Проблема коррупции
Актуальность проблемы коррупции
Среди проблем современности, от решения которых зависит дальнейшее развитие каждой страны и мирового сообщества в целом в новом столетии, одной из самых острых и “кровоточащих” является проблема коррупции. Приобретшая в условиях глобализации новое качество, выражающееся, в частности, в ее транснациональных формах, коррупция является серьезнейшим противоречием глобализации, одним из вызовов мировому развитию. Бывший Генеральный секретарь ООН К. Аннан в своем выступлении на сессии Генеральной ассамблеи по случаю принятия Конвенции ООН против коррупции метко сравнил коррупцию с “социальной чумой”, эпидемии которой подвержены все современные общества: “Коррупция ослабляет демократию и правопорядок, что ведет к нарушениям прав человека, искажает рыночные механизмы, ухудшает качество жизни людей, способствует организованной преступности, терроризму и другим угрозам международной безопасности. Это опаснейшее явление присутствует во всех странах – больших и малых, богатых и бедных…”.
Масштаб угрозы, которую представляет коррупция для развития человечества, обусловил степень озабоченности мирового сообщества данной проблемой. Это нашло выражение в многочисленных международных антикоррупционных инициативах, выработке фундаментальных международных документов о борьбе с коррупцией, в частности в принятой на 58 сессии Генеральной Ассамблеи ООН 31 октября 2003 г. Конвенции ООН против коррупции.
Для Российской Федерации проблема коррупции и борьбы с ней является особо актуальной. Системный кризис, по целому ряду показателей отбросивший страну на десятилетия назад, не мог не сказаться на масштабах коррупции. Многочисленные исследования показывают, что в той или иной степени коррупцией поражены все системы социального управления, причем не только в “публичной”, но и в негосударственной сфере.
По данным организации Transparency International (Транспаренси Интернешнл), в России индекс восприятия коррупции не поднимался выше 2,8 баллов с 2001 года.
Индекс восприятия коррупции
ИВК составляется организацией Transparency International с 1995 г. Индекс основывается на нескольких независимых опросах, в которых принимают участие международные финансовые и правозащитные эксперты, в том числе из Азиатского и Африканского банков развития, Всемирного банка и американской организации Freedom House. Индекс представляет собой оценку от 0 (максимальный уровень коррупции) до 10 (отсутствие коррупции).
Индекс 2010 года базировался на 13 опросах и исследованиях, проведённых за период с января 2009 по сентябрь 2010. Наименее коррумпированными государствами были объявлены Дания, Новая Зеландия и Сингапур, набравшие по 9,3 балла. В диапазон 8,9—9,5 попали также Финляндия и Швеция. Наихудшая ситуация в Сомали (1,1 балл, последнее — 178-е место), Бирме и Афганистане (по 1,4 балла). При этом почти три четверти обследованных стран набрали не более пяти баллов, что означает, что мировая коррупция имеет ужасающие масштабы[2]. Заметно улучшили за год своё положение в рейтинге Бутан, Гаити, Гамбия, Катар, Кувейт, Македония, Чили и Эквадор. В то же время в ряде развитых стран (Венгрия, Греция, Италия, США и Чехия) наблюдается увеличение уровня коррупции.
Значение индекса для России В 1998 году составило 2,4 балла (76 место из 85 стран), в 1999 году — 2,4 балла (82 место из 99 стран), в 2000 году — 2,1 балла (82 место из 90 стран), в 2001 году — 2,3 балла (79 место из 91 страны), в 2002 году — 2,7 балла (71 место из 102 стран), в 2003 году — 2,7 балла (86 место из 133 стран), в 2004 году — 2,8 балла (90 место из 146 стран), в 2005 году — 2,4 балла (126 место из 159 стран), в 2006 году — 2,5 балла (121 место из 163 стран), в 2007 году — 2,3 балла (143 место из 179 стран), в 2008 году — 2,1 балла (147 место из 180 стран), в 2009 году — 2,2 балла (146 место), в 2010 году — 2,1 балла (154 место из 178 стран).
Актуальным для России остается вопрос о выработке и претворении в жизнь эффективной антикоррупционной стратегии, включающей в себя, помимо средств уголовной репрессии, комплекс мер по предупреждению коррупции.
Российская Федерация подписала несколько важнейших международных актов о борьбе с коррупцией, в частности Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (1999), Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности (2000), Конвенцию ООН против коррупции (2003). Россия как государство, претендующее на глобальную роль в мировом сообществе, не может стоять в стороне от мировой антикоррупционной политики.
