книги2 / 277

исходных данных и внешних условий (например, вследствие возникновения кризисных ситуаций);

−оценок влияния госпрограмм друг на друга и экономику страны в целом;

−оценок влияния выполняемых мероприятий на изменение значений показателей стратегических документов высокого иерархического уровня;

−оценок последствий невыполнения отдельных мероприятий и

связанных с этим рисков недостижения стратегических целей. Особенно на федеральном уровне достаточно большой объем

информации по проектной деятельности относится к государственной тайне. Поэтому системы, в которых такая информация обрабатывается должны иметь защищенное исполнение, в том числе с использованием криптографических (шифровальных) средств защиты информации. Технические решения по защите информации от несанкционированного доступа и от утечек по техническим каналам должны учитывать положения модели иностранных технических разведок и технических требований по защите информации (в том числе, содержащей сведения, составляющие государственную тайну), обрабатываемой в государственных информационных системах, установленные федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области безопасности и противодействию иностранным техническим разведкам.

Организационные аспекты. Организационные проблемы реализации Закона №172-ФЗ во многом связаны с тем, что в настоящее время, по существу, отсутствует единый центр координации работ по созданию системы стратегического планирования и управления в Российской Федерации1. Различные участники СПУ (министерства, ведомства, региональные органы государственной власти) действуют рассогласованно. Крайне актуальным является создание единого центра координации в Администрации Президента Российской Федерации,

поскольку именно Президент Российской Федерации в соответствии с Законом №172-ФЗ осуществляет руководство государственной политикой в сфере стратегического планирования2.

Информационное обеспечение отдельных задач СПУ в настоящее время осуществляется такими государственными информационными системами как Федеральная информационная система стратегического

1 По факту вопросами развития в рамках стратегического планирования занимается Минэкономразвития России, а вопросами обеспечения безопасности – Совет безопасности Российской Федерации.

2 Статья 10 п.1 Закона №172-ФЗ.

231

планирования (ФИС СП) и «Электронное правительство». ФИС СП выполняет задачи ведения реестра и государственной регистрации документов стратегического планирования, а также информационного обеспечения стратегического планирования в отношении документов, не содержащих режимные сведения. Как показывает практика, ФИС СП по своим возможностям не способно выполнять функции оперативного управления в рамках СПУ.

В связи со сложностью и комплексностью задач СПУ, необходимостью согласованного управления краткосрочными, среднесрочными и долгосрочными проектами информационноаналитическое обеспечение СПУ целесообразно развивать на базе

Системы распределенных ситуационных центров, в силу широких возможностей этой системы.

Реализация функций информационно-аналитического обеспечения СПУ средствами СЦР предусматривает выделение следующих специализированных блоков:

1.Подсистема ведения, анализа и оценки документов стратегического планирования (сопрягается с единым распределенным информационным фондом, ЕРИФ).

2.Подсистема обеспечения обоснования и формирования национальных целей и приоритетов стратегического развития Российской Федерации.

3.Подсистема ведения, анализа и оценки показателей стратегического планирования и национальной безопасности (сопрягается с единым распределенным информационным фондом ЕРИФ).

4.Подсистема анализа и оценки сценариев стратегического планирования (сопрягается с подсистемой анализа и прогнозирования и со средствами модельно-математического аппарата ИАС).

5.Подсистема обеспечения управления национальными проектами (программами) (сопрягается с системой Автоматизированной информационной системой проектной деятельности и системой обеспечения управления пространственным развитием) и системами СЦР.

6.Подсистема проектной аналитики.

7.Подсистема ведения базы знаний лучших практик стратегического планирования, моделей, методов и методик (сопрягается с экспертно-аналитической системой СЦР).

8.Интегрирующая подсистема (обеспечивает интероперабельность всех компонентов СЦР).

