Институты местного самоуправления
Управление в обществе имеет несколько уровней - центральный (федеральный), региональный и местный, и характеризуется определенной степенью централизации. За каждым уровнем управления закрепляется свой круг решаемых вопросов (обязанности, задачи, функции) и полномочия для их выполнения, выделяются необходимые для этого материальные, финансовые и другие ресурсы, устанавливается ответственность за принимаемые решения. Степень самостоятельности каждого уровня, соотношение между элементами управления и самоуправления в разных государствах и в разные периоды могут быть различными. Нижний уровень управления может либо действовать по жестко заданному сверху алгоритму, в таком случае местная власть представляет собой лишь нижний уровень государственной власти (местное государственное управление), либо обладать определенной свободой и самостоятельностью в решении закрепленных за ним задач, наделяться необходимыми для этого властными полномочиями. В таком случае в общей системе управления появляется местное самоуправление.
Возникновение и развитие местного самоуправления
Становление и развитие местного самоуправления как социального института имеет богатую историю. То, что сегодня называется местным или муниципальным самоуправлением, возникло из родовой общины — первичной ячейки человеческого общества. Объединенные суровыми условиями жизни, люди были вынуждены добывать пищу и выполнять ряд других функций совместно. Отсюда возникли определенные правила самоорганизации совместной жизни, ограничивающие интересы каждого человека во имя общих, групповых интересов. Объединение диктовалось также необходимостью передачи знаний и навыков от поколения к поколению, что привело к власти старейшин родов (общин), обладающих такими знаниями и жизненным опытом. Эта организация людей и есть первичный зачаток самоорганизации и самоуправления. С этой точки зрения самоуправление можно считать даже более ранним социальным явлением чем государство.
Предшественниками современного местного самоуправления можно считать демократии античного мира. В Древней Греции существовали города-государства — полисы, высшим органом власти которых было народное собрание.
В Древнем Риме существовали местные общины, высшим органом которых также было общее собрание граждан. Собрание избирало местные органы управления — муниципальные магистраты.
В Средние века особую роль играли самоуправляемые «вольные» города. Они имели свою административную и судебную власть, внешнеторговые связи, высокую степень финансовой самостоятельности от государственных феодальных властей. В сельской местности существовали достаточно самостоятельные сельские общины.
Местное самоуправление в его современном понимании стало формироваться на рубеже XVIII—XIX столетий. К этому времени в основных европейских странах сложилась концепция ограничения вмешательства центральных органов власти в повседневную жизнь общины, недопустимости управления общинным имуществом и общинным хозяйством государственными чиновниками и необходимости передачи основных полномочий по управлению общиной местным органам. Тогда же появились первые теории самоуправления и государственное законодательство, регулирующее общинную (муниципальную) деятельность (Англия, Франция, Пруссия и др.). Например, в городском уставе Пруссии (1808 г.) было провозглашено право граждан на формирование органов местного самоуправления, однако это право получили только владельцы недвижимой собственности не ниже установленного размера. Законодательное закрепление прав местного самоуправления нашло свое наиболее полное отражение в бельгийской конституции 1831 г., сыгравшей значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах.
К началу XX в. в основном завершилось становление местного самоуправления в большинстве стран Европы, а также в отдельных государствах Америки и Азии. В 1985 г. была принята Европейская хартия местного самоуправления.
Местное самоуправление в России начало формироваться после принятия христианства в 988 г.
У народов, населяющих нынешнюю территорию России, появляются территориальные общины, а также монастырское и церковное самоуправление. Наиболее совершенную систему самоуправления представляла организация власти в древнерусских городах (Новгород, Псков и др.). Так в Новгородской Руси образовалась боярская республика, в которой верховная власть принадлежала народному собранию — вече. Вече обсуждало и решало главные проблемы жизни города, избирало административную и судебную власть, приглашало князя, игравшего только роль военачальника. В сельской местности издревле существовала крестьянская община на базе общей (общинной) земли, которая могла перераспределяться между ее членами.
Со времен Ивана Грозного, уничтожившего Новгородскую и Псковскую республики, и вплоть до 1917 г. в России установилась жесткая система централизованного государственного управления.
