20.2. Поліцейське право Європейського Союзу

20.2.2. Поліцейське право як галузь права ЄС

Але поняття та сутність, й як наслідок, коло джерел поліцейського права країн Європи суттєво змінилися з моменту створення у 1993 р.. Європейського СоюзуПеред новим утворенням виникли завдання із забезпечення правопорядку, боротьби зі злочинністю, охорони прав громадян на підставі загальностворених вимог цієї спільноти щодо підвищення рівня «поліцейського співробітництва» (глава 5 розділу V Частини третьої ДФЄС). При цьому слід зазначити, щодо прийняття Лісабонського договору цей напрямок існував як частина нормативного блоку, що мав назву «співробітництво поліції та судів в кримінально-правовій сфері», а ще раніш - «співробітництво в галузі юстиції та сфері внутрішніх справ». Відтак, створення Союзу та його подальше реформування обумовили оновлення правової системи, у структурі якої виникли окремий напрямок союзної політики та окрема галузь права ЄС – поліцейське право.

Цю галузь не слід вважати за абсолютно нову правову галузь, бо вона виникла й розвивається, причому дуже динамічна, на базі накопиченого роками досвіду регулювання поліцейської діяльності в різних країнах ЄС, з урахуванням положень та рекомендацій норм міжнародного права, присвячених організації боротьби зі злочинністю та забезпеченню суспільної безпеки, інтегрує норми міжнародного та національного права. При цьому виникають зовсім нові юридичні конструкції, які досі були невідомі ані міжнародному, ані національному праву (незважаючи на те, до якої правової системи поліцейське право країн, що увійшли до ЄС, раніш відносилися - «британської чи «континентальної). Використання цих нових конструкційяк у законодавстві, так й в правовій практиці, стало обов’язковою необхідністю у зв’язку з поширенням міжнародного тероризму та транснаціоналізацією організованої злочинності, внаслідок чого територіально розширилися та глобалізувалися загрози громадській безпеці та порядку. Це є віддзеркаленням думки, що інтернаціоналізації тероризму та злочинності повинна відповідати спільна система превентивної діяльності щодо захисту від злочинних посягань. ЦЦього вимагає розвиток міжнародного та європейського поліцейського права - галузей, котрі вже не вимірюватимуться за виключно національними масштабами правової держави та охорони конституційного порядку. Тому повинні розвиватися та застосовуватися на практиці наднаціональні європейські стандарти обміну даними між поліцейськими органами держав-членів Союзу, а також надання державами одна одній правової допомоги під час розслідування злочинів та розшуку злочинців, а також для ефективного співробітництва поліцейських органів різних країн.

Саме тому однією із цілей політики ЄС стало виявлення загроз, що посягають на його цілісність, внутрішню безпеку, та захист населення регіону від них. Європейський Союз прагне збереження та розвитку Союзу як терену свободи, безпеки та правосуддя (ст. 67 ДФЄС). З цією метою державні органи національного рівня та на рівні ЄС повинні захищати основні права і свободи, перш за все життя, здоров’я та матеріальні блага громадян, а також розбудовувати необхідні структури у сфері забезпечення безпеки. Саме тому влада Союзу повинна значно підвищити ступінь захисту прав та інтересів громадян, а також забезпечити належний громадський порядок та безпеку на теренах Союзу, здійснювати попередження, викорінення злочинності та захист населення від різноманітних загроз, що вимагає спільної профілактичної, оперативно-розшукової і адміністративної діяльності поліцейських органів окремих держав ЄС. Виконання цього завдання у повному обсязі можливо тільки тоді, коли між країнами-членами ЄС та особливо між країнами-сусідами здійснюється засноване на повній довірі, тісне та ефективне співробітництво органів поліції, а це об’єктивно обумовлює створення особливої групи норм у системі права ЄС, які б служили підгрунтям для такого співробітництва. Тобто, головною підставою виникнення поліцейського права ЄС стала необхідність створення такої поліцейської системи ЄС, яка заснована на повній до неї довіри з боку громадян Союзу, норми якої регулююютьвідносини між поліцейськими структурами країн та керівними спеціалізованими органами ЄС, що виникли у зв’язку зі створенням Союзу та розподілом повноважень між Союзом та кожним його членом у галузі боротьби зі злочинністю, охорони суспільного порядку та безпеки. Це обумовило й специфіку предмету регулювання цієї галузі, а також мотив регулювання відносин, що виникають та складаються при забезпеченні загальновизначених потреб підтримки суспільного порядку, протидії злочинності, дотримання прав та загальних інтересів громади.

Специфікою поліцейського права ЄС є те, що воно склалося у якості самостійної правової галузі в системі права ЄС зі своїм предметом, методом регулювання та джерелами, особливостями правотворчості та правозастосування.

Предметом його регулювання є специфічна група суспільних відносин, що виникають у зв’язку із функціонуванням поліцейських інституцій Союзу зі створення єдиних (спільних) напрямків та їх реалізації у діяльності поліції країн-членів Союзу у протидії злочинності, охорони суспільного порядку та безпеки суспільства. Поліцейське право ЄС відноситься до публічно-правової системи права і розглядається у якості «наднаціонального» права. Виникнення цієї гілки «наднаціонального» права, з одного боку, призвело до скорочення суверенних можливостей держав-членів Союзу щодо регулювання організації та діяльності національних поліцейських утворень, з другого – до значного підвищення ефективності цієї діяльності, оскільки норми поліцейського права ЄС встановили оптимальні стандарти взаємодії поліцейських структур держав-членів цього Союзу, визначили форми, методи, засоби та заходи такої співпраці.

