2. Институты государственного управления

Государственное управление можно оп­ределить, как организующее и регулирующее воз­действие государства на общественную жизнедеятельность лю­дей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования.

Государственное управление как единая система может быть представлено в виде взаимодействия ряда подсистем, среди которых:

• подсистема управляющая — государство как определяющий субъект управления;

• подсистема управляемая — компоненты общества, подвержен­ные государственному воздействию как объ­екты управления (об этих объектах речь шла в предыдущей теме);

• подсистема взаимодействия — различные институты, органы государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиня­ющие и поддерживающие и др.

Государство как институт управления

Государство как субъект управления существует 5-6 тысяч лет, хотя его институциональные признаки, формы и функции в обществе на протяжении истории существенно менялись. Менялись и представления о том, каким должно быть идеальное государство. Вот лишь некоторые из этих представлений:

За тысячелетия ученые выработали десятки, если не сотни, подходов к описанию и осмыслению государства, а также к выяснению специфики данного института. Вот лишь некоторые из основных подходов:

Начиная с классических работ Эмиля Дюркгейма и Макса Вебера, в социологии, в противовес государственно-правовому или административно-юридическому пониманию политических институтов, наметился социологический подход к институтам.

Вебер определил государство как «чистый» институт  это сообщество людей, поведение которых основано на рациональных установлениях (нормах конституции, законах и т. д.).

Эмиль ДЮРКГЕЙМ (1858  1917)

По взглядам Дюркгейма, институты, с одной стороны, представляют собой некое идеальное образование в виде обычаев и верований, а с другой - такие обычаи и стереотипы материализуются в деятельности социальных организаций различных времен и народов.

Развитие научного содержания понятия «государство» прослеживается с XIV в., а само становление категории «государство» в нынешнем понимании - как совокупности институтов, обеспечивающих функционирование системы управления обществом, - произошло лишь в XVIII в.

У государства как института управления есть три фундаментальные характеристики, принципиальным образом определяющие его основополагающие черты: форма территориального устройства, форма правления и политический режим.

Форма территориального устройства государства отражает особенности его территориально-политической организации, распределение властных полномочий между центром и периферией, определяет характеристики других политических институтов общества. Исторически сформировались три базисные модели государственной структуры - унитарная, федеративная и конфедеративная.

Главный признак унитарного государства  сосредоточение всех внутренних и международных полномочий в руках общенациональной власти. Это целостное образование подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью.

Сущностной характеристикой федерации является наличие двух официальных государственных уровней. Распределение полномочий между этими уровнями сводится к тому, что федеративное государство наделяется ничем не ограниченным внешним суверенитетом и частью внутреннего, а субъект федерации  федерированное государство  сохраняет только некоторые атрибуты внутреннего суверенитета. Разграничение компетенций доверено конституционному и договорному урегулированию, в политическом смысле исходящему из реального соотношения сил и возможностей между федерацией как целым и ее участниками. Каждый субъект федерации располагает своей системой законодательных, исполнительных и судебных органов.

Конфедерация  это союз самостоятельных государств, где принцип распределения политических полномочий между государствами-участниками определяется по их согласованию. Ее члены оставляют за собой главную часть своих государственных прерогатив, отдавая в ведение учрежденного ими конфедеративного государства некоторые вопросы, как правило, относящиеся к внешнему суверенитету (валютное регулирование, оборона, дипломатия).

Важной характеристикой государства является и форма (тип) правления.

Классическая типология форм правления восходит к политическим взглядам Аристотеля. В учебных пособиях обычно приводится схема, построенная Аристотелем в главе IX «Политики».

Аристотель полагал, что монархия способна выродиться в тиранию, аристократия  в олигархию ради выгоды богатых, а политейя может ориентироваться только на пользу бедных, потому ни одно из выделенных им правлений не занимается всеобщим благом. Философ видел наилучшую («правильную») власть в смешении всех трех форм в их умеренном виде и в зависимости от реальной ситуации. Кроме вышеуказанных, среди форм правления нередко называют также диктатуру (лат. dictatura  неограниченная власть), охлократию (гр. ochlos  чернь, толпа), тимократию и пр.