При Петре I в Москве была учреждена бурмистрова палата (ратуша), а в прочих городах — выборные магистраты и бурмистры, которые обладали определенной независимостью по отношению к губернаторам и уездным воеводам. Однако при наследниках Петра магистраты были упразднены и все вернулось к назначаемым чиновникам.
При Екатерине II появились губернские и уездные дворянские собрания, городские думы, приказы общественного призрения, земские суды. Вся система самоуправления строилась по сословному принципу. Сословным обществам было предоставлено право избирать часть должностей губернской, уездной администрации и судов. Однако эта система функционировала под строгим контролем государственных чиновников — городничих, полицмейстеров и др. После смерти Екатерины II процесс снова пошел вспять. Этапным моментом в развитии местного самоуправления в России были земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях создавались выборные земские собрания (губернские, уездные), которым поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, включая школы, больницы, дома призрения и др. Властное влияние общины («мира») на жизнь крестьянина было исключительно велико. Общинные (артельные) традиции вообще прочно укоренились в сознании русского и близких ему народов.
Органами городского самоуправления являлись городская дума и городская управа. Большинство городов были центрами уездов, напоминающих нынешние административные районы. В уездах функционировали уездное земское собрание и уездная управа. Но параллельно с ними на местах существовали органы государственной власти. Земские и городские органы не были подчинены местной государственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем министра внутренних дел и губернаторов. При Александре III положения о земских и городских учреждениях были пересмотрены в сторону усиления государственного влияния на принятие решений.
Новая попытка проведения реформы местного самоуправления была предпринята после Февральской революции 1917 г. 21 мая 1917 г. Временное правительство России приняло пакет законов о земской и городской реформе. В короткие сроки было воссоздано более 9,5 тыс. волостных земств, проведены выборы в волостные и уездные земства. Однако довести до конца эту реформу не удалось, наступил октябрь 1917 г.
После победы советской власти в составе советского правительства был создан специальный наркомат по делам местного самоуправления. Однако он просуществовал всего три месяца, после чего был взят курс на ликвидацию земств. В феврале 1918 г. было принято решение о роспуске городских и земских органов самоуправления, выступавших против советской власти, а остальные органы самоуправления вливались в состав местных советов. Таким образом, органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. В основу советской системы был положен принцип ее единства на всех уровнях с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.
Все самоуправленческие зачатки в городах и в деревне были ликвидированы, а сам термин «самоуправление» надолго исчез из словарного оборота. Установившаяся жесткая централизованная система государственного руководства сверху донизу была закреплена Конституцией СССР 1936 г. и Конституцией РСФСР 1937 г. и сохранилась почти без изменений до конца 1980-х гг.
Интерес к идее местного самоуправления возник вновь с началом «перестройки», во второй половине 1980-х гг. 9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В 1991 г. был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Эти и последующие законы позволили начать возрождение местного самоуправления на новых основах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Российская Федерация в 1998 г. ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления. Закон о местном самоуправлении 2003 г. частично вступил в силу с 1 января 2006 г., переходный период полного введения этого Закона в действие завершен до 1 января 2009 г.
Современную историю местного самоуправления в России можно разделить на несколько этапов:
1) 19891991 гг. начальный этап восстановления местного самоуправления;
2) 19911993 гг. органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти;
3) 19931995 гг. регулирование вопросов местного самоуправления в рамках конституционной реформы;
4) 19952003 гг. реализация первого Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
5) с 2003 г. по настоящее время переход к реализации нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Таким образом, местное самоуправление получило развитие во всем мире. Оно законодательно оформилось и накопило огромный опыт решения местных проблем, привлечения граждан к муниципальной деятельности. Детально отработаны все механизмы и процедуры самоуправления, сложились устойчивые традиции, отлажено взаимодействие с органами государственной власти, сформировалась муниципальная наука и система подготовки муниципальных кадров. Все эти признаки свидетельствуют о достаточно высокой степени развития местного самоуправления как особого социального института управления в современном обществе.
В Российской Федерации как современном демократическом государстве признается и гарантируется местное самоуправление.
Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Решающий голос по вопросам жизнедеятельности в границах своей территории принадлежит жителям этой территории и избираемым ими органам местного самоуправления.
В чем отличие местного самоуправления от государственного управления? Местное самоуправление есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению, избираемый населением и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни. В этом состоит принципиальное отличие местного самоуправления от местного государственного управления, осуществляемого назначаемыми сверху чиновниками.