232

В основных технических и технологических решениях и принципах функционирования используется опыт аналогичных зарубежных и отечественных систем (ГАС «Управление», ОКР «Байкал-Стратегия», система Сочи 2014, система по развитию Крыма и др.). СЦР предполагает набор программных средств, поддерживающих работу следующих участников стратегического планирования:

−высшие должностные лица органов власти (принятие решений, определение приоритетов, утверждение программ);

−руководители департаментов (формирование программ и планов, ответственность за определенные сферы и проекты);

−эксперты и аналитики (поиск информации, построение сценариев и прогнозов, подготовка оценок, расчетов, аналитических материалов);

−контролирующие органы (мониторинг целевых показателей, мониторинг реализации программ и проектов).

При этом часть компьютерных технологий в силу их сложности целесообразно реализовать в «ядре» создаваемой СЦР и использовать в интересах всех пользователей системы (как в федеральных, так и в региональных органах управления) по установленному регламенту. С другой стороны, результаты моделирования типовых задач целесообразно конвертировать в инженерные методики, использование которых было бы возможно для любого пользователя без необходимости обращения к помощи специалистов-математиков и программистов (особенно это важно для регионов). В этом случае польза от СПУ была бы несомненна, а сама СПУ стала бы действенным инструментом реализации Национальных проектов, сформулированных в Указе Президента Российской Федерации № 204.

5.3.3. Выводы

1. Систему информационно-аналитического и экспертноаналитического обеспечения реализации национальных целей и стратегических задач развития Российской Федерации, сформулированных в Указе Президента Российской Федерации №204, целесообразно создать на базе системы распределенных ситуационных центров, совместив ее системой информационно-аналитического обеспечения СПУ, проект которой представлен в Системном проекте СЦР. В рамках данной работы должны быть разработаны, в частности, следующие программные продукты:

−рабочее место высшего должностного лица (просмотр информации верхнего уровня), веб, смартфон, планшет – версия;

233

−рабочее место руководителя департамента (просмотр детализированной информации), веб-версия;

−рабочее место эксперта/аналитика (подготовка и публикация аналитических материалов), веб-версия.

2.Для разработки системы информационно-аналитического обеспечения стратегического планирования и реализации национальных целей и стратегических задач развития Российской Федерации на период до 2024 года необходимо:

− создать рабочие группы из представителей Минэкономразвития России, Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации, РАН, Высшей школы (МГУ), ФСО, ФСБ, заинтересованных федеральных и региональных органов власти;

−провести экспресс-НИР по научному обоснованию системы информационно-аналитического обеспечения стратегического планирования и реализации национальных целей;

−разработать системный проект на создание системы информационно-аналитического обеспечения стратегического планирования и реализации национальных целей;

−разработать ТЗ на создание системы;

−подготовить дорожную карту реализации системы.

3.В основных технических и технологических решениях и принципах функционирования СЦР используется опыт аналогичных зарубежных и отечественных систем (ГАС «Управление», ОКР «БайкалСтратегия», система Сочи 2014, система по развитию Крыма, ГАС ГОЗ

идр.).

234

5.4. ПОТЕНЦИАЛЬНЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ СИСТЕМЫ СЦР В ЦЕЛЕПОЛАГАНИИ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ

5.4.1. От ориентиров для целеполагания национальных проектов

ксовременным механизмам целеполагания на основе СЦР

ВУказе Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года представлены качественные и количественные показатели ориентиров развития страны до 2024 года. Показатели достаточно амбициозные и задают достойный вектор развития страны. Эти показатели распределены по соответствующим национальным проектам.

Возникает принципиальный вопрос: данный Указ является результатом проведенного целеполагания развития страны или это исходные данные (ориентиры) для целеполагания, которые отражают предварительное видение Президента Российской Федерации? Судя по тексту Указа, он претендует на представление результатов целеполагания, поскольку дает конкретные указания Правительству Российской Федерации, причем, проводя декомпозицию направлений проектной работы.

Но тогда возникают следующие вопросы. Как проводилась процедура целеполагания? Привлекались ли к ней представители науки, бизнеса, общественных организаций, какие и в какой степени? Анализировались ли заданные параметры в контексте вызовов и угроз для российского развития и национальной безопасности? Сравнивались ли заданные темпы развития с темпами лидеров развития? Учитывалась ли готовность современной науки и образования к планируемым темпам развития? Учитывалась ли агрессивная политика ряда развитых стран, которая может существенно повлиять на темпы российского развития?