В реальности в современных государствах существуют две основные формы правления  монархия и республика.

Монархии нашего времени делятся на два вида абсолютные и конституционные. В абсолютной монарху принадлежит вся полнота законодательной и исполнительной власти. Эта форма правления характерна для стран, в которых во многом сохраняются докапиталистические, традиционные политические отношения (Саудовская Аравия, Бруней и др.). В конституционной монархии полномочия главы государства лимитированы.

Самой распространенной в нынешнее время формой правления является республика в ее трех видах: парламентская, президентская и полупрезидентская (смешанная). В основу этой классификации заложена структура отношений между исполнительной и законодательной ветвями власти. В отличие от них у судебной власти  неизменная функция: она обеспечивает соблюдение юридически закрепленного политического порядка.

В парламентской республике руководящий орган государственной власти  парламент. Правительство формируется на основе парламента и несет перед ним ответственность. В современной политике существует довольно много различных форм организации института парламентаризма; вместе с тем они обладают определенными общими  классическими  характеристиками:

 выборы одновременно решают вопрос о составе парламента и правительства, а также проблемы союзов (коалиций) партий и депутатских фракций;

 парламент назначает правительство, и он же может его отозвать;

 глава правительства входит в нижнюю палату, избранную всеобщим голосованием, и имеет полномочия распустить ее;

 раздельная исполнительная власть: представительские государственные функции возложены на главу государства (например, президента), реальная власть принадлежит премьер-министру (в ФРГ  канцлеру и т. д.);

 правительство имеет право законодательной инициативы (в отдельных случаях  Великобритания, ФРГ  еще и право вето на законопроекты);

 независимость правительства по отношению к главе государства.

В президентской республике самым строгим образом проводится принцип разделения ветвей (центров) власти: президентской, парламентской и судебной, каждая из которых обособленно выполняет соответствующую функцию. Четкое разделение властей позволяет обеспечить их взаимный противовес. Современный институт президентства при некотором разнообразии в принципах разделения властей и их функциях обладает рядом общих характеристик, а именно:

 в конституционном порядке разграничены полномочия и обязанности институтов президента, парламента, суда;

 исполнительная власть целиком принадлежит президенту, который является одновременно главой государства и правительства;

 президент и парламент избираются отдельно, потому они взаимонезависимы;

 президент политически ответствен перед народом, а правительство  перед президентом:

 парламент не имеет права отзыва правительства и президента (исключая импичмент), но у него вся полнота законодательной власти, бюджетные и контрольные полномочия;

 при классической форме (США) президент не вправе распустить парламент, у него нет возможностей для законодательной инициативы, но есть право вето, которое преодолевается двумя третями парламента;

 исключено совмещение правительственной должности и парламентского мандата (однако в США вице-президент  председатель сената).

Таким образом, президент не несет парламентской ответственности и может быть смещен со своего поста только в случае нарушения закона с использованием процедуры импичмента. Президента избирают внепарламентским путем  всеобщим прямым голосованием граждан либо коллегией выборщиков, тоже намеченных всеобщим голосованием (этот непрямой порядок избрания принят в США). Правительство при президенте осуществляет различные исполнительные функции, а также служит совещательным и вспомогательным органом.

Полупрезидентская, или смешанная, форма правления соединяет отдельные характеристики парламентской и президентской республик, однако их совокупность создает новое качество. Роль президента здесь особенно велика. Подобный тип государственности существует во Франции, Португалии, Финляндии, Шри Ланке, Казахстане, ряде стран Южной Америки, Африки и в других регионах. Для этой формы правления характерны следующие принципы:

 глава государства  президент  избирается на всеобщих прямых выборах;

 президент назначает правительство, опирающееся на парламентское большинство, и премьер-министра, который политически ответствен перед ним;

 правительство не только зависит от президента, но и ответственно перед парламентом и может быть смещено им после вынесения вотума недоверия;

 партийная принадлежность президента, премьер-министра и парламентского большинства не обязательно совпадают;

 президент вправе распустить парламент (чаще всего нижнюю палату) и назначить новые выборы;

 у главы государства есть права отлагательного вето на акты парламента и законодательной инициативы;

 у президента и парламента, как правило, разные сроки деятельности.