Виникнення наднаціонального поліційного права серйозно вплинуло на обсяг та зміст поліційного права кожної з країн ЄС. Слід відзначити рішучість керівників країн-членів ЄС, які зрозуміли необхідність реформування однієї з основних гілок правової системи своїх країн – поліцейського права, яке на протязі століть було гарантом стабільності правопорядку та безпеки у їх країнах, задля забезпечення засад життєдіяльності суспільства. На теренах Союзу створено нову групурегіональних норм, за допомогою яких у рамках ЄС вирішуються завдання щодо підвищення ефективності поліцейської діяльності та посилення боротьби зі злочинністю, покращення суспільного порядку, забезпечення суспільної безпеки, подальшої охорони прав та інтересів людини. Тому деякою мірою відбувся перерозподіл сфер регулювання суспільних відносин, що виникають у «поліцейській справі» в ЄС. Значна частина норм національних галузей поліцейського права, особливо тих, що стосувалися проходження служби, професійної підготовки тощо, опинилися у сфері наднаціонального права:Європейський кодекс поліцейської етики, функціонування Європейського поліцейського коледжу, інформаційна робота (Шенгенська конвенція), взаємодія поліцейських структур (рішення Ради ЄС від 6 квітня 2009 року «Про створення Європолу» тощо). Однак ЄС залишив за кожним зі своїх членів право мати свою національну поліцейську організацію, що здійснює пріоритетні для країни завдання, для виконання яких наділяється відповідними повноваженнями, інфраструктурою, кадрами тощо. Норми, які регламентують цю сферу державного життя, є складовою частиною національного права. Створення ЄС не обумовило ліквідації цієї гілки у структурі національного права країн-членів Союзу (як, наприклад, митної). Національне поліцейське право зберегло свої позиції у системі правового регулювання суспільних відносин у якості важливішої галузі права, але факт створення Союзу у значній мірі вплинув на коло та зміст відносин, що регулюються нормами національного поліцейського права кожної з країнСоюзу.

Враховуючи необхідність регулювання дуже чутливої гілки суспільних відносин, оскільки останні пов’язані із застосуванням державного примусу, норми поліцейського права оперують цим обережно, що відбивається, по-перше, на співвідношенні норм, обов’язкових для виконання, та рекомендаційних норм, по-друге, - на характері, підставах та процедурах застосування санкцій. Так, наприклад, ст. 7 ДЄС та ст. 354 ДФЄС підставою для відповідальності держави визначають «серйозне і стійке порушення» принципів свободи, демократії, пошани прав людини і основних свобод, принципу правової держави. Наявність такого порушення констатує Рада Європейського Союзу з відома Європейського парламенту. Якщо факт «серйозного і систематичного порушення» офіційно встановлений, то далі Рада може притягнути державу-порушника до відповідальності у формі припинення певних прав, що випливають із членства держави у Європейському Союзі. У структурі поліцейського права ЄС переважають норми-рекомендації. Незважаючи на це, їх роль в організації боротьби зі злочинністю та забезпечення охорони суспільного порядку і безпеки набуває особливого значення. З норм обов’язкового застосування вони перетворюються у норми, в яких містяться пропозиції щодо впровадження в практику поліцейської роботи країн-членів Союзу новітніх прийомів боротьби зі злочинністю та застосування нових засобів та заходів з підтримки належного стану правопорядку та суспільної безпеки. Тобто, поліцейські структури країн-членів ЄС зовсім не зобов’язані виконувати ці рекомендації, але ігнорування ними безсумнівно впливає на імідж власне держави. Поряд з нормами-рекомендаціями поліцейське право ЄС містить й значне коло норм обов’язкового характеру, зміст яких не завжди гармонізуються з національним поліцейським законодавством. В цьому разі, оскільки принцип верховенства правової системи, у тому числі поліцейського права ЄС, над національним законодавством, був визнаний країнами-членами Союзу, при виникненні суперечностей між національними нормами поліцейського права та аналогічними нормами правової системи ЄС діють останні. При цьому у разі суттєвих розбіжностей висновок щодо пріоритету дії норм ЄС дає Суд ЄС.

Поліцейське право ЄС народилося не на порожньому місці. Воно об’єктивно виникло як обов’язкова галузь правової системи Союзу та, як й усе його законодавство, що має комплексний характер, також інтегрувало норми міжнародного права (наприклад Конвенцію ООН проти транснаціональної організованої злочинності, прийняту резолюцією 55/24 Генеральної Асамблеї від 15 листопада 2000 р., Європейську конвенцію про боротьбу з тероризмом 1976 р., Кодекс поведінки посадових осіб у підтриманні правопорядку та інші) та національного права (наприклад, КПК Франції 1988 р.). Але інтегрування національних норм поліцейського права в поліцейське право ЄС було обмежено нормами, що регламентують організацію боротьби із небезпечними злочинами (тяжкими, транснаціональними, з участю злочинних угруповань) , що скоєні на терені одного з членів ЄС та посягають на суспільні відносини, які визнані Союзом у якості базових. Але при цьому поліцейське право ЄС має одну особливість – залишаючи за кожною з країн–членів Союзу право на організацію своєї поліцейської системи, воно в той же час включає норми, якими визначаються повноваження наднаціональних поліцейських органів щодо координації діяльності національних поліцейських структур, організації взаємодії, а також норми–рекомендації, за допомогою яких у практику поліцейської діяльності цих країн втілюються новітні прийоми, методи, засоби та заходи боротьби зі злочинністю та забезпечення суспільного порядку та суспільної безпеки.

