"Об использовании атомной энергии"

Грищенко А.И. Ядерное право России - составная часть энергетического права // Предпринимательское право. Приложение "Право и Бизнес". 2019. N 4. С. 20 - 29.

Современная ядерная энергетика в настоящее время является одной из высокотехнологичных отраслей экономики многих стран мира, в том числе и России. В России ядерная энергетика играет важную системообразующую и природоохранную роль в развитии топливо-энергетического комплекса (ТЭК).

Функционирование и развитие ТЭК во многом зависит от того, каким правовым обеспечением урегулированы отношения и процессы, которые происходят в ТЭКе.

По мнению В. Смила, ни один рациональный долгосрочный энергетический план любой современной крупной экономики не должен исключать возможности ядерной энергетики; рассуждать надо о том, чтобы лучший способ производства электроэнергии реально работал, а не просто использовался везде, где только можно <6>.

--------------------------------

<6> Смил В. Энергетика: мифы и реальность. Научный подход к анализу мировой энергетической политики. М.: АСТ-Пресс: Ин-т мировых идей, 2012. С. 227 - 228.

 

Необходимо отметить также, что отношения, складывающиеся в области использования атомной энергии, регулируются нормами не только национального законодательства, но и международно-правовыми актами.

В российской правовой доктрине отмечается, что "разделение права на отрасли, институты, иные структурные элементы по предмету и методу регулирования представляет собой основную, главную юридическую структуру предметной дифференциации права и законодательства" <7>.

--------------------------------

<7> Проблемы общей теории права и государства: учебник / под ред. В.С. Нерсесянца. М.: Норма, 2001. С. 329.

 

МАГАТЭ определяет ядерное право как "Совокупность специальных юридических норм, предназначенных для регулирования поведения юридических или физических лиц, участвующих в деятельности, связанной с расщепляющимися материалами, ионизирующими излучениями и облучением естественными источниками излучения" <8>.

--------------------------------

<8> Справочник по ядерному праву / К. Стойбер, А. Бер, Н. Пельцер, В. Тонхаузер // Международное агентство по атомной энергии. Вена: МАГАТЭ, 2006. С. 5.

 

Это определение состоит из четырех основных элементов. Во-первых, как совокупность специальных юридических норм ядерное право признается в качестве части общего национального законодательства, и в то же время оно состоит из различных правил, наличия которых требует особый характер технологии. Во-вторых, элемент регулирования включает подход, основанный на рассмотрении риска и выгоды, который является центральным в руководстве деятельностью, создающей определенные опасности и обеспечивающей преимущества в социально-экономическом развитии. В-третьих, как и в случае для других правовых режимов, специальные юридические нормы касаются поведения юридических лиц, включая коммерческие, академические, научные и государственные организации, а также отдельных физических лиц. Четвертый элемент сфокусирован на радиоактивности (образующейся в результате использования расщепляющегося материала или ионизирующих излучений) как определяющей характеристике, обусловливающей применение особого правового режима <9>.

--------------------------------

<9> Там же.

 

Предметом правового регулирования ядерного права является совокупность общественных отношений, возникающих в связи с использованием ядерной энергии как в мирных, так и в военных целях. Этот предмет отличается определенными особенностями и является относительно самостоятельным.

Ядерное право имеет достаточно большой и относительно самостоятельный массив законодательства, регулирующего отношения в области использования ядерной энергии, что также является одним из критериев для выделения его в качестве подотрасли энергетического права.

Источниками правового регулирования отношений в области использования атомной энергии в России являются нормативные правовые акты, составляющие определенную иерархическую систему, в которой их юридическая значимость зависит от места и компетенции органа, который принял соответствующий акт.

Как справедливо отмечал В.Ф. Яковлев, "законодательные акты объединяют нормы не по признаку юридической однородности, определяемой однородностью регулируемых отношений, а по признаку объединения норм в законодательном акте, предназначенном для регулирования отношений определенной сферы" <12>.

--------------------------------

<12> Яковлев В.Ф. Россия: экономика, гражданское право (вопросы теории и практики). М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2000. С. 164.