При полупрезидентской форме правления назначение и увольнение в отставку президентом главы правительства и других министров не имеют формального характера, как в парламентской республике. В определенных случаях президент председательствует на заседаниях правительства, решения которого он утверждает.

Представленные виды республик являются «идеальными типами» правления (по Веберу). В реальном политическом мире существуют и другие, более специфические разновидности республик.

Политический режим характеризует особенности способов, средств и методов осуществления государственной власти. Выделяются четыре основных типа политических режимов: авторитарный – власть одного лица, органа; тоталитарный – всепроникающий, всеподчиняющий; либеральный – предоставляющий гражданские права и свободы; демократический – вовлекающий народные массы в процессы политического управления.

Более детально современное государство характеризуется следующими признаками:

• особенностями территориальной организация населения и хозяйства;

• способами юридического оформления людей, объединённых государством, посредством института гражданства;

• определением и выражением общих для всех интегрированных потребностей, интересов и целей объединяемого сообщества людей в виде национальных интересов;

• структурой и механизмом формирования и осуществления всеобщей воли через принятие законов и принуждение при их реализации;

• способами формирования государственного аппарата, профессионально занятого обеспечением практи­ческого исполнения функций государства;

• механизмами государственного управления и общественного самоуправления;

• формами представления объединенного сообщества людей в качестве целостности на мировой арене во взаимоотношениях с другими странами и народами, региональными и международ­ными организациями.

Предназначение государства как социального института закрепляется в его функциях, посредством реализации которых оно и проявляет свою управленческую роль в обществе.

В современный период государству присущ широкий круг функций, направленных на обеспечение целост­ности, суверенитета, безопасности, организованности и развития общества. Обычно они делятся на внутренние и внешние.

Основные из внутренних функций:

Политическая функция, состоящая в том, чтобы учитывать интересы различных групп людей в обществе и налаживать отношения солидарности, сотрудничества, а возможные противоречия и конфликты разрешать в рамках законов и посредством судебных процедур.

Охрана правопорядка, включая подавление выступлений противников существующего строя, недопущение покушений на общественный порядок, на государственные устои и институты.

Социальная функция, имеющая своими целями и содержанием обеспечение на всей территории государства прав и свобод каждого человека и гражданина, создание достойных условий для социальной жизни людей. Такого рода деятельность в том или ином виде была присуща государству и в прошлые времена. Например, в Древнем Риме она выражалась в бесплатной раздаче хлеба неимущим, в содержании заведений, способствовавших физическому воспитанию и просвещению граждан и т. п. В современном мире социальная функция получила особенно динамичное развитие. Она охватывает здравоохранение, социальное обеспечение, образование, создание возможностей для более широкого доступа к достижениям культуры, заботу о детях, молодежи и престарелых и т. д.

Экономическая (хозяйственная) функция, выражающаяся в формировании организационно-правовых предпосылок и норм, необходимых для упорядоченной, законной и эффективной экономической деятельности общества. Роль этой функции менялась с течением времени. На заре становления государственности в восточных деспотиях (например, в Древнем Египте) хозяйственные обязанности были одними из важнейших: возведение храмов и других общественных зданий, а главное - строительство ирригационных сооружений, находившееся в ведении государства, обеспечивало воспроизводство общества, так как сельское хозяйство можно было развивать только при наличии искусственного орошения полей. На начальном этапе развития капитализма государство минимально вторгалось в экономику, хотя и тогда хозяйственная функция полностью не исчезала из предназначений государства.

