Правотворчість суб'єктів федерації

Можна виокремити такі правові форми асиметричних федерацій.

По-перше, це структурно асиметричні федерації. У складі таких федерацій є як утворення, що мають статус суб'єкта федерації, так і утворення, що не мають цього статусу. Так, до складу Канадської федерації входять 10 провінцій і 2 федеральні території (Юкон і Північно-Західні території), у Пакистані існують 4 провінції і федерально керована Смуга племен, у США – 60 штатів та 7 інших різних адміністративно-територіальних одиниць. Звичайно, кількість несуб'єктів федерації невелика.

По-друге, у складі федерації можуть виокремлюватися дві (або більше) категорії суб'єктів. Прикладом такої федерації є Росія, серед 89 суб'єктів якої є республіки, краї, області, автономна область, автономні округи й міста федерального значення. У Канаді, наприклад, до 1981 р. з десяти її провінцій дві (Квебек і Онтаріо) мали право вето у прийнятті рішень, що було законодавчо закріплено.

По-третє, може спостерігатися прихована асиметричність федерації, коли її суб'єкти, формально маючи рівний статус, у певних сферах діяльності розглядаються неоднаково (наприклад, неоднакове представництво земель у верхній палаті парламенту ФРН, неоднакове представництво суб'єктів ОАЕ в консультативних Національних зборах, призначуваних емірами).

Багато федерацій має більш ніж одну з названих вище форм асиметрїї. Разом із тим у теорїї й практиці зарубіжного конституціоналізму набула подальшого розвитку ідея утвердження держави-нації, що втілилася в юридичній теорії національної єдності, розробленій представниками Массачусетської школи права. Відповідно до цієї концепції американський союз слід розуміти як результат договору між індивідами, що становлять американський народ, а не між штатами як такими. Уся наступна світова практика підтвердила, що у федеративній Державі поділ суверенітету неможливий, й у відносинах між федеральним центром і суб'єктами федерації може йтися лише про поділ урядових функцій.

Дотримуючись цього принципу, Основний закон ФРН чітко закріпив верховенство федерального права над правом земель. Федерація може в загальнонаціональних інтересах об'єднати землі, центральна влада має право змістити вищу посадову особу суб'єкта федерації у разі грубого порушення нею федерального законодавства. За Конституцією Індії на федеральний центр покладається обов'язок охороняти штати від зовнішньої агресії або внутрішніх заворушень, що дає можливість Союзу втручатися у справи, які перебувають виключно у віданні штатів. Такий механізм контролю над штатами в принципі дає змогу в період надзвичайного стану перетворити федеративну індійську державу на унітарну.

Те, що кантони Швейцарії відповідно до Конституції 1874 р. іменуються суверенними й мають у своєму розпорядженні всі права, не передані федеральній владі, зовсім не применшує суверенітету союзної держави. Цікаво, що Швейцарія офіційно називається трьома мовами романської групи конфедерацією, а у німецькомовній частині країни застосовується найменування Eidgenossenshaft, що дослівно означає "товариство, засноване на клятві". Однак з формально-юридичного погляду Швейцарія є федеративною державою. Кантони не мають права сецесії, їхні основні закони не можуть суперечити Конституції Союзу. Вони можуть мати тільки республіканську форму правління і зобов'язані дотримуватися певних форм безпосередньої демократії. Конституції кантонів у обов'язковому порядку затверджуються Федеральними зборами республіки. І те, що федеральний центр повинен враховувати багато в чому думку кантонів, свідчить про відпрацьовану століттями практику відносин між різномовними групами населення, що мають різні етнічні й культурні коріння. Швейцарській федерації, яка офіційно продовжує йменуватися конфедерацією, вдалося знайти ту золоту середину у відносинах між сильним федеральним центром і досить самостійними суб'єктами федерації, коли найповніше забезпечується інтерес усіх суб'єктів федеративних відносин. Велику роль у послабленні суперечностей відіграє добре налагоджена судова система. Мексиканська конституція трактує суверенітет штатів як широку самостійність у вирішенні ними своїх внутрішніх проблем.