Тому регламентація організації забезпечення громадського порядку, безпеки дорожнього руху, а також розв’язання значної частини питань забезпечення суспільної безпеки залишається у компетенції відповідних органів країн–членів ЄС.

Тобто, законодавець кожної держави–члена ЄС має широку свободу дій для визначення того, які повноваження він може надати поліції для ефективного здійснення нею своїх завдань, враховуючи широкий спектр загроз для суспільного порядку, суспільної безпеки та порушення прав та свобод громадян.

20.2.3. Джерела та зміст поліцейського права ЄС

Підґрунтя поліцейського права ЄС було закладено ще 8 травня 1979 р., коли Парламентська асамблея Ради Європи своєю резолюцією № 690 (1979) схвалила «Декларацію про поліцію». Як видно з самої назви цього документу, його норми мають рекомендаційний характер – пропозиції щодо покращення взаємодії поліцейських структур країн Європи, посилення їх інформаційних відносин тощо. Незважаючи на це, ці норми–рекомендації, в значній мірі, визначили подальші шляхи для консолідації поліцейських відомств європейських країн, створили рамкові стандарти їх поліцейської діяльності. Не можна не згадати також й про Європейську конвенцію про взаємну допомогу з кримінальних справ, підписану в рамках Ради Європи у Страсбурзі 20 квітня 1959 р., що встановила правові підстави взаємодії поліцейських підрозділів країн Європи.

Значний вплив на формування поліцейсько-правових норм в рамках ЄС мала затверджена Радою Європи 17 квітня 1983 р. «Концепція громадської поліції». Основні положення концепції полягають у такому: у поліції необхідно бачити не владу, а організацію, яка надає суспільству певні послуги. Необхідною умовою діяльності поліції є її підзвітність населенню, відповідальність конкретних посадових осіб поліції, а не організації в цілому, відкритість поліції та тісна взаємодія поліції й населення. У рамках «Концепції громадської поліції» підготовка поліцейських кадрів повинна орієнтуватися на формування фахівців, націлених на виконання завдань, актуальних для всіх верств суспільства. Досягти цього можна лише в тому випадку, коли не тільки навчальні заклади твердо впевнені в тому, що вони правильно підготовлюють поліцейських, але й самі поліцейські переконані в тому, що вони правильно навчені й відповідним чином діють.

Суттєвий вплив на зміст майбутнього поліцейського права має Європейський кодекс поліцейської етики. Він створив звід принципів і керівних начал психологічної та етичної діяльності поліції в демократичному суспільстві й правовій державі. Головним чином він націлений на визначення вимог до поліції, для виконання поставлених перед нею завдань запобігання злочинності, боротьби з її проявами, забезпечення законності й підтримування громадського порядку. Особлива увага у Кодексі приділена питанням кваліфікації, відбору в поліцію й проходження служби, а також підготовці поліцейських кадрів.¹

Ідеї, що були закладені у цих актах, а також багатовіковий досвід поліцейської роботи європейських країн дозволив вже з моменту існування ЄС створити ієрархічно визначену, розгалужену систему джерел поліцейського права Союзу, що надало змогу, в значній мірі, забезпечити стабільність відносин у поліцейській сфері, налагодити тісні зв’язки між поліцейськими структурами країн-членів Союзу, визначити стандарти застосування ними примусових та інших заходів та засобів для виконання завдань, окреслених ДЄС.

Отже, основним джерелом поліцейського права ЄС став Договір про функціонування Європейського Союзу якджерело «первісного» права ЄС. В Частині третій (глави 1, 5 розділу V) цієї угоди містяться норми, які закріплюють основи та шляхи поліційної співпраці країн-членів Союзу (ПС). Найбільш суттєві зміни правового режиму ПС пов’язані із наділенням Європейського Союзу повноваженнями видавати нормативні, а також індивідуальні акти у сфері боротьби зі злочинністю. Ці повноваження реалізуються Радою ЄС та Європарламентом в рамках «Простору свободи, безпеки та правосуддя» (Розділ V ДФЄС) шляхом звичайної законодавчої процедури (з деяких питань) та спеціальної законодавчої процедури (ст. 87 ДФЄС). Особливим чином(ст.88) регулюється діяльність Європейського поліційного відомства (Європол).

Ще одне повноваження, яке Європейський Союз може здійснювати, - це укладення міжнародних угод з питань ПС.²

Найбільш важливим багатостороннім договором про правову допомогу у сучасній Європі є Європейська конвенція про взаємну допомогу у кримінальних справах від 20 квітня1959 року. На її підставі була укладена Конвенція про взаємодопомогу в кримінальних справах між державами-членами Європейського Союзу від 29 травня2000 року³.

Конвенція про взаємодопомогу в кримінальних справах між державами-членами Європейського Союзу є одним із найбільш повних та докладних джерел нормативних положень у цій області в сучасній світовій практиці. Її основна частина включає 30 статей, структурно поділених на п’ять розділів. Розділ 1 «Загальні положення» регулює загальні умови надання державами-членами правової допомоги одна одній. В ній містяться норми, що визначають співвідношення Конвенції з раніш підписаними міжнародними договорами в цій області (ст. 1), а також с шенгенським правом (ст. 2). У якості сфери застосування інституту взаємодопомоги у кримінальних справах (ст. 3) виступають не тільки справи по кримінальним злочинам, але і по деяким адміністративним проступкам.

