Концепция организации работы по решению проблем неплатежей в сфере поставки коммунальных ресурсов и предоставления коммунальных услуг
1. Описание проблематики.
Существующая система гражданско-правовых отношений, в том числе взаиморасчетов между поставщиками и потребителями коммунальных ресурсов и услуг (далее по тексту соответственно именуются КР, КУ), несмотря на ряд принятых решений, сохраняет постоянную угрозу кризиса взаимных платежей и формирует серьезные объемы задолженностей (не менее 30% от общего объема поставленного или потребленного ресурса). При этом, основной объем данной задолженности из «рабочей» (подлежащей взысканию и реальному погашению) перерастает в безнадежную («мертвую») к получению.
Данная ситуация является одним из наиболее серьезных дестабилизирующих факторов в деятельности поставщиков и КР, и КУ, оказывающих влияние на их финансовую устойчивость.
К числу основных проблем, порождающих данную ситуацию, можно отнести следующие.
А) Малозначительность и неэффективность действующих мер ответственности за неоплату КР и КУ.
Несмотря на наличие в законе санкций за нарушение порядка расчетов, данные санкции не достигают своей основной цели - не обеспечивают надлежащего выполнения потребителями своих обязательств. Причин тому несколько:
- малозначительность размера санкций (примечание: в настоящее время пени за просрочку оплаты КУ составляет одну трехсотую ставки рефинансирования ЦБ РФ от невыплаченных сумм, ст.155 Жилищного кодекса Российской Федерации), в том числе отсутствие санкций, в результате которых потребитель может понести существенные потери, с точки зрения стабильности и комфорта условий его проживания, а в отдельных случаях и его семьи. Например, отсутствие реальной возможности потери жилья как собственности (полностью или частично), лишение или ограничение прав в распоряжении жильем (переселение, выселение), штрафы, кратные суммам долга;
- отсутствие возможности для поставщика отказать в предоставлении (или ограничить предоставление) потребителю любого КР (КУ) при нарушении порядка его оплаты (примечание: в настоящее время действует запрет на приостановление оказания услуг отопления, холодного водоснабжения и водоотведения, п.81 Правил предоставления коммунальных услуг граждан), в том числе при наличии задолженности по оплате именно за этот ресурс. Таким образом, даже при наличии задолженности потребитель все равно имеет право и продолжает получать КР (КУ), а поставщик обязан его предоставлять, невзирая ни на какие суммы задолженности;
- существенная «оттяжка» во времени между возникновением факта нарушения обязательства по оплате КР (КУ) и фактом взыскания долга и привлечения должника к ответственности, как за счет необходимости «выдержать» определенный период, прежде чем, начать применение санкций (например, должна быть сформирована задолженность в размере не менее 3-х ежемесячных размеров платы, исходя из нормативов потребления и тарифов и предупредить об ограничении необходимо не позднее чем за 1 месяц, п.80 Правил предоставления коммунальных услуг гражданам), так и за счет длительности судебных процедур по взысканию задолженности и исполнительного производства. Такой порядок естественным образом «ослабляет», в том числе психологическое, воздействие санкций на должника, у последнего «теряется ощущение реальности ответственности», что приводит к отсутствию стимулов к погашению долга и его недопущению;
- наличие для должника дополнительных возможностей «ухода» от ответственности даже по итогам рассмотрения соответствующего спора в суде. В настоящее время должник в силу существующего порядка взыскания долга и привлечения к ответственности имеет массу возможностей для злоупотребления своими правами и продолжения нарушения обязательств по оплате. Это выражается в 1) праве должника на получение КР или КУ (за некоторыми исключениями), несмотря на то, что он уже имеет задолженность, 2) возможности должника фактически безнаказанно «затягивать» судебный процесс или исполнительное производство (неявка в суд, уклонение от получения документов, непредставление требуемых документов в установленные сроки и т.п.), 3) возможности должника избежать применения к нему штрафных санкций в полном объеме (право суда на снижение суммы неустойки).
Б) Несовершенство действующей системы расчетов за КР (КУ).
Несовершенство действующей системы расчетов за КР (КУ) выражается, прежде всего, в том, что данная система не позволяет предотвращать возникновение задолженности или не допускать ее накопления в размерах, существенно превышающих месячное потребление КР (КУ).