Для федерацій, суб'єкти яких мали на момент утворення союзу різний рівень економічного розвитку, актуальним є його вирівнювання. Можливі три варіанти вирішення цієї проблеми: розвиток і створення максимально сприятливих умов для багатих і перспективних регіонів, за рахунок яких здійснюється підтримка бідніших територій (США); створення рівних умов життя у всіх суб'єктах федерації шляхом регулювання системи оподаткування, дотацій, регулювання зайнятості тощо (ФРН); підтримка державою тільки проблемних районів, що перебувають у менш сприятливих порівняно з іншими умовах (Скандинавія). В Індії існує система внесків і дотацій штатам з боку Союзу у випадку, якщо коштів у розпорядженні штатів виявляється недостатньо.

Конфедерація виникає, як правило, на нетривалий строк, для вирішення яких-небудь суспільних завдань (об'єднання зусиль у тій або іншій сфері людської діяльності: зовнішній або внутрішній політиці, військовій справі, культурі або мистецтві, економіці тощо). Як правило, конфедерація не має власних органів управління; найчастіше створюються консультативні, наглядові або контрольні органи.

Історично ця форма склалася разом із федерацією, але на практиці зустрічалася і зустрічається вкрай рідко. Конфедерація фактично є перехідною формою державного устрою, і тому її існування, як правило, охоплює порівняно короткий часовий проміжок.

Прикладами короткочасних недовговічних державних конфедеративних об'єднань можуть бути Об'єднана Арабська Республіка – союз Єгипту й Сири, що існував з 1958 по 1961 p., а також створена в 1982 р. Сенегамбія – конфедерація західно-африканських держав Сенегалу й Гамбії. До середини 80-х років Сенегамбія фактично припинила існування як єдиний державний організм.

Описані вище три форми державного устрою є основними, однак є ще особлива форма асоційованого державного об'єднання, іменована співдружністю. Тут суверенні, незалежні держави виступають стосовно об'єднань як "асоційовані учасниці".

Ця форма показала свою життєздатність у Західній Європі У вигляді Європейського Співтовариства. За економічних передумов (спільного ринку) і єдиного правового середовища (створюваного, зокрема, Судом ЄС у Люксембурзі) відбувається поглиблення державної інтеграції, що може втілитися в переході до конфедеративного державного устрою, а то й до федеративного державного утворення (інтеграційні процеси останніх років у рамках Європейського Співтовариства свідчать про те, що його країни крок за кроком наближаються до рівня державної інтеграції, характерної для федерації). Близький до конфедерації союз Росії та Білорусі.

У федеративних державах чимале значення має правотворчість суб'єктів федерації. Наприклад, у ФРН законодавчі повноваження земель здійснюються в галузях, не віднесених до відання Федерації. Сфера виключної компетенції земель не зазначена в Основному законі. До їх відання, як правило, належить регулювання місцевих питань - культура, будівництво, місцеві фінанси.

/. Виключна компетенція федерального законодавства. Закони приймаються тільки на рівні Федерації, до виключного відання якої належать загальнодержавні справи - зовнішні зносини, оборона і безпека, паспортизація, імміграція, фінансове і валютне регулювання, грошова емісія, інформація, зв'язок та ін. Всі вони визначені в Конституції. Федеральний законодавець може делегувати землям законотворчі повноваження за предметом своєї виключної компетенції. Проте, як правило, він уповноважує уряди земель на видання підзаконних актів з конкретних питань. Такі урядові постанови є нормативно-правовими актами земель.