Адміністративні (поліцейські) проступки займають значне місце у структурі правопорушень в галузі громадського порядку та суспільної небезпеки тому включення цієї сфери противоправної поведінки до кола впливу спільних дій країн ЄС є дуже визначним, оскільки керівні органи ЄС визнали суспільну небезпеку поліцейських (адміністративних) правопорушень для існування Союзу.

Відповідно до ст. 87 ДФЄС поліційна співпраця поділяється на чотири складові (але може охоплювати й певні інші сфери):

а) оперативно-розшукова діяльність – оперативна співпраця поліцейських, митних та інших спеціалізованих правоохоронних служб держав-членів у сфері запобігання, виявляння та розслідування кримінальних злочинів;

б) інформаційна діяльність – збирання, зберігання, опрацьовування, аналіз та обмін відповідною інформацією.

в) підготовка кадрів і криміналістичне забезпечення – співпраця та спільні ініціативи стосовно навчання персоналу, обміну зв'язковими службовцями та фахівцями, користування обладнанням та криміналістичних досліджень.

г) удосконалення криміналістичних методів розслідування злочинів – спільна оцінка спеціальних методів розслідування в області розкриття серйозних форм організованої злочинності.

Вирішення питань у цих напрямках в законодавстві Європейської Союзу в теперішній час здійснюється за різими процедурними схемами.

Особливе місце серед джерел поліцейського права ЄС займають Шенгенські угоди або шенгенське право (з 1 травня 1999 року було включено у правову систему ЄС в якості окремого компоненту). Норми, що містяться у цих угодах, займають одне з центральних місць у структурі поліцейського права ЄС. Особливо це стосується розділу ДФЄС щодо ПС та доданих до ДФЄС протоколів щодо «Шенгенських надбань». Норми Шенгенської конвенції регулюють обмін інформацією між поліцейськими службами держав-членів. У відповідності зі ст. 46 держава-учасниця за власною ініціативою може надіслати іншій будь-яку інформацію, яка здатна мати важливе значення з метою перешкоджання майбутнім злочинам, припинення злочинів або запобігання загроз суспільному порядку та суспільній безпеці. Такого роду інформація передається через центральні органи, а в «особливо невідкладних випадках» - безпосередньо між зацікавленими поліційними відомствами. Шенгенська конвенція (ст. 44), крім того, передбачає створення в прикордонних районах ліній спецзв’язку (телефонної та ін.) між поліцейськими та митними органами сусідніх держав-членів.

Шенгенське право також внесло суттєвий вклад щодо вирішення завдання, яке визначено у ст. 87 ДФЄС, відносно покращення оперативної співпраці (оперативно-розшукової діяльності) поліцейських відомств країн ЄС. Це - унікальні за своєю сутністю норми, оскільки вони дозволяють поліцейським структурам однієї з країн ЄС проводити оперативно-розшукову діяльність на території іншого члену цього Союзу. Такий підхід був обумовлений тим, що режим вільного перетинання внутрішніх кордонів ЄС створює додаткові переваги не лише для законослухняних громадян, але і для «кримінальних елементів», якізавдяки відсутності прикордонних перевірок дістають можливості переміщуватися територією різних держав-членів, у тому числі з метою скоїти злочинне діяння або утікти з місця скоєння злочину.

Шенгенська конвенція (ст. 40 і 41 гл. 1 «Поліцейська співпраця» розділу ІІІ), встановлює правові підстави транскордонного поліцейського спостереження і переслідування фізичних осіб. Відповідно до першої із вказаних статей поліцейські держави-члени, які здійснюють спостереження за особою, підозрюваною в скоєнні тяжкого злочину, можуть продовжити його при необхідності і на території інших держав-членів.

Транскордонне поліцейське спостереження, за загальним правилом, повинне здійснюватися на підставі попередньо надісленого запиту про правову допомогу. Проте, якщо ситуація не дозволяє направити такий запит, співробітники поліції мають право здійснювати необхідні дії і без нього. Вони лише сповіщають компетентні органи зацікавленої держави-члена, а необхідний запит прямує вже згодом.

Таким чином, ст. 40 Шенгенської конвенції фактично дозволяє співробітникам національної поліції здійснювати спостереження як вид оперативно-розшукових заходів в межах не лише своєї, але і інших країн Європейського Союзу.

Наряду із загальними правилами інформаційного обміну, ЄС видав багато правових актів, які присвячені спеціальним категоріям інформації та її носіям. Як правило, це знаходило свій вираз у формі так званих «Спільних акцій». Деякі з них мали вкрай важливе значення для організації поліцейської роботи в ЄС. Так, Спільна акція від 16 червня 1997 року «Про обмін інформацією, оцінку небезпеки та контроль за новими синтетичними наркотиками» звертає увагу на появу в країнах ЄС нових синтетичних наркотиків, при чому дає інформацію про їх хімічний склад та властивості, але визначає, що рішення щодо заборони їх обігу встановлює Рада ЄС. Тобто, держави-члени не в змозі самостійно приймати рішення щодо виключення з вільного обігу, встановлення за обіг кримінальної та іншої відповідальності. Цей документ містить й значне коло процесуальних, а також техніко-технологічних норм щодо організації роботи поліцейських органів з виявлення нових видів синтетичних наркотиків.

