеня Европейской комиссии, содержащий «Ответы на наиболее часто задаваемые вопросы (Frequently Asked Questions – FAQ), стоит отметить, что документ несет не только информационносправочную, но и методическую нагрузку. В нем разъясняются место и ключевые особенности применения новых методических документов ЕС, объекты и методы контроля финансового состояния государств членов, условия софинансирования инвестиционных проектов и применения мер по изменению и стабилизации национальных бюджетов.

3.3.4. Стратегическое планирование в условиях кризиса

Стратегическое планирование в Европейском союзе приспосабливается к мировой экономической нестабильности и, наравне с классическим стратегическим циклом, применяемым в стабильных условиях экономики, начинают неизбежно возникать новые механизмы регулирования экономики, действенные в условиях кризиса.

Проанализируем несколько ключевых механизмов:

1. Европейский фонд финансовой стабильности (ЕФФС/EFSF) и Европейский стабилизационный механизм (ЕСМ/ESM). Цель ЕФФС и ЕСМ - предоставление финансовой помощи страна-членам Европейского союза, которые испытывают или находятся под угрозой серьезных финансовых проблем. Эта помощь предоставляется только в том случае, если будет доказана необходимость обеспечения финансовой стабильности в странах еврозоны. Для этого ЕФФС рассчитывает на несколько инструментов. ЕФФС может предоставить кредит в рамках программы Европейского механизма финансовой стабилизации, такой как та, которая уже была использована Кипром и в настоящее время продолжается в Греции. Также, это могут быть прямые интервенции Европейского центрального банка и иные, еще неиспользованные инструменты. ЕФФС не оказывает никакой финансовой помощи, поскольку теперь эта задача выполняется исключительно ЕСМ. Тем не менее фонд продолжает действовать в целях получения платежей по кредитам от стран-бенефициаров, осуществления процентных и основных выплат держателям облигаций ЕФФС. Эти два учреждения имеют различную структуру управления, но имеют один и тот же персонал и отделения, расположенные в Люксембурге1.

1 Официальный сайт Европейского фонда финансовой стабильности [Электронный ресурс]

URL: https://www.esm.europa.eu/

142

2.Пакт стабильности и роста (SGP) – европейский договор о налогово-бюджетной стабильности, предназначенный для автоматического вступления в силу санкций против тех стран, которые нарушили критерии, обязательные для всех членов Европейского союза.

Кэтим критериям относятся: годовой дефицит бюджета (не более 3% ВВП), национальный долг (не более 60% ВВП)1.

Кроме этого, возможны и дополнительные меры:

1.Европейский валютный фонд (ЕВФ/EMF). Цель ЕВФ – это финансирование стран-членов Европейского союза со стабильной экономикой. Инструменты - еврооблигации с пониженной фиксированной ставкой.

2.Увеличение налогов (в частности, налога на имущество) с целью сокращения государственного долга и иные механизмы.

При этом, в странах Европейского союза разрабатываются и реализуются свои собственные документы стратегического планирования.

При этом используются рекомендации Организации экономического сотрудничества и развития (ОСЭР), включающие набор наиболее эффективных и часто используемых инструментов, которые способствуют оптимизации административных стратегий в различных сферах. Среди рекомендаций ОСЭР содержатся: упрощение процедуры лицензирования для бизнеса, улучшение механизма финансирования малого и среднего бизнеса, использование IT-технологий (например, порталы для предпринимательской деятельности, предоставляющие доступ к нормативно-правовой информации)2.

Однако, кризис и реализация некоторых документов повлекли за собой ряд рисков и проблем:

1.Риск утраты доверия к институтам Европейского союза.

2.Риск учащения случаев нарушения странами Европейского союза регулирующих правил и злоупотребления их рекомендательными свойствами.

3.Риск заплатить очень высокую цену за получение экономической стабильности и роста благополучия - утрату части национального суверенитета стран Европейского союза.

4.Риск превращения Европейского союза в единый «трансфертный

союз».

1 Официальный сайт Европейской комиссии [Электронный ресурс] URL: http://ec.europa.eu/

2 Официальный сайт Организации экономического сотрудничества и развития

[Электронный ресурс] URL: http://www.oecd.org

143

5. Риск увеличения ответственности за государства с финансовыми трудностями при отсутствии действенных инструментов их принуждения к выполнению соглашений.