В качестве причин, способствующих этому, можно назвать следующие:
- отсутствие системы превентивных мер, препятствующих образованию или накоплению задолженности (например, возможность предоставлять КР (КУ) только при условии предоплаты), что способствует и делает возможным практически безнаказанное накопление должниками долгов. При этом, как уже указывалось выше, даже при наличии существенной задолженности и уже находясь в состоянии спора, должник имеет возможность получать КР (КУ) в полном объеме, за некоторыми исключениями;
- практическая неразвитость удобных, современных, мобильных, оперативных способов оплаты КУ (например, оплата через Интернет, система личных кабинетов, автоматы для оплаты услуг и т.п.);
- отсутствие для отдельных видов потребителей КР (управляющие организации, ТСЖ, ЖСК) экономических стимулов организации эффективной системы сбора и контроля платежей за КУ с населения. Для указанных организаций устанавливается только тариф на обслуживание общедомового имущества, который не предусматривает компенсацию расходов по организации сбора платежей. Нежелание управляющих организаций активно заниматься контролем своевременности расчетов поскольку такая «излишня активность» в силу неустойчивого правового положения управляющих организаций (возможность для собственников помещений в МКД практически в любой момент заменить управляющую организацию) может привести к «потере» договора управления;
- неразвитость системы «расщепления платежей», которая позволяла бы оперативно и точно направлять средства, поступающие в качестве платежей, тем, кому они предназначены, избавила бы управляющие организации, ТСЖ, ЖСК от несвойственных им функций «транзита» чужих средств, а также избегать злоупотребления при пользовании средствами;
- наличие среди потребителей КР (КУ) достаточно большого количества «рисковых потребителей», по отношению к которым действующим законодательством существенно ограничена возможность применения мер ответственности (например, фактически невозможно отключить социально-значимые бюджетные учреждения (детские сады, учреждения здравоохранения и т.п.), водоснабжающие организаций («бронь») и др.). Финансовая устойчивость указанных потребителей напрямую зависит от финансовой устойчивости соответствующей бюджетной системы (это в первую очередь касается бюджетных учреждений). Иные потребители в силу специфики своей деятельности также «могут позволить себе» не платить за потребленные КР, не рискуя при этом быть ограниченными или отключенными от него. Таким образом, риски неплатежей со стороны таких потребителей полостью ложатся на соответствующие ресурсоснабжающие организации. Вместе с тем, собственники таких потребителей, которыми являются либо государственные, либо муниципальные структуры, в настоящее время никоим образом не несут ответственности за таких потребителей, даже в тех случаях, когда неисполнение последними обязательств перед РСО вызвано действиями собственников (ненадлежащее или недостаточное финансирование учреждений, недостаточный контроль за эффективностью деятельности унитарного предприятий и т.п.).;
- отсутствие понятной и прозрачной системы учета и контроля качества поставляемого КР и КУ, в том числе, приборов учета. Рассмотрение достаточно большого количества споров, связанных со взысканием задолженности, осложняется вопросами определения количества и качества поставленного КР или КУ. Неопределенность в данных вопросах дает возможность должникам не платить или долгое время уклоняться от оплаты КР (КУ), является причиной длительности рассмотрения споров по взысканию долгов, а главное - неполучения или потери части средств поставщиками КР (КУ). Этому способствует: 1) отсутствие приборов учета КР и КУ (в отдельных случаях, за исключением сферы теплоснабжения), что ведет к некорректности расчетов и постоянным спорам по качеству и объему и 2) отсутствие нормативов потребления КР (КУ), стимулирующих организацию их учетного потребления и делающих невыгодным или экономическим не обоснованным безучетное потребление.
В) Неэффективная тарифная политика.
Деятельность РСО относится к числу регулируемых, а значит, напрямую зависит от действующих принципов и качества регулирования.
В этом направлении необходимо обратить внимание на несколько факторов, способствующих возникновению задолженностей за КР (КУ):
- несбалансированность тарифов на первичные энергоресурсы и тарифов, устанавливаемых для предприятий ЖКХ и населения. Рост тарифов на первичные ресурсы всегда опережает рост тарифов для предприятий ЖКХ и населения. Кроме того, в отношении тарифов на первичные энергоресурсы не действует ряд ограничений, существующих в отношении тарифов для предприятий ЖКХ и населения (предельные индексы, уровни расходов населения на оплату ЖКУ). Нельзя также не отметить, что лоббистский ресурс владельцев «первичных энергетических ресурсов» в настоящее время гораздо сильнее, нежели ресурс владельцев в сфере ЖКХ;
- сфера ЖКХ изначально рассматривается как социально – значимая и в силу данной направленности влияние «политического фактора» в процессе тарифного регулирования в данной сфере велико как ни в какой иной сфере, подлежащей государственному тарифному регулированию. «Замораживание, занижение» и т.п. действия вполне обычное явление при установлении тарифа для предприятий ЖКХ, что негативно отражается на их платежеспособности и приводит к образованию задолженности перед поставщиками первичных энергоресурсов (РСО), который кстати, не имеет реального источника к покрытию.
- отсутствие долгосрочных тарифов, что препятствует приходу частных инвестиций в целях модернизации коммунальной инфраструктуры и еще более дестабилизирует финансовую ситуацию на предприятиях ЖКХ (физическое старение инфраструктуры, увеличение количества аварий, потерь, а значит необходимость постоянного увеличения средств для ликвидации ущерба и покрытия убытков).
Г) Отсутствие эффективного собственника государственных или муниципальных унитарных предприятий ЖКХ, объектов коммунальной инфраструктуры, передаваемых в управление частному оператору, и его ответственности за качество управления этой собственностью третьими лицами.
Данная проблема частично пересекается с вышеизложенной проблемой наличия особой категории потребителей КР, к которым ограничено применение мер ответственности за неисполнение обязательств по надлежащей оплате КР. Помимо этого, имеют значение следующие факторы:
- при передаче объектов коммунальной инфраструктуры в управление частным операторам, к последним со стороны собственников не предъявляется каких-либо требований, направленных на обеспечение исполнения операторами обязательств по оплате КР и недопущение возникновения и накопления задолженности перед РСО в течении всего периода действия договоров, которыми оформлена передача объектов в управление;
- даже при наличии убыточной деятельности унитарных предприятий собственниками не предпринимается никаких реальных действий, направленных на изменение ситуации, убытки продолжают «генериться», потом списываются, в отношении руководства предприятий, допустивших неудовлетворительные результаты, не принимается никаких управленческих решений;
- у собственника всегда есть возможности для манипулирования долгами своих предприятий через ликвидацию старых предприятий вместе с долгами и создание новых. В результате таких действий РСО безвозвратно теряют свои средства, поскольку никакого механизма правопреемства в данном случае не возникает;
- действующие механизмы привлечения собственника к субсидиарной ответственности практически не работают в силу невозможности установления прямой причинно-следственной связи между действиями (бездействиями) собственника и неудовлетворительными результатами деятельности предприятия, которые привели к возникновению задолженности и невозможности ее погашения перед РСО.