Не можна залишити поза увагою й Спільну акцію від 26 травня 1997 р. «Про співпрацю у сфері суспільного порядку та безпеки», яка встановило обов'язок кожної держави-члена через центральні органи інформувати останні країни «про випадки, коли в іншій державі-члені з метою участі в масових зборах прямують досить багаточисельні групи осіб, здатні посягати на громадський порядок і безпеку». Стосовно боротьби з безладами і хуліганством з боку футбольних уболівальників було також запроваджено Спільну акцію «Про безпеку в ході проведення міжнародних футбольних зустрічей». Згідно з цим документом в системі поліцейських служб кожної держави-члена має бути створений особливий «центр інформації з питань футболу» (ст. 1). Такий центр у взаємодії з аналогічними установами інших держав-членів координує та/або організовує міжнародну поліцейську співпрацю в ході міжнародних футбольних зустрічей, які проводяться на території зацікавленої держави (ст. 3). В рамках інформаційного обміну футбольні центри держав-членів здійснюють обмін як відомостями загального характеру, так і персональними даними, зокрема, «відносно індивідів, які надають або можуть представляти загрозу для громадського порядку, спокою і безпеки» (ст. 4).

Для цілей застосування Конвенції ООН проти транснаціональної організованої злочинності від 15 листопада 2000 р. держави-учасниці розглядають можливість укладення двосторонніх або багатосторонніх угод чи домовленостей про безпосереднє співробітництво між їх правоохоронними органами, а в тих випадках, коли такі угоди чи домовленості вже є, їх зміни. За відсутності таких угод чи домовленостей між заінтересованими державами-учасницями учасниці можуть розглядати цю Конвенцію як основу для взаємного співробітництва між правоохоронними органами щодо злочинів, які охоплюються цією Конвенцією. У відповідних випадках держави-учасниці повною мірою використовують угоди чи домовленості, у тому числі механізм міжнародних чи регіональних організацій, для розширення співробітництва між своїми правоохоронними органами.

20.2.4. Організація поліційної співпраці

У теперішній час, коли злочинність у Європейському Союзі набула «транснаціональний» характер, боротьба з нею потребує координації з єдиного центру. З цією метою в рамках організаційного механізму Європейського Союзу створюються спеціальні установи та встановлюються підстави для спільної діяльності поліцейських органів країн–членів ЄС.

Це, зокрема, Європейське поліційне відомство (Європол) – координує та сприяє роботі поліцейських служб держав-членів, передусім у сфері інформаційного обміну (ст. 88 ДФЄС).Важливе значення має Рішення Ради ЄС від 6 квітня 2009 року «Про створення Європейського поліцейського відомства (Європол)». Ця організація, що координує оперативно-розшукові поліційні дії держав ЄС, збір та обмін інформацією про діяльність міжнародних злочинних організацій. Мета Європола – підвищення ефективності співпраці компетентних відомств в запобіганні, аналізі причин та протидії особливо небезпечних злочинів європейського масштабу. Ідея створення Європола була вперше озвучена на Люксембурзькому саміті ЄС в червні 1991 року. Прототип Європолу - Європейський відділ по боротьбі з наркотиками (Europol Drug Unit) був створений в 1995 році у Гаазі (Нідерланди). Він був перетворений в Європол протягом 1998-1999 рр. на основі Конвенції про Європол (1995 р.), яка була ратифікована усіма країнами ЄС і набрала чинності з 1 жовтня 1998 року. Європол наділений відповідальністю за збір, аналіз та обмін інформацією з метою протидії: нелегальній торгівлі наркотиками, ядерними, вибуховими та радіоактивними речовинами, зброєю, викраденими машинами, антикваріатом та витворами мистецтва, а також фальшивими документами; створенню мережі нелегальної імміграції та транспортування людей; тероризму; замахам на власність та шахрайству; крадіжкам; рекету; підробці грошових знаків; кіберзлочинам; корупції; завданню шкоди навколишньому середовищу тощо. Європол підзвітний Раді міністрів внутрішніх справ та юстиції, яка діє в рамках Ради ЄС та, зокрема, відповідає за діяльність Європолу, призначує директора Європолу та його заступників.

Метою Європола є підтримка і посилення діяльності компетентних органів держав-членів, їх взаємна співпраця у запобіганні організованій злочинності, тероризму та іншим тяжким формам злочинності, що зачіпають дві або більше держав-членів, у боротьбі з цими явищами.

Європол здійснює наступні основні функції:

a) збір, зберігання, обробка, аналіз інформації і відомостей, обмін інформацією і відомостями;

б) невідкладне повідомлення компетентним органам держав-членів за допомогою національного відділу Європолу про факти, які їх зачіпають, і негайне інформування їх про зв'язки, констатовані між злочинами;

в) сприяння розслідуванням в державах-членах, особливо шляхом передачі національним відділам всієї дотичної інформації із цього приводу;

д) звернення до компетентних органів відповідних держав-членів із запитами про започаткування, проведення і координацію розслідувань і висунення пропозицій про створення спільних слідчих бригад з певних справ;

є) надання державам-членам відомостей і допомоги в аналізі, коли проходять великі міжнародні заходи;

ж) підготовка оцінок загрози, стратегічного аналізу і загальних доповідей, що відносяться до його мети, зокрема оцінок загрози, породжуваної організованою злочинністю.

