книги2 / 277

−Множество мероприятий, задействованных ресурсов распредели по обозримому множеству классов. Это можно сделать фрактальным образом, скажем, каждый следующий уровень планирования состоит из, как инструктивно диктуется сейчас для национального проектирования, 6 классов. Кстати, можно вспомнить построение армии Древнего Рима, где на каждом следующем уровне был 6 единиц (манипула, центурия, когорта, легион);

−Множество мероприятий должно максимально полно охватывать все возможные действия и ресурсы, которые имеются в распоряжении исполнителей, даже те, которые, на

первый взгляд, не будут задействованы.

Следование этим правилам повышают интуитивно понимаемую «правильность» создания системы целеполагания, характеризуемую, например, обеспечением устойчивости последующего планового социально-экономического развития. И, конечно, они могут служить критериями оценки управленческой корректности построения национальных проектов.

А как относиться к компьютерному моделированию? Учитывая ограниченные рамки раздела, приведенные выше извлечения из научных подходов, можно свести к следующим рекомендациям по моделированию:

−Национальные цели не меняются. Если воздействие на модель их не подтверждает, то тем хуже для модели;

−Решение по целям принято и безальтернативно. Модель убеждает в его правильности и предлагает логику участия каждого;

−Модель обычно помогает определить «Что будет, если…?»... А надо, скорее – «Какой путь ведет к целям?»;

−Ситуация далеко не в полной мере описываются логикой, модель состоятельна только во взаимодействии с человеком;

−Минимальный элемент модели должен быть понятен каждому участнику;

−Сценарий «Ничего не менять» подразумевает наличие начальных условий, а значит - воздействий на модель;

−Узнать, «Что надо сделать, чтобы …?» можно многими путями. Если получается только один, то это не модель;

−Модель должна быть фрактально обозримой. Россыпь множества однородных элементов раздели по группам;

−Модель как самолет, который летит, не повторяя взмахов крыльев птицы;

211

−Наиболее трудное в модели – учет культуры и этики, человеческих интересов и ценностей. Но их надо учесть.

Для следования перечисленным в этом пункте положениям и рекомендациям нужны институциональные построения, адекватные кибер-физическим и инжиниринговым требованиям цифровой экономики. Необходимо, в частности, создание мощной системы экспертно- и информационно-аналитической поддержки стратегического планирования, в том числе с применение системы распределенных ситуационных центров1. Требуется развитие гражданского участия. А как же к этому готовы сами национальные проекты?

5.2.5. Анализ целеполагания в национальных проектах

Настоящая работа ведется в контексте создания системы распределенных ситуационных центров, а значит, более всего касается национального проекта «Цифровая экономика». Насколько ее целеполагание соответствует канонам приведенных выше директивных установок и фундаментальных аспектов управления?

Целеполагающий майский указ Президента Российской Федерации ставит цели развития «Цифровой экономики». Документ ОНДП и Национальный проект эти цели повторяют. Далее Указ Президента Российской Федерации ставит 9 задач, а ОНДП эти задачи детализирует результатами. Для достижения результатов формируются федеральные проекты (Таблица 5-1).

Структурный анализ целей показывает, что три главные цели в трех документах стратегического планирования, находящихся на нисходящих уровнях управленческой иерархии, повторяются, но детализируются по-разному: через 32 результата в ОНДП и через 6

федеральных проектов – в Национальном проекте. Федеральные проекты ранжируются по важности, о чем можно судить по величинам бюджетов этих проектов.

С точки зрения приведенных в предыдущем пункте фундаментальных критериев и современных возможностей моделирования, можно отметить, что только первый из них выполняется точно (неизменность главной цели), а последний – частично. Остальные не выполняются. Соответственно, на нижних уровнях иерархии управления, планирования и исполнения планов следует ожидать еще большого уровня хаотичности, нежели изложенных в Табл. 5-1.