2. Конкуруюча компетенція Федерації і земель. Землі можуть приймати законодавчі акти у разі невикористання Федерацією своїх законодавчих повноважень у галузі цивільних, кримінальних, господарських, трудових, земельних, житлових, процесуальних та інших правовідносин. Конкуруючу компетенцію не можна кваліфікувати як спільне відання Федерації і земель. Законодавець Федерації має право грунтовно відрегулювати ту чи іншу сферу суспільних відносин, щоб уникнути руйнації єдиного правового або економічного простору країни, коли інтереси однієї землі законодавчим шляхом можуть порушити інтереси іншої землі

3. Компетенція по прийняттю основ федерального законодавства. Федерація має право приймати основи законодавства, що: а) регулюють правове становище посадових осіб, які перебувають на службі в органах земель, муніципалітетах та інших органах місцевого самоврядування; б) встановлюють загальні принципи організації і діяльності вищої школи, кінематографії, землевпорядкування і землекористування та деякі інші. Землі лише конкретизують основи законодавства.

4. Виключна компетенція законодавчої діяльності земель. До неї входить усе, що не належить до трьом попереднім. У виключній компетенції земель знаходяться конституційне законодавство, адміністративний устрій земель, школа, культура, засоби масової інформації, в тому числі кінематографія і преса, оскільки федеральні основи законодавства в цій галузі відсутні. До відання земель належить законодавство про місцеве самоврядування. Це правоположення призвело до формування різних систем місцевого самоврядування у ФРН.

Федерація має явну перевагу в сфері законодавства. На частку законодавства земель припадає лише одна десята частина всіх законів, які діють у ФРГ, що відповідає Конституції, яка проголосила перевагу федерального права над правом земель (ст. 31). Нормативні акти земель є підзаконними. У разі колізії - розбіжностей законів земель із загальнофедеральним законодавством -превалюють федеральні закони.

У ФРН має місце залучення земель до участі в європейській нормотворчості. Позиція земель з питань європейської нормот-ворчості виражається і враховується на рівні Бундесрату, де утворенСтатус суб'єктів федеративних держав

Державні утворення, що складають федеративну державу, є суб'єктами федерації і, маючи свій адміністративно-територіальний поділ, володіють певною самостійністю. Водночас самостійність суб'єктів федерації не досягає того рівня, щоб вони могли визнаватися суб'єктами міжнародного права. Це пояснюється тим, що суб'єкти федерації не є державами у власному розумінні слова:

— вони не мають суверенітету;

— не наділені правом сецесії - правом одностороннього виходу з федерації;

- юридично позбавлені права самостійної участі в міжнародних відносинах.

Міжнародна діяльність суб'єктів федерації розвивається в таких основних напрямках укладання міжнародних угод: відкриття представництв в інших державах; участь у діяльності міжнародних міжурядових організацій макро- і субрегіонального характеру.

а спеціальна колегія.