Коррупция как социальное явление включает в свою структуру широкий спектр корыстных деяний, совершаемых субъектами власти и управления в публичном и частном секторах с использованием своего служебного положения.
Исторические корни коррупции
Коррупция известна человечеству с глубокой древности.
Уже при зарождении первых общественных организационных форм в качестве средства воздействия на них был опробован подкуп. В эпоху шумеров и семитов Царь Лагаша (древнего города - государства в Шумере на территории современного Ирака) Урукагина реформировал государственное управление с целью пресечения злоупотреблений своих чиновников и судей, а также уменьшения вымогательства незаконных вознаграждений у храмового персонала со стороны царской администрации, уменьшения и упорядочения платежей за обряды. Упоминается о коррупции чиновников и в знаменитых законах Хаммурапи. С течением времени взяточничество стало проникать во все значимые государственные образования. До нас дошло выражение короля Македонии Филиппа II о том, что “не существует таких высоких крепостных стен, через которые бы невозможно было перебраться ослу, навьюченному золотом”.
Платон и Аристотель в своих работах неоднократно упоминали о разлагающем и разрушающем воздействии злоупотребления властью и взяточничества на экономическую, политическую и духовную жизнь общества. Так, Аристотель в своей работе “Политика” выделял коррупцию как важнейший фактор, способный привести государство если не к гибели, то к вырождению. Примером такого перерождения является превращение монархии в тиранию. Борьбу с коррупцией Аристотель рассматривал как основу обеспечения государственной стабильности: “Самое главное при всяком государственном строе – это посредством законов и остального распорядка устроить дело так, чтобы должностным лицам невозможно было наживаться”; Некоторые из рекомендаций Аристотеля были реализованы в практике древних Афин, что было отмечено позже Гегелем: “В Афинах существовал закон, предписывающий каждому гражданину отчитываться, на какие средства он живет; теперь же полагают, что это никого не касается”.
Осуждает коррупцию Библия – “первая конституция человечества”: “Угощение и подарки ослепляют глаза мудрых и, как бы узда в устах, отвращает обличение” (Ветхий Завет. Книга премудрости Иисуса, сына Сирахова, 20, 29); “Горе тем, которые за подарки оправдывают виновных и правых лишают законного” (Книга пророка Исайи 5, 23).
В Древней Руси первое упоминание о коррупции в форме “посула”, т. е незаконном вознаграждении, относятся к Двинской уставной грамоте XIV века. Многочисленные русские исторические и литературные источники свидетельствуют о широкой распространенности коррупции на Руси. Мздоимство бояр, иных чиновников, которому способствовали системы “кормления”, а также полное бесправие низших классов, стало воистину национальным бедствием. В русской художественной литературе соответствующие коррупционные деяния и персонажи получили отображение в произведениях Н.В. Гоголя (“Ревизор” и “Мертвые души”), М.Е. Салтыкова-Щедрина (“История одного города”) и многих других.
С появлением централизованных государств коррупция стала восприниматься как серьезная общественная проблема, признак “больного” общества.
В XX веке было признано, что явление коррупции универсально для любого государственно организованного общества, отличаются лишь масштаб и формы его проявления. В связи с этим в государственных институтах управления и международных организациях стали разрабатываться специальные документы, ориентированные на борьбу с коррупцией.
Первым международным документом, так или иначе определяющим понятие коррупции, стал Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1979 г. В дальнейшем международное право отдавало предпочтение более широкой трактовке понятия коррупции. Так, Межамериканская конвенция о борьбе с коррупцией, принятая на уровне Организации американских государств (ОАГ) 29 марта 1996 г. относит к “актам коррупции” (ст.6 Конвенции) активный и пассивный подкуп госслужащих, “любое действие или воздержание от действия при исполнении обязанностей с целью незаконного получения выгод для себя или для третьей стороны” (злоупотребление должностными полномочиями), мошенническое использование или сокрытие имущества, полученного от коррупции, соучастие в любом коррупционном преступлении.
Разработчики Конвенции ООН против коррупции, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г., понятие коррупции раскрывают через перечень коррупционных деяний: активный и пассивный подкуп в публичном и частном секторах, подкуп иностранных должностных лиц и служащих международных организаций, злоупотребление служебным положением, хищение или нецелевое использование имущества публичным должностным лицом, воспрепятствование осуществлению правосудия, отмывание доходов от коррупции и др.