1 Зацаринный А.А., Ильин Н.И., Колин К.К., Лепский В.Е., Малинецкий Г.Г., Новиков Д.А., Райков А.Н., Сильвестров С.Н., Славин Б.Б. Ситуационные центры развития в полисубъектной среде // Проблемы управления. 2017. № 5. С. 31-42.

212

системы вопросов можно подойти, начиная с нижних уровней планирования - мероприятий, за каждым из которых стоит ответственный исполнитель. Необходимо определить критерии оценки мероприятий, и с учетом этих критериев оценивать достижимость главных целей. Вместе с тем следует отметить, что оценку эффективности целей необходимо проводить с учетом внешнего целевого контекста, то есть, меняющейся мировой и рыночной обстановки.

Определение понятия «Эффективность целей национальных проектов» в практике отсутствует, правда, разговор о качестве уже идет,

инебольшой набор формализованных критериев уже есть (см. выше). В рамках настоящей работы эффективность целей будем оценивать, прежде всего, в контексте учета институциональных построений и фундаментальных закономерностей. Ведь реализация целей требует создания соответствующих условий высокой эффективности работы организаций, независимо от субъективного фактора, и, вместе с тем, подразумевающего, что работать с этими структурами будет человек.

Известно, что высокая эффективность любой организации достигается благодаря эффективной системе менеджмента, нацеленной на правильное использование всех организационных ресурсов

иих постоянное совершенствование. Среди принципов эффективного организационного управления доминировали рациональное распределение труда, иерархия, единовластие, централизм (Ф. Тейлор, М. Вебер, А. Файоль и другие).

Потом пришла гуманистическая школа, видевшая повышение эффективности в улучшении условий труда. Видение эффективности социально-технической школы (Дж. Вудворд) состоит в прямой связи между эффективностью и типом технологии, применяемой в менеджменте. Исследования же А. Чандлера, И. Ансоффа, Р. Майлса в области организационного развития указали на то, что эффективность организации во многом зависит от ее структуры. Структура же должна правильно коррелироваться со стилем работы лидера.

Учитывая сказанное, определим понятие «эффективности целей национальных проектов» как создание необходимых структурных условий для достижения утвержденных национальных целей с оптимальным соотношением полученных результатов и издержек, причем при возможных изменениях внешнего окружения.

Для осуществления процедур внутреннего аудита целеполагания с охватом всего спектра национальных проектов, следует ввести соответствующее дерево вопросов, подлежащих исследованию, и критериев, требующих оценки. Необходимо, чтобы оно было ориентировано на рост результативности деятельности и устойчивости

214

социально-экономического развития, а также повышение уровня национальной безопасности.

Как показано в работах1,2, для обеспечения устойчивости развития организационных (институциональных) структур, необходимо выделить три основных блока вопросов: целостность, управление и политика. Первый блок интегрирует все показатели и деятельность объекта аудита в единое целое, второй – отражает формализуемые управленческие элементы институциональной структуры, например, результативность, а третий - делает упор на плохо формализуемой части управления, которая может характеризоваться командным духом, эмоциональным потенциалом, репутационным и хаотическим факторами.

Может быть предложена следующая система вопросов. Она состоит из иерархического дерева вопросов, в котором на первом уровне стоит главный вопрос, а по вопросам нижнего уровня даны целевые значение критериев и способы (алгоритмы) оценки текущих значений критериев. Уровень критериев можно рассматривать как уровень дерева вопросов, помогающий дать количественное выражение ответа на вопросы.

Главный вопрос охватывает все направления оценок в целом. Он звучит так: Какова эффективность системы целей в целом?

Таким образом, для ответа на главный вопрос внутренний аудит целей и их институционального обеспечения может быть осуществлен

по трем взаимосвязанным блокам вопросов:

−целостность – полнота, единство системы целей, задач, функций, бизнес-процессов и информационных потоков;

−результативность – постоянный рост степени достижения заданных значений целевых критериев за счет совершенствования институциональных структур и путей достижения целей;

−устойчивость деятельности объекта аудита за счет снижения риска управленческих решений по изменению институциональных структур.