Європол також здійснює наступні функції:

а) розвиток експертних пізнань відносно вживаних компетентними органами держав-членів процедур розслідування і дача порад з проведення розслідувань;

б) надання стратегічних відомостей з метою створення сприятливих умов і сприяння ефективному і раціональному використанню ресурсів, які є на національному рівні і на рівні Союзу, для оперативної діяльності і надання підтримки цій діяльності.

Крім того, Європол може, виходячи з штатів, що є в його розпорядженні, і бюджетних ресурсів і у встановлених Адміністративною радою межах, надавати допомогу державам-членам, створюючи для них можливість користуватися підтримкою, порадами і дослідженнями в таких областях:

а) навчання персоналу їх компетентних органів, коли доречно, в співпраці з Європейським поліцейським коледжем;

б) організація і оснащення цих органів, полегшуючи надання державами-членами взаємної технічної підтримки;

в) методи запобігання злочинності;

г) аналіз і поліцейські методи технічного і наукового характеру, а також методи розслідування.

Європол також виступає як центральне відомство по боротьбі з підробками євро, відповідно до Рішення 2005/511/ПВД Ради від 12 липня 2005 р. про захист євро від фальшивомонетництва шляхом призначення Європола як центрального відомства по боротьбі з підробками євро. Європол також може сприяти координації заходів, що здійснюються компетентними органами держав-членів або в рамках сумісних слідчих бригад, у взаємозв'язку з установами Союзу або третіх держав, в цілях боротьби з підробками євро.

Персонал Європола може брати участь в спільних слідчих бригадах, зокрема в бригадах, створених відповідно до статті 1 Рамкового рішення 2002/465/ПВД Ради від 13 червня 2002 р. про спільні слідчі бригади, статтею 13 Конвенції від 29 травня 2000 р. про взаємну правову допомогу з кримінальних справ між державами-членами Європейського Союзу або статтею 24 Конвенції від 18 грудня 1997 р. про взаємодопомогу і співпрацю між митними адміністраціями, – в тій мірі, в якій подібні бригади розслідують злочини, що входять до сфери діяльності Європолу.У межах, передбачених правом держав-членів, де діє спільна слідча бригада, персонал Європола може надавати допомогу будь-яким заходам спільної слідчої бригади і обмінюватися інформацією зі всіма її членами. В той же час, він не бере участь у застосованні будь-яких примусових заходів. В ході операцій спільної слідчої бригади персонал Європола підкоряється національному праву держави-члена, де проходить операція, належному його застосуванню до відповідних осіб у тому, що стосується злочинів, жертвами яких вони могли б стати або які вони могли б скоїти.

Кожна держава-член створює або призначає національний відділ Європола. У кожній державі-члені призначається посадовець як керівник національного відділу. Національний відділ є єдиним органом зв'язку між Європолом і національними компетентними органами держав-членів. Проте держави-члени можуть дозволяти прямі контакти між їх призначеними компетентними органами і Європолом при дотриманні умов, встановлених відповідною державою-членом, до яких, зокрема, належить попереднє посередництво національного відділу. Національний відділ одночасно одержує від Європола всю інформацію, що циркулює в ході прямих контактів між Європолом і призначеними компетентними органами. Відносини між національним відділом і компетентними національними органами регулюються національним правом і, зокрема, відповідними конституційними нормами. Держави-члени вживають всі необхідні заходи з метою забезпечення можливості національним відділам виконувати свої функції і, зокрема, одержувати доступ до відповідних національних даних.

Національні відділи:

a) за своєю власною ініціативою надають Європолу інформацію і відомості, які необхідні для здійснення його функцій;

б) відповідають на сформульовані Європолом запити щодо інформації, відомостей і порад;

в) забезпечують оновлення інформації і відомостей;

г) при дотриманні національного права виробляють оцінку і передачу інформації і відомостей для компетентних органів;

д) направляють Європолу запити щодо порад, інформації, відомостей і аналітичних даних;

є) повідомляють Європолу інформацію, призначену для зберігання в його базах даних;

ж) забезпечують дотримання права при кожному випадку свого обміну інформацією з Європолом.

Національний відділ не зобов'язаний надавати інформацію і відомості по конкретній справі, якщо це вабить тягне за собою:

a) нанесення шкоди істотним національним інтересам в області безпеки;

б) створення загрози для успіху поточних розслідувань або безпеки якої-небудь особи;

в) розголошування інформації про спеціальні розвідувальні служби або види діяльності у сфері державної безпеки.

У тій мірі, в якій це корисно для виконання його функцій, Європол може встановлювати і підтримувати відносини співпраці з інститутами, органами і установами, створеними ДЄС або ДФЄС, або на підставі цих договорів, зокрема:

a) Євроюстом;

б) Європейським відомством по боротьбі з шахрайством;

в) Європейським агентством по управлінню оперативною співпрацею на зовнішніх кордонах держав-членів Європейського Союзу;

г) Європейським поліцейським коледжем;

д) Європейським центральним банком;

є) Європейським наглядовим центром відносно наркотиків і наркотичної залежності.

Європол укладає угоди або робочі домовленості із згаданими вище утвореннями. Ці угоди або робочі домовленості можуть мати своїм предметом обмін оперативною, стратегічною або технічною інформацією, включаючи персональні дані і закриту інформацію. Подібні угоди або робочі домовленості можуть укладатися тільки після схвалення Адміністративної ради та Спільного контрольного органу, що заздалегідь одержали висновок.