.7.Міждержавні об’єднання    Від форми територіального устрою держави варто відрізняти міждержавні об’єднання (утворення). В першому випадку йдеться про адміністративно-територіальну будову лише однієї держави, а в другому — про форми об’єднання кількох різних держав. Необхідність такого розмежування пояснюється тим, що, наприклад, неможливо зіставляти Україну як державу з унітарною формою державного устрою та Європейське Економічне Співтовариство — міждержавне об’єднання, що складається з багатьох різних за своїм територіальним устроєм держав.    Міждержавне об’єднання, на відміну від форми державного устрою, становить такий союз держав, у рамках якого існують загальні державні чи наддержавні органи, а держави, що об’єднуються добровільно, зберігають свій суверенітет у повному обсязі.    Особиста унія — це найпростіша форма міждержавного об’єднання, що виникає як наслідок монархічної форми правління. Вона виникає тоді, коли монарх здобуває права на корону іншої держави. Особиста унія не означає юридичний союз двох держав і не приводить до створення загальних державних органів. Прикладами особистої унії є унія між Саксонією і Польщею (1697–1763), унії між Великобританією і Ганновером (1714–1837), Нідерландами і Люксембургом (1815–1890), що виникли в результаті спадкування монархом однієї держави корони іншої держави.    На противагу особистій реальна унія означає правовий союз держав на основі створення загального інституту глави держави — монарха й інших загальних органів державної влади. В рамках реальної унії може зберігатися суверенітет союзних держав. Прикладами можуть бути унія Швеції і Норвегії (1814–1905), Австро-Угорська унія (1867–1918).Співдружність являє собою об’єднання держав, що характеризуються наявністю спільних ознак, певним ступенем однорідності. Об’єднуючі їх ознаки можуть стосуватися економіки, права, мови, спільної історії, культури, релігії. Це не держава, а своєрідне об’єднання незалежних держав. В основі співдружності можуть лежати міждержавний договір, статут, декларація, інші юридичні акти. Як правило, члени співдружності — це цілком незалежні, суверенні держави, суб’єкти міжнародних відносин. У співдружності можуть створюватися і наддержавні органи для координації дій держав.     Під співдружністю звичайно розуміється Співдружність націй (раніше — Британська співдружність націй). Це міжнародно-правовий союз, до складу якого входять Великобританія і суверенні держави — її колишні колонії. В даний час Співдружність націй має формальний характер. Співдружність Незалежних Держав дещо нагадує Співдружність націй. СНД теж утворилася після розпаду імперського політичного утворення — СРСР. Однак глава російської держави (на відміну від британського монарха) не є номінальним главою СНД.    Протекторат означає такий правовий союз між державами, за якого одна держава надає зовнішньополітичну і військову допомогу іншій, залежній від неї державі. У внутрішній політиці остання має певну самостійність. Протекторат можливий на початковому етапі відносин між колишніми колоніями і їхньою метрополією.    Конфедерація — це міждержавне об’єднання на договірній основі для досягнення певних цілей (економічних, військових, політичних, соціальних тощо). Порядок вступу до конфедерації і виходу з неї визначається державами, що входять до її складу, і заснований на принципі добровільності та згоді всіх її членів. Вийти з конфедерації простіше, ніж вийти з федерації. Вихід може провадитися і на основі одностороннього волевиявлення, що має, однак, правову базу. Для досягнення поставлених цілей у конфедерації створюються необхідні органи управління. Фінансові кошти, необхідні для ведення загальних справ, поєднуються добровільно.    Які ж риси характерні для конфедеративної форми державного устрою?    - Конфедерація утворюється на основі відповідних договорів.    - Суб’єкти конфедерації мають право вільного виходу.    - Суверенітет у конфедерації належить державам, що входять до її складу. Ніякі рішення союзної влади не мають сили без згоди суб’єктів конфедерації.    - Фактично суверенітет конфедерації не визнається міжнародним правом, оскільки конфедерації позбавлені суверенної влади над всією територією і населенням. Міжнародні договори з конфедераціями носили обмежений характер і укладалися, головним чином, для вирішення питань війни і миру.    - У предмет відання конфедерації входить невелике коло питань: питання війни і миру, зовнішньої політики, формування єдиної армії, загальної системи комунікацій, вирішення спорів між суб’єктами конфедерації. Розширення їх можливе, як правило, тільки за згодою всіх держав, що входять до складу конфедерації.    - У конфедераціях утворюються тільки ті координаційні органи, котрі необхідні для вирішення завдань, що постають перед конфедерацією.    - Парламент конфедерації формується представницькими органами її суб’єктів, що зобов’язують своїх делегатів неухильно додержувати виданих їм інструкцій і вказівок.    - Постійно діючі державні органи конфедерації позбавлені владних повноважень. Як правило, акти конфедеративної влади не містять норм прямої дії: вони адресовані не громадянам, а органам влади суб’єктів конфедерації.    - Суб’єктам конфедерації належить право відмовлення у визнанні або відмовлення в застосуванні актів союзної влади.    - Бюджет конфедерації формується за рахунок добровільних внесків її суб’єктів. Правом безпосереднього оподаткування, як і можливістю примусового стягнення внесків, конфедерація не володіє.    - Суб’єкти конфедерації мають право встановлювати митні й інші обмеження, що перешкоджають пересуванню осіб, товарів, послуг і капіталів.    - Як правило, у конфедераціях відсутня єдина система грошового обігу.    - Військові формування набираються суб’єктами конфедерації, причому нерідко зберігається подвійне їх підпорядкування державним органам конфедерації і її суб’єктів.    - У конфедераціях немає союзного громадянства.  Конфедерація як форма союзу держав порівняно рідко зустрічала ся в історії. Конфедераціями були Австро-Угорщина до 1918 р., Швеція і Норвегія до 1905 р., Сполучені Штати Америки з 1781 до 1789 р., Швейцарія в період з 1815 до 1848 р. Були спроби створення конфедерацій у різних регіонах світу й у XX ст. Однією з них була Сенегамбія, що об’єднала в 1982 р. дві держави — Гамбію і Сенегал — у конфедеративний союз. Але через кілька років вона розпалася. Така ж доля спіткала в 1961 р. Об’єднану Арабську Республіку — конфедерацію, створену Єгиптом і Сирією в 1958 р.    Досвід історії конфедерацій свідчить про те, що ця форма є перехідною або до повного розпаду союзу, або до федеративної форми державного устрою. Характерно те, що до федеративної форми устрою перейшли тільки конфедерації з мононаціональним складом населення (США, Швейцарія), а багатонаціональні конфедерації (Австро-Угорщина, Швеція і Норвегія та ін.) розпалися.    Міждержавні утворення знають і таку форму, як співтовариство держав. В основі співтовариства, як правило, лежить міждержавний договір. Співтовариство є ще однією своєрідною перехідною формою в державній організації суспільства. Воно здебільшого підсилює інтернаціональні зв’язки держав, що входять у співтовариство, і еволюціонує вбік конфедеративного об’єднання (наприклад, Європейське Економічне Співтовариство).    Процеси міждержавного об’єднання, що відбуваються в рамках Європейського Економічного Співтовариства (створення системи наддержавних органів, ліквідація митних кордонів, введення загальної валюти), дозволяють говорити про становлення міждержавного об’єднання специфічного характеру. Країни Європейського Економічного Співтовариства переслідують насамперед економічні цілі.    Імперія — примусове об’єднання держав, здійснене або шляхом завоювання, або шляхом іншого тиску (економічного, політичного тощо). Разом з тим історія знає і добровільне, договірне входження деяких держав до складу імперії. Це відбувається, як правило, тоді, коли народу цієї держави загрожує знищення з боку іншої держави, і у возз’єднанні з близькими державами (на ґрунті релігії, мови) народ цієї держави бачить свій порятунок. Але в основному імперія тримається на застосуванні примусу (військового, політичного, економічного, ідеологічного), і як тільки він зникає, імперія розпадається.    Словом, міждержавні форми можуть розділятися на два види: добровільні й примусові. Якщо на початковому етапі розвитку людства переважали насильницькі форми міждержавного об’єднання, то з розвитком цивілізації вони йдуть у минуле. Їхнє місце займають добровільні форми міжнародного співіснування, об’єднання. У перспективі інтеграційні зв’язки між державами будуть усе більше зростати.

 теперішній час з'являються нові форми міждержавних союзів, які важко віднести до якоїсь конкретної форми державного устрою. Прикладом може бути Союз незалежних держав (СНГ) - більш аморфна, ніж конфедерація форма об'єднання держав. І навпаки, Європейської спільноти, створивши єдиний ринок, єдину валюту і національні політичні органи - Європарламент, Раду Євросоюзу, Європейський суд, виражають тенденцію до об'єднання у специфічну асоційовану форму державного устрою.