Иеще много вопросов, на которые отсутствуют ответы.

На основе имеющейся в открытых источниках информации, можно сделать вывод, что Указ Президента следует рассматривать как ориентиры для проведения целеполагания. Но тогда встает следующий вопрос. Почему начата разработка паспортов Национальных проектов и выделение финансирования без проведения стратегического целеполагания, которое бы обеспечило системный анализ перспективных направлений развития страны?

Сложившаяся ситуация с Национальными проектами напоминает ситуацию со Стратегическим планированием. Закон о Стратегическом планировании был утвержден в 2014 году, а весомые результаты до настоящего времени не получены. На наш взгляд, общее в том, что опять отсутствует стратегическое целеполагание. Стратегическое

235

планирование и разработка Стратегий должны проводиться после Стратегического целеполагания, а его не было.

Стратегического целеполагания в стране и не будет далее, пока не будут разработаны и внедрены соответствующие механизмы, технологии, модели, информационные платформы, правовое и другие виды обеспечения.

Эти механизмы должны опираться на интегрированную информационную платформу, отражающую сведения о всех уровнях управления: федеральный, региональный, местный, ведомственный, корпоративный, включая все сферы общественной деятельности и бизнеса. В этих механизмах должна быть заложена возможность участия всех заинтересованных в развитии страны субъектов, что предусмотрено Конституцией Российской Федерации.

Внастоящее время создание единой информационной платформы и скоординированной технологической платформы возможно только на базе Системы распределенных ситуационных центров. Эта система уже существует, однако потребуется ее существенная концептуальная и технологическая доработка. Принципиальные аспекты совершенствования связаны с трансформацией существующих ситуационных центров в центры стратегического развития, на основе которых могли бы формироваться взаимосвязанные саморазвивающиеся полисубъектные среды на всех уровнях управления.

Воснову построения механизма стратегического целеполагания на основе СЦР может быть положена представленная на Рис. 4-1. схема, в которую следует добавить функциональные и обеспечивающие подсистемы Национальных проектов (Рис. 5-5). Фактически на базовую схему стратегического целеполагания мы накладываем специфическую задачу, связанную с Национальными проектами, причем она будет решаться в СЦР в целом для страны с учетом интересов и возможностей федерального, региональных, местных, ведомственных и корпоративных уровней.

При таком подходе стратегическое целеполагание Национальных проектов следует рассматривать как стратегическое целеполагание развития всей страны, в результате которого разрабатываются не только исходные данные для Национальных проектов и их структура, но и исходные данные для стратегического планирования, стратегий и стратегического аудита на всех уровнях управления страной.

Такая постановка проблемы стратегического целеполагания национальными проектами может претендовать на системность и соответствие современным требованиям науки. Это позволит мобилизовать креативный потенциал общества, обеспечить

236

консолидацию государства, бизнеса и общества, проектную идентификацию общества в интересах развития страны.

Рис. 5-5. Обобщенная структурно-функциональная схема стратегического целеполагания национальными проектами

Пора переходить от ручного управления страной, которое отчетливо проявляется и призывах к выполнению Национальных проектов, к современной методологии управления на основе субъектноориентированного подхода. Сконцентрировав внимание на переходе от рыночного эгоизма, принципа максимизации прибыли к гармонии субъектов российского развития. Это обеспечит передовые темпы развития и становление России мировоззренческим лидером Планеты.

Такой переход к новым технологиям управления может рассматривать как сверхсложный крупномасштабный проект сопоставимый с «ядерным» и «космическим» проектами в СССР, но они

237

были успешно выполнены и этот проект можно выполнить, при условии наличия политической воли у руководства страны.