 

Система правового регулирования в сфере энергетики включает в себя элементы общего законодательства и законодательства специального, а также развитое техническое регулирование и, наконец, регулирование международно-правовое в виде прежде всего международных договоров <13>. Это обстоятельство характерно и для ядерного права.

--------------------------------

<13> Энергетическое право России и Германии: сравнительно-правовое исследование / под ред. П.Г. Лахно. М.: Юрист, 2011. С. 57.

 

Статьей 1 "Законодательство Российской Федерации в области использования атомной энергии" Федерального закона от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" (далее - Закон N 170-ФЗ) <14> установлено, что законодательство Российской Федерации в области использования атомной энергии в мирных и оборонных целях основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации в области использования атомной энергии в мирных <15> и оборонных целях и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

--------------------------------

<14> СЗ РФ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.

<15> См. подр.: Грищенко А.И. Указ. соч.

 

Сегодня имеются все основания вести речь не только о наличии атомного законодательства России как самостоятельной части энергетического законодательства, которая продолжает переживать период активного формирования и усовершенствования, но и о наличии системы атомного законодательства. Система нормативной базы в области использования атомной энергии, обеспечения ядерной и радиационной безопасности в России на современном этапе состоит из нормативно-правовых документов трех уровней.

Документы первого уровня - это Конституция Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации <16>, федеральные законы <17> и подзаконные акты (указы и распоряжения Президента РФ <18>, постановления Правительства РФ <19>) в области использования атомной энергии, обеспечения ядерной и радиационной безопасности.

--------------------------------

<16> Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии (1986 г.); Конвенция об оказании помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации (1986 г.); Конвенция о ядерной безопасности (1996 г.); Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном пространстве (1991 г.) и др. // Международный режим ядерной и физической безопасности: сб. осн. док. / сост.: М.Н. Лысенко, В.П. Кучинов, Е.А. Шамин. М., 2012. 232 с.

<17> Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141; Федеральный закон от 3 апреля 1996 г. N 29-ФЗ "О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов" // СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1552; Федеральный закон от 10 июля 2001 г. N 92-ФЗ "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории" // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2947; Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" // СЗ РФ. 2002. N 52 (часть I). Ст. 5140; и др.

<18> Указ Президента РФ от 27 марта 1992 г. N 312 "О контроле за экспортом из Российской Федерации ядерных материалов, оборудования, технологий" // Российская газета. 1992. 3 апреля; Указ Президента РФ от 7 сентября 1992 г. N 1055 "Об эксплуатирующей организации атомных станций Российской Федерации" // СЗ Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. N 11. Ст. 826; Указ Президента РФ от 8 февраля 1996 г. N 166 "О совершенствовании управления предприятиями ядерно-топливного цикла" // СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 672; Указ Президента РФ от 27 апреля 2007 г. N 556 "О реструктуризации атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2185; и др.

<19> Постановление Правительства РФ от 14 марта 1997 г. N 306 "О Правилах принятия решений о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных установок и пунктов хранения" // СЗ РФ. 1997. N 12. Ст. 1442; Постановление Правительства РФ от 29 марта 2013 г. N 280 "О лицензировании деятельности в области использования атомной энергии" // СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1700; Постановление Правительства РФ от 11 октября 1997 г. N 1298 "Об утверждении Правил организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов" // СЗ РФ. 1997. N 42. Ст. 4782; и др.

 

Документы второго уровня - это нормативные правовые документы (нормы, правила и стандарты в области ядерной и радиационной безопасности) <20>, реализующие конкретные положения международных законов, федеральных законов, призваны обеспечить выполнение требований, которые регламентированы законодательными актами и выполняют регулирующую роль как в основной отрасли, которая вырабатывает атомную энергию и использует источники ионизирующих излучений, так и в смежных с нею отраслях, где источники ионизирующих излучений используются для решения различных научно-исследовательских, производственных, социальных и общественных задач.

--------------------------------

<20> Нормы радиационной безопасности (НРБ-99); Правила безопасности при обращении с радиоактивными отходами атомных станций (НП-002-04); Правила безопасности при хранении и транспортировке ядерного топлива на объектах использования атомной энергии (НП-061-05); и др. // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 20.08.2019).