Исследования коррупции как социального явления
Проблема коррупции была освещена в трудах просветителей-энциклопедистов: Ж.-Ж. Руссо, Ш. Монтескье, Ф. Бэкона и других. В их трудах коррупция понималась как социальная болезнь, дисфункция общества. Томас Гоббс в своем знаменитом “Левиафане” пишет: “Люди, кичащиеся своим богатством, смело совершают преступления в надежде, что им удастся избежать наказания путем коррумпирования государственной юстиции или получить прощение за деньги или другие формы вознаграждения”.
К проблеме коррупции неоднократно обращались классики западной социологии. В России социологическое исследование таких проявлений коррупции, как мздоимство и взяточничество, их социокультурых и, в частности, национальных особенностей осуществлялось до начала двадцатых годов ХХ в. в рамках “отечественной социологии чиновничества”. Вот самые общие выводы о природе этого явления в России: 1) подкуп административного лица является традицией; 2) формы взяточничества менялись, но по сути злоупотребление властью сохранялось; 3) воспроизводимость явления нашла отражение в языке (и бытовом, и литературном) — появились как прямые его обозначения, так и многочисленные эвфемизмы. С конца 20-х годов прошлого столетия социология чиновничества в России исчезла с научного горизонта. О взяточничестве, коррупции можно было прочитать разве что в сатирических публикациях. Научное же рассмотрение явления продолжалось лишь в рамках криминологии.
Первые специальные исследования коррупции в мире появились только в 70-80 годы XX в. В этих исследованиях наметился подход к коррупции как к универсальному социальному явлению, имеющему международное значение. Сегодня многими исследователями коррупция оценивается как глобальная угроза мировому порядку, один из вызовов развитию человечеству в новом столетии.
Существует ряд подходов к определению и объяснению коррупции как социального явления.
Коррупция в ее социологическом представлении – социальная болезнь, синдром больного общества, аномия в ее дюркгеймовской и мертоновской трактовках. С этой точки зрения коррупция - яркий пример социальной дисфункции, обусловленной противоречием между индивидуальными целями членов социальной организации и целями самой организации.
В социологии распространен взгляд на коррупцию как форму девиантного (отклоняющегося) поведения. Одно из “канонических” определений коррупции принадлежит профессору К. Фридриху: “Коррупция – вид поведения, которое отклоняется от превалирующих норм. Это девиантное поведение, ассоциированное с определенной мотивацией, в частности с получением личной выгоды за общественный счет”.
Коррупцию в социологии часто понимают не как совокупность девиантных поведенческих актов, а как систему деструктивных отношений в обществе. Таково, например, определение, даваемое Л.В. Гевелингом. По его мнению, “коррупция – деструктивная по отношению к действующим на данной территории общественным нормам и господствующей морали система социальных связей, которые характеризуются использованием должностных полномочий для получения материальной и (или) нематериальной выгоды”.
Коррупцию часто включают в качестве подсистемы в систему “теневых” отношений в обществе (к таковым относятся “теневая” экономика, “теневое” право и “теневое” правоприменение и т. п. явления).
Своеобразием отличается так называемый “этический подход” к определению коррупции. Последний, представлен, в частности в ряде публикаций организации Transparency International. По мнению сторонников такого подхода, коррупция – следствие недостатка этических правил, приводящего к кризису системы управления. Главным средством антикоррупционных реформ, как следствие, должно стать принятие этических правил в институтах управления, в бизнесе и в других структурах общества.
Среди экономических теорий коррупции заслуживает упоминания теория коррупции как статусной ренты за монопольное положение чиновника, согласно которой “корень” коррупции в наличии “места”, положения, из которого можно извлекать прибыль.
По результатам специальных исследований Всемирного банка к Докладу о мировом развитии 2002 г., число процедур для регистрации бизнеса тесно связано с уровнем коррупции (см. рис.)
Система найма на работу на основе профессиональных качеств сотрудников во многом способствует улучшению работы органов управления. Протекционизм не способствует мотивации хорошей работы. Данные исследований по разным странам свидетельствуют о том, что при системе найма на работу на основе профессиональных качеств снижается уровень коррупции и бюрократических проволочек.
Существует и функциональное объяснение коррупции. Первым, кто ввел функциональный подход к коррупции, был М. Вебер, который сделал вывод о функциональности и приемлемости коррупции при условии, что она усиливает позицию элит, гарантирующих ускорение происходящих в обществе изменений. Сторонники такого подхода к коррупции выделяют ее позитивные (полезные) функции. Так, Я.И. Гилинский пишет, что в “современном обществе, включая российское, коррупция – социальный институт, элемент системы управления, тесно взаимосвязанный с другими социальными институтами – политическими, экономическими, культурологическими. Социальный институт характеризуется наличием регулярных и долговременных социальных практик, поддерживаемых с помощью социальных норм, имеющих важное значение в структуре общества, наличием множества ролей”.