Основные признаки местного самоуправления, отличающие его от государственной власти, были указаны основоположником российской муниципальной науки профессором Л.А. Велиховым в его классическом труде «Основы городского хозяйства», изданном в 1928 г. К таким признакам относятся:
различие в характере власти. Местное самоуправление — власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;
разграничение сфер компетенции, т.е. отграниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению;
самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, раз ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач;
территориально-ограниченный выборный принцип.
Эти положения можно считать основополагающими для понимания сути и духа местного самоуправления. Самоуправляться — значит самостоятельно зарабатывать, самостоятельно расходовать средства на местные (общинные) нужды, самостоятельно управлять, выбирая для этого местную власть, и самим отвечать за последствия своих действий.
Ещё одно важное отличие государственного управления и местного самоуправления выразил в свое время российский юрист М. Краснов такими словами: Государство имеет дело с гражданами. Местное самоуправление имеет дело с жителями.
Следует также подчеркнуть принципиальное отличие местного самоуправления от самоуправления в общественных организациях. Это отличие состоит в том, что местное самоуправление имеет форму публичной власти. Член самоуправляемой общественной организации, не желающий подчиняться ее уставным положениям и требованиям, может просто выйти или быть исключенным из ее состава. Жителя поселения исключить невозможно и некуда, и поэтому он вынужден выполнять общие правила и порядки, установленные общиной. Для этого органы местного самоуправления должны иметь властные полномочия, полученные от избравшего их населения и закрепленные государством в своем законодательстве.
В настоящее время утвердился взгляд на местное самоуправление как на самостоятельный социальный институт, как важнейший принцип организации демократической власти в обществе, как непременное условие формирования и развития гражданского общества.
Характеризуя сущность местного самоуправления, профессор В. Г. Игнатов выделяет следующее1:
1) местное самоуправление это не самоцель, а лишь средство улучшения качества жизни населения, образующего местное сообщество;
2) местное самоуправление направлено главным образом на решение вопросов местного значения; однако такая ориентация не означает, что органы территориального самоуправления могут игнорировать задачи, имеющие общерегиональное или федеральное значение, эти задачи следует решать только в соответствии с законом или при обязательной передаче органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов;
3) местное самоуправление базируется на системе принципов, основополагающим из которых является самоответственность;
4) местное самоуправление должно опираться на разнообразные формы прямого волеизъявления граждан: местные референдумы, собрания (сходы), муниципальные выборы и др.;
5) обязательный элемент местного самоуправления наличие в муниципальных образованиях выборных органов местной власти.
Современный подход к пониманию местного самоуправления выражен в Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г. :
«1. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
2. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону».
В действующих в настоящее время российских законах дается следующее определение местного самоуправления:
«Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций».
Местное самоуправление осуществляется на основе правовых документов:
Хотелось бы обратить внимание на то, что признание местного самоуправления как особого социального института означает признание того, что наряду с личными потребностями и интересами каждого человека и государственными (национальными) интересами существуют коллективные интересы местной общины, местного сообщества. Этот интерес состоит в обеспечении благоприятных условий совместного проживания на территории. Территориальная общность является своеобразной корпорацией жителей, объединившихся для реализации общих интересов и совместного решения общих задач. Имеется в виду, что население (местное сообщество) и образуемые им органы могут сами гораздо лучше решать задачи повышения уровня и качества своей жизни, нежели государственные органы при централизованном управлении местными делами.
Для понимания особенностей местного самоуправления необходимо иметь четкое представление о субъекте и объекте этого вида управления на муниципальном уровне. В качестве субъекта управления территориальной единицей выступает само население или избранные им органы, в качестве объекта вопросы местного значения (т. е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения территориального образования) и муниципальная собственность, которую Конституция Российской Федерации относит к объектам территориального управления.
Ориентация на учет местных интересов предопределяет роль и функции местного самоуправления в современном обществе:
Как одна из форм публичной власти, местная власть проводит в жизнь политику государства на местах, принимает обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивает охрану общественного порядка, управляет муниципальной собственностью, выполняет другие властные функции.
Как организатор местного хозяйства, местное самоуправление выполняет экономические функции по жизнеобеспечению местного сообщества, организует предоставление жителям ряда важнейших услуг на местном уровне.