По первому блоку могут быть вопросы следующего типа:

−согласованы ли цели, задачи и функции ответственной организационной структуры по вертикали управления;

−согласованы ли функции взаимодействующих между собой ответственных организационных структур по входам и выходам по горизонтали;

1Райков А.Н. Метафизикамечты // Экономические стратегии. 2006. № 3 (С. 16-23) и № 4

(С. 22-25).

2Raikov A.N. Organizational Structure Optimization with the Questions-Criteria Hierarchy. Proceedings of the IFAC Conference on Manufacturing Modelling, Management and Control, MIM’2016, June 28-30, 2016. Troyes, France, pp. 1590-1595. doi: 10.1016/j.ifacol.2016.07.797

215

−есть ли необоснованное дублирование задач и функций по организационным структурам и так далее.

По второму блоку вопросы следующие:

−соответствует ли уровень нагрузки на оргструктуру имеющемуся у нее ресурсу;

−выполняет ли оргструктура функции, у которых нет внешнего потребителя результата;

−определены ли количественные целевые показатели (критерии) оценки деятельности объекта аудита и так далее.

По третьему блоку вопросы следующие:

−соответствует ли практика делегирования полномочий принятым нормам;

−не слишком ли велико число уровней управления для проектного подхода к управлению;

−каков уровень качества используемой системы поддержки решений;

−используется ли механизм управления рисками на объекте аудита и так далее.

Ответы на эти вопросы должны формироваться с помощью метрик

ишкал (критериев). При этом каждый критерий может иметь идеальное (максимальное) значение для сравнения текущего состояния организационной структуры, отвечающей в своей части за достижение целей, с идеальным или отдельно задаваемым целевым.

Для оценки критериев при аудите системы целеполагания любого национального или федерального проекта могут применяться такие аудиторские процедуры, как: обследование, наблюдение, запрос, подтверждение, сетевая экспертиза1, расчеты и измерения, аналитические процедуры, анкетирование, интервьюирование и др. А для введения единообразия при формировании критериев стоит использовать единую шкалу оценок. Учитывая то, что оценка эффективности целей должна носить отчуждаемый характер, то есть, по ней различные аудиторы (участники) должны однозначно определить значение баллов, каждому критерию требуется разработка алгоритма оценки его значения. По результатам оценок по всем блокам, вопросам

икритериям дается агрегированная оценка.

Форма опроса участников может быть представлена в виде, проиллюстрированном на Рис. 5-3.

1 Губанов Д.А., Коргин Н.А., Новиков Д.А., Райков А.Н. Сетевая экспертиза. 2-е изд. / Под ред. чл.-к. РАН Д.А. Новикова, проф. А.Н. Райкова. – М.: Эгвес, 2011. – 166 с.

216

неисполнение задач умаляет доверие к системе целеполагания, государственного планирования и контроля исполнения планов вообще, что пагубно сказывается на мотивации, и, как следствие, производительности.

3.Нужна новая парадигма стратегического целеполагания с соответствующим институциональным обеспечением. Она требует целостного охвата всех особенностей ситуации, учета максимально большого и в целом не формализуемого массива факторов, начиная от показателей движения транспорта и заканчивая этическими и культурными канонами состояния общества и его разноликих составляющих.

4.Цифровые технологии дают уникальных шанс принципиального повышения качества государственного прогнозирования, планирования, и, соответственно, исполнения планов с их бюджетным обеспечением на всех уровнях управления. Множество сквозных цифровых технологий, их приложений, решений и возникающих от их применения эффектов в государственном и муниципальном управлении, на производстве и в финансах - помогают целостно учесть явные и неявные факторы событий

иобстоятельств, рассмотреть глубинные особенности деловых и жизненных ситуаций.