5.4.2. Новые подходы гражданского и экспертного участия в системе управления национальными проектами

Современная эпоха характерна ускорением всех процессов изменения, как в области экономики и технологий, так и в области систем управления организациями и государствами. Фактически гонка вооружений, которая формировала международные отношения во второй половине прошлого века, уступила место гонке технологий и новых форм управления с использованием цифровых инструментов. Даже военные действия сегодня становятся скорее ареной испытания новых технологий и новых способов управления мнением людей, нежели местом, где решаются какие-либо военные задачи. При этом основным ресурсом оказываются не солдаты, танкисты, летчики или ракетчики, а специалисты, создающие новые виды высокоточных вооружений, и эксперты, эффективно комментирующие ход боевых действий или успехи оборонной промышленности. Безусловно, такое противостояние технологий и мнений имеет место не только в военной области, но и во всех отраслях экономики и общественной жизни, и связано с наступлением цифровой эпохи. Выиграть России, которая в 90- х годах потеряла многие свои «активы», в таком противостоянии можно только используя все возможности и компетенции не только узкой элиты, а населения страны в целом. Это говорит о том, что нужны новые подходы к гражданскому и экспертному участию в управлении проектами, которые будут адекватны современному цифровому миру.

Изменение роли гражданского общества и экспертов.

Вовлечение представителей гражданского общества и экспертных сообществ в управление национальными проектами менялось от эпохи к эпохе (см. Рис. 5-6). Гражданское общество стало востребованным при зарождении индустриальной эпохи, оно было необходимо для разрушения сословных ограничений, которые мешали инициативным предпринимателям и политикам (национальным лидерам) строить новую экономику и новое общество. Инструментом разрушения сословных отношений выступил институт демократии, задача которого состояла (как состоит и сейчас) в том, чтобы не позволять структурам, занимающимся государственным управлением, застаиваться и «почивать на лаврах», как это было в доиндустриальную эпоху. Понятно, что в таком понимании термин «демократия» далек от своего прямого толкования, как власти народа, скорее наоборот, демократия предполагает, что народ выступает как инструмент борьбы за власть – что хорошо демонстрируют современные демократические страны.

238

ресурсов, мешают развитию бизнеса. Особенностью постиндустриальной эпохи является то, что национальными проектами (как и транснациональными компаниями) управляют уже не лидеры – одиночки, а команды менеджеров (топ-менеджеры в бизнесе, министры в государствах). Можно сказать, что в постиндустриальном обществе власть от олигархата переходит к более массовому представительству населения – к элитам. Меняется и роль гражданского общества: появляется большое число некоммерческих объединений, которые берут на себя фактически функции государства (конечно там, где у государства не хватает ресурсов) – в области социального обеспечения, в области стандартизации, в области просвещения и т.п. Именно эта тенденция больше соответствует «власти народа», чем демократические инструменты выборов органов власти. В постиндустриальную эпоху гораздо больше, чем в индустриальную эпоху, востребованы эксперты, причем не в одиночку, а чаще всего коллегиально – через различные экспертные советы. Большинство крупных компаний, даже имеющих одного-двух акционеров, формирует советы директоров, которые как раз и выполняют экспертные функции. Каждое министерство и ведомство также имеет свои экспертные советы, а при правительствах и законодательных органах создаются целые экспертно-аналитические структуры.

Однако в цифровую эпоху и роль гражданского общества, и роль экспертных сообществ еще больше возрастают, причем связано это как с ускорением и усложнением развития технологий, так и с появлением уникальных цифровых инструментов, позволяющих формировать сообщества вне географической привязки и вовлекать в них сотни тысяч людей. Основой организации управления таких сообществ служит технология краудсорсинга, которая позволяет объединять тысячи людей для той или иной деятельности. Опыт показывает, что даже создание наднациональной валюты, которая с трудом даётся государствам, легко реализуется сетевыми сообществами с использованием открытого программного обеспечения. Однако не менее уникальные возможности открываются в цифровую эпоху и перед экспертными сетевыми сообществами, которые не используют технологи краудсорсинга. Особенностью цифровой эпохи является то, что уровень принятия решений, который раньше был на уровне топ-менеджеров, теперь переходит к среднему уровню. Это существенно меняет требования к структуре управления: необходимо переходить делать ее менее иерархичной, более плоской. Насколько государство сможет вовлечь в трансформацию среднее управленческое звено – и зависит его конечный успех в гонке технологий. К сожалению, это еще не все понимают, и думают, что как в прошлую эпоху достаточно воспитать несколько сотен

240