Как часть гражданского общества, местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в решении вопросов местного значения, в управлении местными делами.
Местное самоуправление изыскивает и привлекает для решения своих задач местные ресурсы. Еще одна важная роль местного самоуправления в условиях современной российской действительности — это роль «мостика» между народом и государственной властью. Как отмечал А. Солженицын, «самоорганизация населения на местном уровне — это единственная возможность ликвидировать пропасть между властью и народом, реализовать потенциал энергии, сознания и силы народа».
Местное самоуправление действует на основе основополагающих идей (принципов), отражающих его сущностные признаки и определяющих требования к его организации и деятельности.
В литературе и документах обычно отмечаются следующие принципы:
самостоятельность решения населением вопросов местного значения;
организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;
соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;
ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;
соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
законность в организации и деятельности местного самоуправления;
гласность деятельности местного самоуправления;
сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности местного самоуправления;
10) государственная гарантия местного самоуправления.
При формировании местного самоуправления в России учитывается и зарубежный опыт.
Зарубежные модели организации местного самоуправления
При общих тенденциях в развитии местного самоуправления в мире сформировались существенно различные системы (модели) организации местного самоуправления, учитывающие специфику отдельных государств, их религиозные, демографические, природно-климатические и иные особенности. В западных странах наибольшее распространение получили англосаксонская и французская (или континентальная) модели местного самоуправления.
Англосаксонская модель (Англия, США, Канада, Австралия и др.) характеризуется четким законодательным закреплением перечня муниципальных полномочий. В рамках этих полномочий органы местного самоуправления действуют самостоятельно, представители государства на местах отсутствуют. Однако имеется перечень вопросов, которые органы местного самоуправления обязаны согласовывать с государственными органами и которые контролируются государством. Контроль осуществляется как самими государственными органами, так и через суды.
Французская или континентальная модель принята в большинстве европейских и латиноамериканских стран, в государствах Ближнего Востока, франкоязычной Африки и др. Она характеризуется высокоразвитой системой административного контроля государства за деятельностью местного самоуправления, сочетанием местного самоуправления с прямым государственным управлением. В странах с этой моделью на местном уровне одновременно с органами местного самоуправления действуют местные органы государственной власти или их должностные лица. Государственные чиновники на местах — префекты и комиссары имеют право контролировать, одобрять, отменять, приостанавливать решения органов местного самоуправления, инициировать отставку должностных лиц.
Системы местного самоуправления в Германии, Австрии, Бельгии и некоторых других странах отличаются своей спецификой и содержат в разных сочетаниях элементы англосаксонской и французской моделей.
Как правило, система органов местного самоуправления в зарубежных странах выстроена в соответствии с их административно-территориальным устройством, которое может иметь несколько уровней. При этом обязательным является наличие низового (общинного) звена местного самоуправления на уровне населенного пункта (город, поселок, сельский населенный пункт или их компактная группа). На сельских территориях обычно имеется также более высокое звено местного самоуправления (округ, графство, район и т.п.), включающее в себя несколько низовых общин. Полномочия и источники доходов разных уровней местного самоуправления строго разграничены.
В странах, имеющих в своем составе национальные районы или территории с особым этническим составом населения, система местного самоуправления, как правило, адаптируется к этим особенностям, создаются автономные районы, округа и т.п. Это характерно, например, для заморских территорий Франции, Сицилии и Сардинии в Италии, национальных районов Китая и др.
Особую специфику имеет организация местного самоуправления в федеративных государствах. Там, как правило, представителем государства по отношению к местному самоуправлению выступает не федеральная власть, а власть провинции, штата, земли и т.д. В Конституции США вообще нет упоминания о местном самоуправлении, все его правовое регулирование осуществляется на уровне штатов. Тем не менее, органы местного самоуправления могут по определенным вопросам выходить на федеральные органы (например, по вопросам участия в федеральных программах, получения федеральных грантов и др.).
На местах, в территориальных единицах, складываются муниципальные образования. Основные признаки муниципального образования представлены на следующей схеме.
Существуют различные классификации типов муниципальных образований. По территориальному признаку выделяются типы муниципальных образований, представленные на следующей схеме.