Коррупция, в изложении Л.М. Тимофеева, – инструмент рынка, компенсирующий препятствия, создаваемые государством “здравому смыслу экономического интереса”. Г. Сатаров и М. Левин полагают, что коррупция как “смазочное средство” может компенсировать недостатки государственного управления, являться инструментом внедрения рыночных отношений, очищать рынок или содействовать процессам модификации.
Функциональность коррупции объясняют и тем, что в ней оказываются заинтересованными и подчинённые, и начальники. Оценка потенциальной выгоды и рисков, связанных с коррупцией, в упрощённой форме описывается следующей моделью:
Начальник |
Подчинённый |
||
плюсы |
минусы |
плюсы |
минусы |
|
|
|
|
Данная система достаточно устойчива и этим обеспечивает стабильность коррупционной деятельности.
На основе понимания коррупции как неизбежного и функционального явления некоторые исследователи пытаются обосновать оптимальный уровень коррупции (см. рис.1.)
Рис. 1. Оптимальный уровень коррупции
Большинство исследователей коррупции всё-таки подчеркивают значимость не положительного, а отрицательного воздействия этого явления на все стороны социальной жизни. Эмпирические исследования показывают, что коррупция вызывает:
неэффективное распределение и расходование государственных средств и ресурсов;
неэффективность коррупционных финансовых потоков с точки зрения экономики страны;
потери налогов, когда налоговые органы присваивают себе часть налогов;
потери времени из-за чинимых препятствий, снижение эффективности работы государственного аппарата в целом;
разорение частных предпринимателей;
снижение инвестиций в производство, замедление экономического роста;
понижение качества общественного сервиса;
нецелевое использование международной помощи развивающимся странам, что резко снижает её эффективность;
неэффективное использование способностей индивидов: вместо производства материальных благ люди тратят время на непродуктивный поиск ренты;
рост социального неравенства;
усиление организованной преступности - банды превращаются в мафию;
ущерб политической легитимности власти;
снижение общественной морали.
Исследователи утверждают, что на сегодняшний день коррупции подвержены практически все области и сферы социального управления: от дачи взяток для поступления ребенка в детский сад, откупа от службы в вооруженных силах, до уровня высших государственных чиновников. Коррупция является привычной составляющей для всех социальных слоёв.
К органам и организациям, которые в наибольшей степени подвержены коррупции в России, относятся:
таможенные службы: пропуск через границу запрещённых к перевозке товаров; возврат конфискованных товаров и валюты; занижение таможенных пошлин; необоснованные отсрочки таможенных платежей;
медицинские организации: закупка оборудования и лекарств по завышенным ценам; выдача несоответствующих действительности медицинских заключений; приоритетное обслуживание одних граждан за счёт других;
автоинспекции: необоснованное предоставление лицензий (водительских прав, справок о прохождении техосмотра); отсутствие законного наказания для нарушителей правил пользования дорогами; фальсификация сведений и выводов о дорожно-транспортных происшествиях в пользу заинтересованных лиц;
судебные органы: предвзятое рассмотрение обстоятельств дела; принятие неправосудных решений; нарушение процессуальных норм; противоположные решения различных судов по одному и тому же делу;
правоохранительные органы: возбуждение и прекращение уголовных дел, а также направление их на дополнительное расследование; отсутствие законного наказания за правонарушения различной тяжести.
Часто коррупции подвержены такие виды деятельности:
лицензирование и регистрация предпринимательской деятельности;
выдача разрешений на размещение и проведение банковских операций с бюджетными средствами;
получение кредитов;
получение экспортных квот;
строительство и ремонт за счет бюджетных средств;
нотариальное удостоверение сделок;
контроль за соблюдением условий лицензирования;
надзор за соблюдением правил охоты и рыболовства;
освобождение от призыва на военную службу в вооружённые силы;
поступление в государственные высшие учебные заведения (в основном юридической и экономической специализаций);
государственная регистрация, аттестация и аккредитация негосударственных высших учебных заведений;
поступление в специализированные общеобразовательные школы и дошкольные воспитательные учреждения;
прием на службу, позволяющую иметь значительный незаконный доход от должности в государственных и муниципальных учреждениях;
формирование партийных избирательных списков.