С целью противодействия проявлению этих и появлению новых рисков возможно проведение ряд комплексных мер, носящих общеевропейский характер:

1.Создание финансового союза с министром финансов Европейского союза, а также создание навой палаты в Европейском парламенте по делам Европейского союза. У министра финансов Европейского союза должен быть ряд полномочий, в т.ч. контроль над налогообложением, над бюджетом государств-членов Европейского союза, одобрение выпуска долговых обязательств Европейского союза и установление лимита на выпуск.

2.Предоставление финансовой помощи одним государствам-членам Европейского союза при реальном возникновении такой необходимости и, наоборот, изъятие финансовых ресурсов у других при стабильной экономической ситуации в пользу общей системы и нуждающихся стран-членов ЕС.

3.3.5. Опыт Европейского союза, значимый для России

Основной действующий в настоящее время документ стратегического планирования в России, в котором определены приоритеты государственного развития – Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года1 - в значительной степени устарел. В связи с этим, а также с учетом требований Федерального Закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»2 в ближайшее время предстоит разработать Стратегию социальноэкономического развития Российской Федерации, и ряд других документов стратегического планирования федерального уровня.

В 2015 г. Министерством экономического развития Российской Федерации разработаны документы методического характера, определяющие требования к разработке стратегии социальноэкономического развития России – постановление Правительства Российской Федерации от 8.08.2015 г. № 8223. Тем не менее, ни в этих

1Распоряжение Правительства для Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»

2Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»

3Постановление Правительства Российской Федерации от 8 августа 2015 г. № 822 «Об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля

144

правилах, ни в самом Федеральном Законе не определены принципы и подходы к разработке приоритетов социально-экономического развития, указано лишь общее требование об учете при их разработке других документов стратегического планирования.

Анализ иных нормативных правовых актов показал, что в них также не представлена подробная информация о принципах и подходах, о методах и механизмах декомпозиции целей, разработки и формулирования приоритетов при разработке и других документов стратегического планирования.

Внастоящее время приоритеты развития на федеральном уровне зафиксированы в Концепции социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года1 (далее – Концепция), утвержденной еще в 2008 г. Анализ подходов к формулированию приоритетов в Концепции наряду с оценкой тенденций социальноэкономического развития и анализом эффективности реализации мер государственной политики позволит обоснованно подойти к формулированию приоритетов в Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации.

Вкачестве целей верхнего уровня в Концепции указаны несколько десятков «целевых ориентиров» по следующим семи группам:

1) высокий уровень жизни;

2) социальное благополучие и согласие;

3) экономика лидерства и инноваций;

4) сбалансированное пространственное развитие;

5) конкурентоспособная на мировом уровне экономика;

6) институты экономической свободы и справедливости;

7) безопасность граждан и общества.

Вдальнейшем, в тексте Концепции представлено шесть разделов, которые не имеют явной связи с указанными выше семью группами:

1) развитие человеческого потенциала;

2)развитие экономических институтов и поддержание макроэкономической стабильности;

3)повышение национальной конкурентоспособности;

4)внешнеэкономическая политика;

5)региональное развитие;

6)ключевые макроэкономические показатели инновационного развития страны до 2020 года.

реализации стратегии социально-экономического развития Российской Федерации».

1 Распоряжение Правительства для Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»

145

В данном перечне разделов, а также в составе подразделов отсутствует однозначная связь с указанными в Концепции «целевыми ориентирами».

Значительная часть «целевых ориентиров» не имеет четких количественных характеристик, отсутствует дальнейшая их безусловная взаимосвязь с численными показателями, отраженными в разделах.

Сравнение европейского опыта и опыта Российской Федерации позволяет сделать вывод о наличии различных подходов к разработке приоритетов социально-экономического развития (Табл. 3-2).

Таблица 3-2

Сравнение подходов к разработке приоритетов России, ЕС и отдельных стран ЕС в составе важнейших документов стратегического планирования

В Распоряжении Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р1 присутствует сходство со Стратегией ЕС – опора на инновационное развитие экономики. Однако, несмотря на упоминание в тексте вышеупомянутого Распоряжения в качестве

1 Распоряжение Правительства для Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»

146

приоритетного «инновационного сценария» развития страны, основным лейтмотивом является «макроэкономическая стабильность», которая не является «прорывном» фактором, поскольку ставит своей целью не достижение лидерских позиций в экономике, а лишь догоняющее развитие1.