5.Из работ по теории катастроф следует, что при проектном подходе необходимо стремиться к снижению числа уровней иерархии в управлении. Наведение порядка должно опережаться ростом компетентности сотрудников, повышением творческого и мотивационного потенциала государственных организаций.

6.Необходимо ввести внутренний аудит системы целеполагания национальных или федеральных проектов. При этом могут применяться такие аудиторские процедуры, как: обследование, наблюдение, запрос, подтверждение, сетевая экспертиза, расчеты и измерения, аналитические процедуры, анкетирование, интервьюирование и др. Для введения единообразия при формировании критериев оценки системы целеполагания стоит использовать единую шкалу оценок. Учитывая то, что по результатам оценки эффективности целей различные аудиторы (участники) должны однозначно определить значение баллов, каждому критерию требуется разработка алгоритма оценки его значения. По результатам оценок по всем блокам, вопросам и критериям дается агрегированная оценка.

218

5.3. АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОБЪЕКТНООРИЕНТИРОВАННОГО ИНСТРУМЕНТАЛЬНОАНАЛИТИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ1

5.3.1. Анализ состояния объектно-ориентированного инструментально-аналитического обеспечения национальных проектов

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации №204 от 07.05.2018 г. «О социальных целях и стратегических задачах развития РФ на период до 2024 года», Правительству Российской Федерации, совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, предписано разработать и представить до 1 октября 2018 г. для рассмотрения на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам Национальные проекты (программы) по следующим направлениям:

–демография;

–здравоохранение;

–образование;

–жилье и городская среда;

–экология;

–безопасность и качественные дороги;

–производительность труда и поддержка занятости;

–наука;

–цифровая экономика;

–культура;

–малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы;

–международная кооперация и экспорт.

Данные национальные проекты зададут главный вектор социальноэкономического развития страны на ближайшие годы. При разработке и реализации этих проектов необходимо проводить анализ взаимосвязанности, полноты и непротиворечивости их ключевых элементов – целей, задач, индикаторов (критериев), мероприятий. Это позволит увязать затраты на мероприятия с эффектами проектов, измеряемыми с помощью системы специальных индикаторов. По существу, данные национальные проекты должны стать стержнем

1 При написание данного подраздела были использованы материалы, предоставленные С.Ю. Малковым, за что авторы монографии выражают ему свою благодарность.

219

среднесрочного стратегического планирования в Российской Федерации

вконтексте решения долгосрочных задач.

Внастоящее время система стратегического планирования, в рамках которой должны быть объединены процессы стратегического целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, находится в стадии становления. Основными документами, регламентирующими стратегическое планирование в Российской Федерации, являются Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. №536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации» и Федеральный закон от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – Закон №172-ФЗ). Указанные выше национальные проекты должны стать органической частью стратегического планирования в Российской Федерации, принципы которого определены Законом №172-ФЗ, однако становление самой системы стратегического планирования сталкивается с рядом проблем.

Проблемы внедрения системы стратегического планирования и управления в Российской Федерации. Головным ведомством по реализации Закона №172-ФЗ является Минэкономразвития Российской Федерации, однако до настоящего времени оно не проработало методическое и информационно-аналитическое обеспечение системы стратегического планирования (адекватное современной ситуации в Российской Федерации и ее регионах) на всех уровнях управления. Имеющийся опыт реализации Закона №172-ФЗ говорит о том, что формирование стратегических планов и государственных программ сталкивается с серьезными трудностями. Хотя количество выпускаемых на всех уровнях государственной власти документов стратегического планирования постоянно растет (сейчас оно исчисляется сотнями), это количество пока не переходит в качество. Как уже отмечалось, стратегические документы, выпускаемые различными ведомствами, слабо согласованы друг с другом, нередко имеют формальный и декларативный характер, не оказывают должного влияния на практику государственного управления. Существующие недостатки стратегического планирования во многом связаны с имеющимися проблемами в понимании того, как должен быть выстроен процесс стратегического управления в нашей стране.

220