В муниципальных образованиях создаются свои органы, отдаленно напоминающие по форме государственные (местный представительный орган, условно говоря, местный «парламент», глава муниципального образования местный «президент», его администрация местное «правительство», департаменты местные «министерства» и т. д.).
Органы муниципального образования осуществляют управление от имени всех членов территориальной общности. Поскольку его решающие органы избираются (и могут быть только выборными), такая форма управления на местах называется местным самоуправлением. Оно решает задачи, отличные от тех, которые стоят перед государственными органами. Вместе с тем на местах могут действовать и другие органы и должностные лица, назначаемые государством (управления и отделы министерств, в некоторых зарубежных странах губернаторы, префекты, руководители районов и др.). Они осуществляют полномочия государства на местах.
В настоящее время структуру органов местного самоуправления в России составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Уставом муниципального образования может быть предусмотрена одна из трех моделей построения муниципальной власти.
1. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует председатель, избираемый из числа депутатов.
2. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрацией возлагается на управляющего, нанимаемого по контракту на конкурсной основе.
3. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления и является его председателем. Местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.
Главное различие между этими моделями заключено в статусе главы местной администрации: является ли он выборным главой муниципального образования или муниципальным служащим, принятым на работу по контракту.
Выбор модели организации муниципальной власти делается населением и закрепляется в уставе муниципального образования.
Органы местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, перед государством, перед физическими и юридическими лицами.
В уставе муниципального образования могут быть закреплены различные формы контроля со стороны населения над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Обычно это отчеты органов и должностных лиц перед населением.
Местное самоуправление нельзя отождествлять с территориальным общественным самоуправлением. Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории. Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.
Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.
Муниципальная служба
( см.: Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»)
Муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.
Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).
Основными принципами муниципальной службы являются:
1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;
2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;
3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;
4) стабильность муниципальной службы;
5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;
6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;
8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
10) внепартийность муниципальной службы.
Классификация должностей муниципальной службы
Должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы:
1) высшие должности муниципальной службы;
2) главные должности муниципальной службы;
3) ведущие должности муниципальной службы;
4) старшие должности муниципальной службы;
5) младшие должности муниципальной службы.
Соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации.
Классные чины муниципальных служащих
Законом субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены классные чины муниципальных служащих и установлен порядок их присвоения, а также порядок их сохранения при переводе муниципальных служащих на иные должности муниципальной службы и при увольнении с муниципальной службы. Классные чины указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям для замещения должностей муниципальной службы.
В статье 11 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» устанавливаются следующие ограничения для муниципального служащего:
1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;
2) быть депутатом, выборным должностным лицом местного самоуправления;
3) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
4) состоять членом органа управления коммерческой организации;
5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором данный служащий состоит на муниципальной службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен данному служащему;
6) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию;
7) получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего;
8) получать от физических и юридических лиц вознаграждение (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанное с исполнением данным служащим своих должностных обязанностей;
9) выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц;
10) принимать участие в забастовках;
11) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений.
Муниципальные служащие также не имеют права образовывать в органах местного самоуправления структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.
В целом можно утверждать, что в системе управления обществом местное самоуправление выступает в виде особой подсистемы со своими органами и объектами управления, их компетенцией, правовым статусом, формами и процедурами организации, материально-финансовым обеспечением, технологией деятельности персонала и другими элементами, которые относятся к признакам социального института.
Реформу местного самоуправления в современной России следует рассматривать как часть общего процесса становления новой российской государственности, который обусловливает существенные качественные изменения во многих сферах жизни общества и государства. Естественно, этот процесс связан с целым комплексом экономических (затянувшийся процесс перехода к рыночным отношениям), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения и т. д.), политических (падение доверия населения к институтам власти) трудностей.
Исследователи выделяют следующие проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации:
финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением; невозможность по финансовым соображениям выполнять свои обязательства перед населением подрывает авторитет местной власти, зачастую дестабилизируя обстановку на местах;
слабость гражданского общества, низкий уровень общественной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления;
сопротивление бюрократии всех уровней, которая видит в местном самоуправлении угрозу своему благополучию, привычным методам управления;
недооценка важности реформы местного самоуправления, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отношений;
дефицит квалифицированных кадров в системе самоуправления, особенно в сельской местности и др.