Приоритеты, зафиксированные в Распоряжении, значительно отличаются по количеству и структуре от приоритетов в Стратегии ЕС и в документах стратегического планирования стран-членов ЕС.

Среди «целевых приоритетов» в Распоряжении упоминаются более широкие понятия, такие как «социальное благополучие и согласие», «институты экономической свободы и справедливости», тогда как в тексте Стратегии ЕС употребляются более конкретные экономические категории.

Также необходимо отметить более широкий охват секторов и отраслей, в отношении которых в Распоряжении определены целевые ориентиры. В Стратегии ЕС отсутствует упоминание таких категорий, как «безопасность граждан», «внешнеэкономическая политика», так как эти вопросы по-прежнему остаются прерогативой национальных правительств.

В Распоряжении присутствует секторально-отраслевое деление, которое отражает, в большей степени, структуру федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. При этом отсутствуют интегрированные приоритеты и цели, характерные для документов стран-членов ЕС. Однако наличие в документах стратегического планирования четкой взаимосвязи целевых ориентиров с отраслями и с распределением полномочий между органами исполнительной власти позволяет добиться большей взаимосвязи принимаемых решений, реализовать принципы программного бюджетирования и обеспечить более высокую вероятность реализации всех намеченных задач2.

Таким образом, можно говорить о конкурирующих принципах определения приоритетов: «секторального» - в Распоряжении Правительства Российской Федерации и «интегрального» - в Стратегии ЕС и документах стратегического планирования большинства отдельных стран Европы.

Также отличается подход к формулированию территориальных приоритетов: в Распоряжении присутствует качественное описание с акцентом на ускоренное развитие отдельных территорий; в Стратегии ЕС – отсутствует описание территориальной специфики, есть акцент на

1Авдеева Е.С. Стратегические приоритеты развития макроуровня Российской Федерации // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2012. № 3. С. 9-12.

2Климанов, В.В. Бюджетные основы государственного управления. М.: ИРОФ, 2014

147

равноправие территорий; в документах отдельных стран за редким исключением отсутствует описание территориальных особенностей и приоритетов. Для стратегии ЕС это является закономерным следствием добровольной интеграции стран ЕС «снизу», а для Распоряжения – необходимостью концентрировать ресурсы на отдельных территориях, способных дать больший эффект для экономики страны в целом, и проводить государственную политику с учетом дифференцированного влияния проводимых экономических реформ на развитие регионов1.

Вдокументах отсутствуют территориально-отраслевые пропорции

ипоказатели, с одновременной их разбивкой по отраслям и территориям, что не позволяет установить взаимосвязь отраслевых задач и территориальных особенностей, а также усложняет переход на следующий уровень планирования.

И в Распоряжении Правительства Российской Федерации, и в Стратегии ЕС, и в большинстве документов стратегического планирования отдельных стран ЕС отсутствует и полноценный перечень государственных программ, необходимых для достижения указанных целевых ориентиров, и источников финансирования.

Перейдем к использованию опыта стран ЕС для разработки документов стратегического планирования в России. Учитывая положительные аспекты, присущие различным подходам к разработке приоритетов в целях совершенствования механизма государственного стратегического целеполагания, в Российской Федерации необходимо сформулировать приоритеты, претендующие на интегральный характер

икоторые легализируются в отраслевых разделах.

Вцелом с учетом лучшей практики могут быть предложены интегральные приоритеты верхнего уровня, в число которых в обязательном порядке должны войти:

−устойчивое развитие и конкурентоспособность национальной экономики;

−высокий уровень благосостояния населения и социальная справедливость;

−непрерывное развитие образования, науки и техники;

−Сбалансированное пространственное развитие;

−Национальная безопасность, сохранение идентичности и культурного разнообразия.

Их группировка может быть различной с учетом цели разработки и задач различных документов стратегического планирования.