 

Документы третьего уровня - это регламенты, стандарты и ведомственные документы <21>, направленные на достижение соответствия требованиям нормативных правовых документов второго уровня и призванные только конкретизировать показатели, установленные в них, а также возможные способы и пути устранения их несоответствия.

--------------------------------

<21> Санитарные правила обращения с радиоактивными отходами (СПОРО-2002); Санитарные правила проектирования и эксплуатации атомных станций (СП АС-03); Общие положения обеспечения безопасности атомных станций (НП-002-97); и др. // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 20.08.2019).

 

По мнению Т.Я. Хабриевой, юридическая доктрина допускает для каждого элемента законодательства наличие качественно отличных целей по сравнению с другими элементами, но в рамках общих целей, поскольку законодательство представляет собой не совокупность разрозненных норм, а определенную систему правил, проникнутых общими началами и принципами, находящимися во взаимосвязи и взаимозависимости <22>.

--------------------------------

<22> Насырова (Хабриева) Т.Я. Теологическое (целевое) толкование советского закона. Казань, 1988. С. 13 - 27.

 

В Конституции РФ 1993 г. (п. "и" ст. 71) установлено, что в "ведении Российской Федерации находится "ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы...". Это означает, что правовое регулирование в области использования атомной энергии осуществляется исключительно на федеральном уровне. Особое место в атомном законодательстве занимают программные документы, посвященные стратегическому развитию атомной отрасли, прежде всего атомной энергетики. В настоящее время в России имеется достаточно широкое разнообразие актов программно-целевого характера.

В рамках современного российского законодательства к программно-доктринальным документам относят доктрины, стратегии, концепции, основные направления политики, национальные проекты, программы (президентские, федеральные, целевые, государственные, ведомственные, специальные) <23>. Документы такого вида имеются и в атомном законодательстве.

--------------------------------

<23> Сулакшин С.С., Погорелко М.Ю., Вилисов М.В., Малчинов А.С. Российские доктрины как акты государственного управления. М.: Научный эксперт, 2012. С. 89.

 

Одной из важнейших составляющих атомного законодательства России являются федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии (ФНП).

Статья 6 Закона N 170-ФЗ (в редакции Федерального закона от 30.11.2011 N 347-ФЗ) определяет федеральные нормы и правила (далее - ФНП) в области использования атомной энергии как нормативные правовые акты, устанавливающие требования к безопасному использованию атомной энергии, включая требования безопасности объектов использования атомной энергии, требования безопасности деятельности в области использования атомной энергии, в том числе цели, принципы и критерии безопасности, соблюдение которых обязательно при осуществлении деятельности в области использования атомной энергии.

На законодательном уровне закреплен статус ФНП как нормативных правовых актов, обязательных для всех лиц, которые осуществляют деятельность в области использования атомной энергии, действуют на всей территории Российской Федерации, и предусмотрена ответственность за нарушение ФНП <24>.

--------------------------------

<24> См. подр.: Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. N 347-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях регулирования безопасности в области использования атомной энергии" // СЗ РФ. 2011. N 49 (часть I). Ст. 7025.

 

Нормы и правила играют особую роль, прежде всего в правовом и техническом регулировании обеспечения безопасности при использовании атомной энергии. Нормы и правила составляют регулирующую основу безопасности при использовании атомной энергии.

В целях содействия соблюдению требований норм и правил в области использования атомной энергии органы государственного регулирования безопасности разрабатывают, утверждают и вводят в действие руководства по безопасности при использовании атомной энергии.

По итогам проведенной в середине 2000-х гг. реформы в атомной отрасли России сформирована новая институциональная среда, консолидированы финансовые ресурсы. Это обстоятельство указывает на то, что в атомной отрасли возрождается стратегический подход к решению поставленных задач для его развития.

Необходимо отметить, что важнейшей составляющей деятельности юридических лиц в атомной энергетике является обеспечение безопасного использования ядерной энергии, и здесь важная роль принадлежит нормативной правовой базе, которая регулирует отношения в этой области как на международном, так и на национальном уровне.

Это обстоятельство также касается и правового статуса юридических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность в области использования атомной энергии. Статьей 34 Закона N 170-ФЗ сформулированы требования, которым должна отвечать эксплуатирующая организация, осуществляющая деятельность в области использования атомной энергии.