6.2. Государственные органы внешних сношений

Органы внешних сношений – государственные органы, при помощи которых государство осуществляет экономические, политические и правовые связи с другими странами. Государственные органы внешних сношений бывают внутренними и зарубежными. Их структура и объем полномочий определяются нормами как внутреннего, так и международного права.

Внутренние органы внешних сношений подразделяются, в свою очередь, на органы общеполитические (органы общей компетенции) и специальные. К первым можно отнести главу государства, высший законодательный орган (парламент), правительство, ведомство иностранных дел. К числу специальных органов относятся министерства и ведомства, уполномоченные осуществлять внешние сношения с иностранными субъектами в определенных областях (экономической, технической, культурной и др.) в пределах своей компетенции. Остановимся на краткой характеристике компетенции основных из указанных органов в интересующей нас сфере.

Глава государства (король, президент) выступает, как правило, в качестве органа высшего государственного руководства и представительства своей страны. Он как бы персонифицирует собой все государство и возглавляет всю государственную систему органов внешних сношений. Глава государства в международных отношениях является высшим представителем своей страны. Поэтому он имеет право вести переговоры с любыми представителями субъектов международного права и заключать международные договоры по любым, объявлять войну (если такое право закреплено за ним конституцией), назначать дипломатических представителей в другие страны, присваивать высшие дипломатические ранги, принимать верительные и отзывные грамоты иностранных дипломатических представителей. Для подписания международных договоров, ведения переговоров и совершения иных международных актов главе государства не требуется ни каких полномочий. Эти функции он выполняет ex officio (по обязанности, в силу занимаемой должности).

Конкретные полномочия главы государства зависят от конституционной системы соответствующей страны. Особенно значительны они в президентских республиках. Так, например, в соответствии с Конституцией РФ Президент нашего государства, в частности: определяет основные направления и осуществляет руководство внешней политикой России; представляет Российскую Федерацию в международных отношениях; ведет переговоры и подписывает международные договоры российской Федерации; подписывает ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей; назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (ст. 80, 83, 86).

Высший законодательный орган (парламент) в прямом смысле не является органом внешних сношений государства, так как не может самостоятельно выступать в качестве представителя государства в международных отношениях или от его имени заключать международные договоры. В то же время парламент обычно играет важную роль во внешней политике, так как во многих государствах ему предоставлено право ратификации (денонсации) международных договоров (или дачи согласия на ратификацию, если последнюю осуществляет глава государства с согласия парламента). Тем самым парламент может одобрить и поддержать внешнюю политику, формулируемую и проводимую правительством и главой государства, или, наоборот, поставить ее под сомнение и добиться ее изменения. Кроме того, парламенты оказывают влияние на внешнюю политику государств путем принятия соответствующих законов. Межпарламентские отношения также влияют на развитие международных связей соответствующих государств, но принимаемые во время межпарламентских встреч обращения и заявления не имеют обязательной международно-правовой силы.

Полномочия парламента в международных вопросах определяются конституцией страны. Так, например, в соответствии с ней в нашей стране Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания ведут законодательную работу по обеспечению внешнеполитического курса России и выполнению ее международных обязательств, ратифицируют и денонсируют международные договоры РФ. Кроме того, к ведению Совета Федерации относится решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории.

Правительство – высший коллегиальный орган государственного управления, осуществляющий общее руководство международными связями государства. Оно реализует внешнюю политику и может в этих целях от своего имени заключать международные договоры, посылать делегации на международные конференции, вести переговоры с представителями правительств иностранных государств. Глава правительства, как и глава государства, имеет право лично и без специальных полномочий вести переговоры с иностранными представителями по любым вопросам и подписывать с ними международные договоры. Правительство может делать заявления, а также направлять ноты и послания иностранным правительствам по любым внешнеполитическим вопросам.

В нашей стране в соответствии с Конституцией и законодательством Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации; обеспечивает представительство России в иностранных государствах и международных организациях; в пределах своих полномочий заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств; отстаивает геополитические интересы Российской Федерации, защищает российских граждан за пределами ее территории, а также выполняет некоторые другие функции.

При этом ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» № 2-ФКЗ от 17 декабря 1997 г. устанавливает, что Президент России руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью некоторых федеральных органов исполнительной власти, к числу которых относится и Министерство иностранных дел РФ.

Ведомство иностранных дел – централизованный государственный орган внешних сношений, осуществляющий практическую повседневную деятельность по проведению в жизнь внешней политики государства. Ведомства иностранных дел существуют во всех странах мира и наиболее распространенное их название – министерство иностранных дел. Но они могут называться и по-другому, например, Государственный департамент в США (возглавляется Государственным секретарем); Министерство внешних сношений во Франции; Политический департамент в Швейцарии; Министерство внешних сношений и культа в Аргентине; Народное бюро по внешним связям в Социалистической Народной Ливийской Арабской Джамахирии; Форин Оффис в Великобритании и другие.

Функциями ведомства иностранных дел являются: отстаивание политических, экономических, правовых, иных интересов своего государства на международной арене, во взаимоотношениях с другими государствами и международными организациями; защита интересов и прав своих граждан и юридических лиц за рубежом; осуществление официальных связей с иностранными государствами и международными организациями; руководство дипломатическими и консульскими представительствами своей страны в других странах; поддержание официальных связей с иностранными дипломатическими и консульскими представительствами, находящимися на территории своей страны; участие в работе международных организаций и конференций; ведение переговоров с иностранными государствами; подготовка и заключение (по указанию правительства) международных договоров; анализ международной обстановки, политического, экономического положения в зарубежных странах; информирование своего правительства о наиболее важных событиях, происходящих за границей, подготовка предложений для своего правительства о проведении внешнеполитических мероприятий⁴².

Ведомства иностранных дел, выполняя свои функции, действует от имени правительства. Поэтому их заявления, ноты, предложения и другие акты рассматриваются как сделанные от имени и по поручению правительства и налагают на них соответствующие обязательства.

Структура ведомства иностранных дел приспособлена к выполняемым им функциям. Обычно в нем имеется три вида отделов, управлений или департаментов. Первый вид – оперативно-дипломатические территориальные отделы, каждый из которых занимается какой-либо конкретной страной или группой стран (например, в МИД РФ есть департамент Северной Америки, департамент Африки и др.). Каждый такой департамент или отдел выполняет функции МИДа по отношению к той стране, которой он занимается. Второй вид – оперативно-дипломатические функциональные отделы, управления, департаменты, деятельность которых не ограничена какой-либо страной или даже группой стран, а распространяется на весь мир, но в своей конкретной, специфической области. К этой группе можно отнести, например, такие структурные подразделения министерства иностранных дел России, как правовой департамент, историко-документальный департамент, департамент международных организаций, консульский департамент, департамент государственного протокола, департамент информации и печати и другие. Третий вид – административно-технические отделы и управления. Это – различного рода хозяйственные, административные, финансовые службы.

Руководители ведомств иностранных дел, как правило, имеют ранг министров соответствующего правительства и в соответствии с нормами международного права, в отличие от других министров, вправе, наряду с главой государства и главой правительства, вести переговоры с любыми иностранными официальными лицами и подписывать международные договоры без специальных полномочий.

Зарубежные органы внешних сношений государств подразделяются на постоянные и временные. К первым относятся дипломатические представительства, консульские учреждения, торговые представительства и представительства государств при международных организациях. Вторые включают делегации государств на международных конференциях и совещаниях, а также специальные миссии.