Причины коррупции
Большинство специалистов сходится на том, что основными причинами высокой коррупции являются, с одной стороны, несовершенство политических институтов, которые обеспечивают внутренние и внешние механизмы сдерживания явлений коррупции, с другой стороны - избыточное администрирование со стороны государства. Помимо этого, есть основания полагать, что некоторые объективные обстоятельства вносят существенный вклад в развитие коррупции:
несовершенное законодательство;
незнание или непонимание законов населением, что позволяет должностным лицам произвольно препятствовать осуществлению бюрократических процедур или завышать надлежащие выплаты;
зависимость стандартов и принципов, лежащих в основе работы бюрократического аппарата, от политики правящей элиты;
профессиональная некомпетентность бюрократии;
кумовство и политическое покровительство, которые приводят к формированию тайных соглашений, ослабляющих механизмы контроля над коррупцией;
регулирование одной и той же деятельности различными инстанциями;
низкий уровень участия граждан в контроле над государством.
Выдвигаются и другие предположения в отношении обстоятельств, которые возможно являются причинами высокой коррупции:
низкий уровень заработной платы в государственном секторе по сравнению с частным сектором;
государственное регулирование экономики;
зависимость граждан от чиновников, монополия государства на определённые услуги;
оторванность бюрократической элиты от народа;
экономическая нестабильность, инфляция;
этническая неоднородность населения[;
низкий уровень экономического развития (ВВП на душу населения);
несовершенная система права;
религиозная традиция;
культура страны в целом.
Важным административно-правовым средством предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы многих зарубежных государств являются административные процедуры, обусловливающие прохождение государственной службы (аттестации, квалификационные экзамены, конкурсы и др.). Такие процедуры позволяют своевременно выявлять коррупцию в системе государственной службы, а также ставить заслон тем лицам, которые стремятся использовать государственную службу в личных или корпоративных интересах.
Следует отметить, что зарубежный опыт работы с кадрами начинает использоваться и в Российской Федерации. Так, в ходе конкурсных процедур предписано проводить индивидуальное собеседование, анкетирование, написание рефератов, тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по вакантной должности гражданской службы, на замещение которой претендует кандидат.
Подытоживая рассмотрение коррупции как социального явления и проблемы социального управления, сделаем следующие выводы:
Коррупция – историческое явление, неизменный спутник общества на всех этапах его исторического развития. Коррупция есть явление социальное, присущее обществу и обусловленное его (общества) противоречиями;
Коррупция как широкое социальное явление представляет собой дисфункцию процессов социального управления, разложение власти на основе девиантного поведения, обусловленного корыстной мотивацией;
Как явление правовое, коррупция может пониматься как противоправное использование субъектами власти и управления своего служебного положения вопреки интересам службы в корыстных целях, а также противоправное предоставление таким лицам материальных или иных преимуществ иными лицами за действия (бездействие), совершаемые в их пользу с использованием своего служебного положения;
Коррупция является формой девиантного поведения прежде всего руководителей всех уровней, включающего в себя, помимо преступлений, иные правонарушения;
Суть проблемы коррупции не в подкупе, продажности публичных и иных служащих, а в нарушении механизмов управления, в дезинтеграции, разложении социального порядка и институтов его поддержания, прежде всего органов государственной власти.
Истинная роль коррупции в том, что она ведет к деформации государственных институтов, неотвратимо и необратимо разрушая основы общества и государства. По словам Ю.В. Голика, “коррупция ни при каких условиях не может быть нормой. Это всегда патология. Вопрос только в формах и объемах существования этих патологических отклонений. Если патология претендует на норму, то коррупция просто убивает весь социальный организм, как раковая опухоль убивает биологический организм”.
Меры противодействия коррупции
31
июля 2008 года В России принят «Национальный
план противодействия коррупции», в
котором отмечается:
«Несмотря на предпринимаемые меры,
коррупция, являясь неизбежным следствием
избыточного администрирования со
стороны государства, по-прежнему серьёзно
затрудняет нормальное функционирование
всех общественных механизмов, препятствует
проведению социальных преобразований
и повышению эффективности национальной
экономики, вызывает в российском обществе
серьёзную тревогу и недоверие к
государственным институтам, создаёт
негативный имидж России на международной
арене и правомерно рассматривается как
одна из угроз безопасности Российской
Федерации.
В связи с этим разработка мер по противодействию коррупции, прежде всего в целях устранения её коренных причин, и реализация таких мер в контексте обеспечения развития страны в целом становятся настоятельной необходимостью». ( Мероприятия плана - см. Приложение к лекции)
Приложение