У тій мірі, в якій це необхідно для виконання своїх функцій, Європол також може встановлювати і підтримувати зв'язки співпраці з:

a) третіми державами;

б) організаціями, такими як: міжнародні організації і публічно-правові установи, що відносяться до них; інші публічно-правові установи, які створені за допомогою або на підставі угоди між двома або більшим числом держав; Міжнародна організація кримінальної поліції (Інтерпол).

Європол укладає угоди із згаданими утвореннями, які були внесені в список, передбачений в пункті «а» параграфу 1 статті 26 Рішення про створення Європола. Ці угоди можуть мати своїм предметом обмін оперативною, стратегічною або технічною інформацією, включаючи персональні дані і закриту інформацію, якщо вона передається через контактний пункт, визначений в угоді. Ці угоди можуть укладатися тільки з схвалення Ради, яка заздалегідь має проконсультуватися з Адміністративною радою, і, в тій мірі, в якій вони стосуються обміну персональними даними, після отримання через Адміністративну раду висновку Спільного контрольного органу.

Кожна держава-член призначає національний контрольний орган, відповідальний за здійснення згідно з національним правом повністю незалежного контролю законності включення, пошуку, а також передачі в будь-якій формі Європолу персональних даних цією державою-членом і за перевірку того, чи не завдають шкоди подібне включення, подібний пошук або подібна передача правам зацікавленої особи. З цією метою національний контрольний орган згідно з належним застосуванням національних процедур має доступ в національних відділах і у офіцерів по зв'язку до даних, включених державою-членом до Інформаційної системи Європола або в будь-яку іншу систему, створену Європолом для обробки персональних даних відповідно.

Для здійснення своєї контрольної функції національні контрольні органи мають доступ в бюро і до справ їх відповідних офіцерів по зв'язку з ЄС. Крім того, згідно належного застосування національних процедур, національні контрольні органи контролюють діяльність, яку проводять національні органи, і діяльність офіцерів по зв'язку в тій мірі, в якій така діяльність зачіпає захист персональних даних. Вони також інформують Спільний контрольний орган про всі заходи, які вони приймають відносно Європола.

Кожна особа має право звертатися до національного контрольного органу з клопотанням про те, щоб останній упевнився в законності включення і передачі Європолу в будь-якій формі даних, що його стосуються, а також в законності консультацій з використанням таких даних з боку зацікавленої держави-члена. Вказане право регулюється національним правом тієї держави-члена, в якому подається клопотання.

Засновується незалежний Спільний контрольний орган, відповідальний за здійснення нагляду щодо дотримання Рішення про створення Європола з метою упевнитися у тому, що зберігання, обробка і використання даних, які мають в своєму розпорядженні служби Європола, не завдають шкоди правам осіб. Спільний контрольний орган, крім того, контролює законність передачі даних, джерелом яких виступає Європол. Спільний контрольний орган складається з не більше двох членів або представників, можливо, що мають заступників, від кожного з незалежних національних контрольних органів, які володіють необхідними здібностями і призначаються кожною державою-членом строком на п'ять років. Кожна делегація має в своєму розпорядженні один вирішальний голос. Спільний контрольний орган обирає зі свого складу голову. При здійсненні своїх повноважень члени Спільного контрольного органу не одержують інструкцій ні від якого органу.

Європол сприяє Спільному контрольному органу у виконанні його функцій. Європол має обов’язки , зокрема:

a) надавати йому відомості, які він запрошує, забезпечувати йому доступ до всіх документів і справ, а також до даних, що зберігаються в своїх картотеках;

б) дозволяти йому у будь-який момент вільно відвідувати всі свої приміщення;

в) виконувати рішення Спільного контрольного органу за скаргами.

Спільний контрольний орган має повноваження аналізувати труднощі в застосуванні і тлумаченні, пов'язані з діяльністю Європола в області обробки і використанні персональних даних, з метою вивчення проблем, які можуть виникати в ході незалежного контролю, що проводиться контрольними органами держав-членів, або при реалізації права доступу, а також з метою розробки узгоджених положень, що дозволяють знайти загальні рішення існуючих проблем.

Якщо констатується, що при зберіганні, обробці або використанні персональних даних не були дотримані положення Рішення про створення Європола, Спільний контрольний орган надсилає Директору будь-які зауваження, які вважає за необхідне, і вимагає від Директора відповісти на них в певний термін. Директор інформує Адміністративну раду про всю процедуру. Якщо Спільний контрольний орган не задоволений відповіддю Директора, то він звертається до Адміністративної ради.

При виконанні своїх функцій і з метою забезпечення послідовності в застосуванні правил і процедур обробки даних, Спільний контрольний орган, в міру необхідності, співпрацює з іншими контрольними органами.

Спільний контрольний орган з регулярною періодичністю складає доповідь про свою діяльність, яку направляє до Європейського парламенту і Ради ЄС. Адміністративна рада може формулювати зауваження, які додаються до доповіді. Спільний контрольний орган вирішує питання про те, чи слід публікувати свою доповідь про діяльність, і, коли доречно, встановлює порядок такої публікації.

Спільний контрольний орган приймає свій внутрішній регламент, формує внутрішній комітет. На внутрішній комітет покладається відповідальність за розгляд будь-якими належними засобами скарг. Внутрішній комітет заслуховує за їх проханням сторони, які можуть користуватися допомогою своїх представників. Рішення, прийняті в цих рамках, є остаточними відносно всіх зацікавлених сторін.