Идеологическая функция продолжает сохранять свое немалое значение для любого государства. При этом в одних случаях официальная идеология вырабатывается государственными структурами, а в других - они воспринимают и поддерживают в качестве официальных концепции, разрабатываемые вне пределов их компетенции (например, конфуцианство или ислам). Государство может более или менее терпимо относиться к несанкционированным им идеологиям или беспощадно подавлять их. Иногда данная функция проявляется в стремлении уничтожить всякую иную, сочтенную антигосударственной, идеологию и ее носителей (так действовали нацистская Германия и фашистская Италия, СССР в период сталинизма). К идеологической функции относятся распространение официальных взглядов, создание пропагандистской машины, в т. ч. государственных СМИ, надзор за образованием, моральная и материальная поддержка идеологов и учреждений, вырабатывающих полезные для государства системы идей.

К внешним функциям государства относятся: отношения с различными субъектами мировой политики - прежде всего с другими государствами и с международными организациями, внешнеэкономическая и военная функции.

Поддержание отношений с другими государствами и деятельность в международных организациях охватывают взаимосвязи, имеющие как чисто политический, так и культурный характер (к примеру, вопросы укрепления мира и доверия, экологии, защиты интересов своих граждан (подданных) и предприятий, работающих за границами данного государства).

Внешнеэкономическая функция заключается в стремлении государства обеспечить, с одной стороны, максимально благоприятные условия для деятельности национальных хозяйствующих субъектов за рубежом, а с другой - учесть все внешние факторы для создания условий развития собственной экономики. Это достигается с помощью односторонних мер (в частности, таможенного регулирования, привлечения иностранных товаропроизводителей и инвесторов, выделения средств на поддержку отечественных экспортеров и т. п.), а также в результате согласования позиций с другими государствами на двусторонней и многосторонней основе.

У военной функции государства две стороны: 1) надежная оборона собственной страны; 2) захватнические и вообще наступательные действия, обеспечивающие интересы совершающего их государства. Сюда же относятся разведка и контрразведка. В последние годы государства на мировой арене выполняют еще и антитеррористические операции, участвуют в борьбе с распространением наркотиков и с иной преступной деятельностью в целом, а также в международных вооруженных контингентах по поддержанию мира в «горячих точках».

В целом смысл внешних функций состоит в обеспечении безопасности, в поддержании свободы, суверенитета и исторического существования народов (граждан) своей страны в рамках мирового сообщества.

Все функции государства получают свое выражение в государственной политике, провозглашаемой и проводимой государством. Государственная политика включает в себя выбор целей стратегического развития, обоснования ресурсов и средств (ме­тодов) их достижения, определение функций, механизмов и структур, способных ее реализовывать, заинтересовывать и сти­мулировать активность граждан, развитие человеческого потенциала, создание мо­ниторинговых процедур анализа и оценки ре­зультатов продвижения в избранных направлениях и другие эле­менты, вызываемые ее содержанием и логикой.

В силу природы государства государственное управле­ние распространяется на все общество, имеет в поле зрения всё происходящее в нем, хотя государственное управление не входит во внутреннее содержание личной и коллективной жизнедеятель­ности людей, если последнее соответствует правовым нормам. Большинство исследователей признают следующую закономерность развития государства: чем более развито государство, тем более оно отделено от общества, приобретающего качество «гражданского», - в противовес «обществу политическому», фактически отождествляемому с государством.

Органы государственного управления в Российской Федерации

Государственное управление в России осуществляется путем законодательной, исполнитель­ной, распорядительной и судебной работы государственных органов.

В связи с федеративным устройством нашего государства государственное управление представлено не только федеральным центром, но и субъектами Российской Федерации. Субъектам Российской Федерации предоставлено право са­мостоятельно устанавливать систему органов государственной власти и местного самоуправления на своей территории в соответ­ствии с основами конституционного строя и общими принципа­ми организации представительных и исполнительных органов власти, установленными федеральным законом.

Правосубъект­ность и компетенция региональных органов власти определяют­ся на основе положений Конституции РФ и федеральными за­конами: «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ и «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ.