1 Лексин, В.Н.; Швецов, А.Н. Реформы и регионы: системный анализ процессов реформирования региональной экономики, становление федерализма и местного самоуправления. М.: Ленанд/URSS, 2012

148

Большая часть приоритетов схожа с приоритетами, определенными в Стратегии ЕС: «непрерывное развитие образования, науки и техники» аналогично приоритету «умный рост», приоритет «высокий уровень благосостояния населения и социальная справедливость» - приоритету «инклюзивный рост», а приоритет «устойчивое развитие и конкурентоспособность национальной экономики» - приоритету «устойчивый рост» в Стратегии ЕС.

Наличие в составе приоритетов верхнего уровня приоритета «национальная безопасность, сохранение идентичности и культурного разнообразия», обусловлено статусом Российской Федерации, как самостоятельного государства, при том что ЕС – добровольное экономическое объединение независимых государств, при котором вопросы безопасности и сохранения идентичности и культурного разнообразия остаются в сфере ответственности национальных правительств.

Наличие в составе приоритетов верхнего уровня «сбалансированное пространственное развитие», в отличии от Стратегии ЕС, обусловлено наличием значительных отличий между регионами Российской Федерации, их более высокой степенью специализации по сравнению со странами-членами ЕС, обладающими большей схожестью природноклиматических условий, близких по степени хозяйственной освоенности, обладающих в значительной степени самостоятельными диверсифицированными экономиками.

Данные приоритеты могут быть закреплены в Стратегии социальноэкономического развития Российской Федерации, однако не менее важным представляется определение конкретных измеримых целей в соответствии с указанными приоритетами, а также дальнейшая детализация указанных приоритетов в составе отраслевых разделов Стратегии, документов планирования и программирования (в первую очередь в составе государственных программ Российской Федерации как основных инструментов реализации государственной политики, по которым назначены ответственные исполнители среди федеральных органов исполнительной власти).

Можно выделить основные элементы опыта ЕС, значимость которых для Российской Федерации крайне высока. Среди них:

1.Установление определенного наднационального уровня планирования, способствующего обеспечению бонусами странучастниц Европейского Союзе. Функционирование Совета ЕС как ключевого наднационального органа стратегического планирования.

2.Определение базовых направлений деятельности на наднациональном уровне в рамках выполнения стратегии «Европа

2020».

149

3.Установление единой, согласованной со всеми странамиучастницами ЕС, методологии с определением основных целей и проблем.

4.Определение на наднациональном уровне единых принципов реализации деятельности по каждому направлению, подготовка отчетов по осуществлению стратегии «Европа 2020», а также оценка результативности использования норм «Пакта о стабильности и росте» и разработка адресных рекомендаций для стран-участниц.

5.Обязательное наличие механизма консолидации ресурсов в рамках реализации совместных целей.

6.Формирование мер воздействия на государства в случае возникновения необоснованной реакции на сложившуюся ситуацию в той или иной стране-участнице Европейского союза.

7.Осуществление Европейским парламентом, законодателя в области установления и реализации наиболее значимых направлений деятельности и центра объединения партнерских интересов по ЕС, ведущей роли в разработке и контроле реализации стратегии в рамках проводимой политики.

3.3.6. Выводы

1.В результате изучения стратегического целеполагания и стратегического планирования в Европейском союзе выявлены основные документы долгосрочного и среднесрочного планирования и ключевые механизмы регулирования экономики в условиях кризиса. Значимая доля исследования посвящена анализу опыта Европейского союза, значимого для России с учетом необходимости разработки в ближайшее время Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации и ряда других документов стратегического планирования федерального уровня. Для этих целей осуществлено сравнение подходов к разработке важнейших документов стратегического планирования России, ЕС и отдельных стран ЕС и выявлены интегральные приоритеты верхнего уровня с учетом лучших практик ЕС. На основании проведенного анализа, определены основные элементы опыта ЕС, значимость которых для Российской Федерации крайне высока.

2.Анализ документов стратегического планирования ЕС и РФ позволяет сделать вывод о наличии двух конкурирующих принципов при формулировании приоритетов развития: «секторального» и «интегрального», а также значительных отличий в подходах к разработке и структурированию приоритетов. Все страны ЕС при формировании приоритетов долгосрочного роста и развития опираются на Стратегию ЕС на период до 2020 года – «Стратегию 2020». В данной

150