Спільний контрольний орган, крім того, може створювати одну або декілька інших комісій крім тієї, яка передбачена в Рішенні про створення Європолу. При Спільному контрольному органі існує Секретаріат, завдання якого визначаються у внутрішньому регламенті.

Поширення фінансової злочинності в світи, особливо шахрайства у сфері відшкодування податку на додану вартість, не змогло залишити поза увагою країни Євросоюзу, оскільки, як з’ясувалось, фінансові злочини у найбільшій степені торкнулася їх фінансово-бюджетних систем. Стало відомо, що існуюча поліцейська система ЄС та країн Союзу вже не може впоратися з поширенням злочинів, пов’язаних з порушенням податкового законодавства. Вони все більше і більше набувають витончених форм, методів, засобів та заходів, що виходять як за межі компетенції поліції ЄС, так й за межі можливостей їх розкриття.

Тому цілком зрозуміло, що 8 червня 2010 року міністри економіки і фінансів 27 країн Євросоюзу в Люксембурзі досягли політичної домовленості про створення «Eurofisc» – мережі, створеної національними податковими адміністраціями, які займуться виявленням нових випадків трансграничного шахрайства з ПДВ і боротьбою з ними. За задумом авторів ініціативи, загальна операційна структура дозволить властям країн ЄС приймати швидкі і погоджені заходи по боротьбі з недобросовісними платниками податків. Така взаємодопомога країн-учасниць Євросоюзу дозволить прискорити обмін інформацією між державами і спільно аналізувати ризики у сфері оподаткування.

Ідея про формування подібного органу в рамках Євросоюзу обговорювалася вже давно. Ще рішенням Ради Європейського Союзу від 17 жовтня 2000 року «Про правила співпраці між відділами фінансових розслідувань в області обміну інформації» було встановлено процедуру обміну даними, які необхідні для боротьби з «відмиванням капіталу».

«Будь-яка інформація, яка відноситься до справи» в цій області надається відділом фінансових розслідувань однієї держави-члена на підставі запиту аналогічного відомства іншої держави-члена. При цьому запит повинен супроводжуватись коротким викладом фактичних обставин, які спричинили звернення за подібними свідченнями (ст. 4 рішення).

А 16 жовтня 2001 року Рада ЄС затвердила додатковий протокол до Конвенції про взаємну правову допомогу, яка призвана полегшити взаємодію держав-членів у боротьбі з відмиванням грошей та інших видів «фінансової злочинності». Протоколом введені спеціальні форми правової допомоги, що стосуються інформації про банківські рахунки або банківські операції на території держави-члена Союзу фізичних або юридичних осіб, стосовно яких в іншій державі-члені здійснюється кримінальне розслідування:

- «запити про інформацію з банківського рахунку» (ст. 1 протоколу);

- «запити про інформацію відносно банківських операцій» (ст. 2);

- «запити про відстеження банківських операцій», що проводилися протягом певного періоду часу за конкретним рахунком або рахунками (ст. 3).

Однак, об'єднання фінансових властей в ЄС почалося тільки в 2009 році. Тоді на черговому засіданні міністрів фінансів був погоджений компромісний варіант організації загальноєвропейського банківського, фінансового і страхового нагляду.

Таким чином, ЄС створює ще одну гілку поліцейської влади - загальну податкову поліцію. «Рада підкреслює необхідність єдиного підходу, щоб співпраця між податковими службами стала ефективнішою», - наголошується в повідомленні Ради. При цьому кожна країна дістане прямий доступ до національних баз неплатників податків.

У прийнятому проекті документа уточнюються критерії, коли країни зобов'язані обмінюватися інформацією, способи обміну інформацією. Змінюється ряд правил в області податкового регулювання, що діяли на території ЄС з 2003 року. Крім того, передбачається механізм раннього запобігання податковим порушенням та злочинам.

Створення спільної податкової поліції ЄС обумовить виникнення нової значної групи норм, що займе в поліцейському праві цього Союзу відповідне місце у якості самостійного правового інституту.Поки що він ще не наповнився достатнім правовим змістом, але це має здійснюватися, як тільки угода про створення «Eurofisc» набере правової сили.

Отже, структурними частинами поліцейського права ЄС слід вважати такі його правові інститути: а) норми, що визначають спільні завдання ЄС по охороні прав громадян, забезпеченню громадського порядку та суспільної безпеки, протидії злочинності; б) норми, що регламентують створення поліцейських структур ЄС, їх повноваження, форми та методи реалізації цих повноважень; в) норми, що складають особливу групу (тобто самостійний інститут) та регулюють підстави та порядок здійснення спільних дій поліцейських угруповань країн ЄС у підтриманні громадського порядку, забезпечення громадської безпеки та боротьби зі злочинністю. Це норми, що регламентують:

а) оперативно-розшукову діяльність – «оперативна співпраця» поліцейських, інших «спеціалізованих правоохоронних служб» держав-членів у сфері запобігання, виявлення та розслідування кримінальних злочинів;

б) інформаційна діяльність – «збирання, зберігання, опрацьовування, аналіз та обмін відповідною інформацією».

в) підготовку кадрів – «співпрацю та спільні ініціативи стосовно навчання персоналу, обміну зв’язковими службовцями та фахівцями, користування обладнанням та криміналістичних досліджень».

Специфікою зазначеного інституту є те, що він заснований на рекомендаційних нормах, оскільки вони зорієнтовані на «спільну оцінку спеціальних методів розслідування в області розкриття серйозних форм організованої злочинності».