Кроме субъектов в структуре государственного управления Российской Федерации существуют федеральные округа. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О создании фе­деральных округов» было создано семь федеральных округов: Дальневосточный (центр Хабаровск), Сибирский (Новоси­бирск), Уральский (Екатеринбург), Южный (Ростов-на-Дону), Приволжский (Нижний Новгород), Центральный (Москва), Северо-Западный (Санкт-Петербург). В соответствии с этим был преобразован институт президентских представителей.

Каждый государственный орган выполняет предназначенную ему часть работы по реализации государственных функций. В России государственную власть осуществляют Президент, Федеральное Собрание (Совет Феде­рации и Государственная Дума), Правительство и суды.

Функциями органов законодательной власти являются: зако­нодательная, т.е. подготовка и принятие законов, и контроль­ная — в отношении органов исполнительной власти в пределах, установленных Конституцией (ст. 101, 103, 114).

Органы судебной власти призваны в соответствии со ст. 118 Конституции рассматривать конституционные, уголовные, гражданские и административные дела. Кроме того, на судеб­ную власть возложено осуществление контроля за законностью деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, представителей власти. Порядок реализации этой функции определен рядом законов.

Ветвь исполнительной власти осуществляет функции органи­зационно-управленческого, исполнительно-распорядительного характера. Полно­мочия по осуществлению исполнительной власти предоставле­ны Правительству, федеральным министерствам, федеральным агентствам, федеральным службам и иным федеральным орга­нам исполнительной власти, их территориальным органам, ор­ганам исполнительной власти субъектов Федерации и ряду оп­ределенных в законодательстве должностных лиц.

Органы исполнительной власти наделены пра­вом принимать решения по своему усмотрению, но в рамках за­кона, и издавать нормативные правовые акты, а также акты применения права (например, приказы или распоряжения о назначении государственных служащих на со­ответствующие должности). Все эти акты должны основываться на законах и соответственно конкретизировать и развивать их, т.е. быть подзаконными. Деятельность по изданию подзаконных нормативных актов и их реализации называется «распоряди­тельной».

Система государственного управления функционирует на ос­нове общих для федеральных и региональных органов целей и принципов осуществления государственно-властного воздей­ствия на жизнедеятельность населения, выраженных обычно в правовых формах, и включает: а) систему государственных орга­нов (федеральных и региональных); б) систему государственной службы; в) совокупность реализуемых государственными орга­нами функций и используемый комплекс методов, средств и ре­сурсов; г) систему прямых и обратных связей между субъектами и объектами управления, а также необходимые при этом инфор­мационные потоки, документооборот и т.д.

В за­висимости от специфических особенностей региона (численно­го, национального и демографического состава населения, кли­мата, географического положения, удаленности от центра и т.д.) набор приоритетных направлений, на которых сосредоточивают­ся основные управленческие усилия, может быть различным. Между тем есть сферы управления, которые одинаково важны для всех субъектов Федерации. Среди них выделяют управление:

политической жизнью;

сферой материального производства;

финансово-кредитным комплексом;

потребительским рынком;

социально-бюджетным комплексом;

использованием природных ресурсов;

общественной безопасностью;

информационной средой.

Государственную власть в субъекте Федерации осуществля­ют образуемые в нем законодательные (представительные) и ис­полнительные органы власти, а также федеральные органы ис­полнительной власти и суды, образованные и действующие на территории субъекта Федерации в соответ­ствии с российским законодательством.

Систему органов исполнительной власти края, области, авто­номного округа образуют три основные группы органов: 1) органы, составляющие аппарат главы администрации; 2) уп­равления, комитеты, отделы и другие службы краевой, област­ной администрации, находящиеся в двойном подчинении с преобладанием горизонтального подчинения главе администра­ции; 3) территориальные органы федеральных министерств и ве­домств, также входящие в систему областных, краевых органов исполнительной власти, но имеющие ярко выраженное верти­кальное подчинение.

Для выполнения функций исполнительной власти в админи­страции создаются структурные подразделения: комитеты, уп­равления, отделы краевой (областной) администрации. В основе функционирования всех органов государственного управления лежит профессиональная деятельность государственных служащих.