Глава 4. Международное право и права человека

4.1. История становления и развития международного права прав человека в системе МП.

Человек – это не просто определенная часть живой природы. Он – существо социальное, и вся его жизнь проходит в постоянном общении с другими людьми. Общество предписывает человеку определенный образ действий, определяет его положение в рамках своей структуры. Делается это, главным образом, при помощи норм права. Правовые нормы определяют, что можно и чего нельзя делать человеку, на что он вправе претендовать, и что ему должно быть гарантировано. Совокупность таких закрепленных в нормативно-правовых актах дозволений, возможностей, гарантий и составляет содержание прав и свобод человека в их юридическом понимании. Права человека принадлежат ему как социальному индивиду и зависят от уровня развития общества, экономического строя и политического режима государства, его исторических условий и ряда других признаков.

Проблема сущности и содержания прав человека, их зарождения, формально-правового выражения и закрепления имеет глубокие корни в истории человечества. Будучи сначала облеченной в форму морально-политических концепций и воззрений выдающихся мыслителей древности, она постепенно приобрела широкое политическое звучание, а затем и юридическое закрепление в период буржуазных революций в США, Англии и Франции. Огромное значение в этом плане имела знаменитая французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г., которая в противовес феодальному произволу провозгласила свободу и равенство всех людей в правах, их защиту со стороны государства, а также ряд конкретных правомочий гражданина, включая, в частности, право на личную безопасность, презумпцию невиновности, свободу слова и печати.

В дальнейшем вопросы регламентации правового положения индивида получили свое «цивилизованное» выражение, преломляясь в принципы права и развитые юридические формы, и стали выступать, таким образом, в значительно более формализованном качестве²⁵. Тем не менее, нормотворческая деятельность в этой области вплоть до середины XX века велась почти исключительно на внутригосударственном уровне.

Международно-правовое значение проблема регулирования прав человека в полной мере приобрела только с образованием Организации Объединенных Наций. Явное пренебрежение к элементарным правам и свободам личности, массовые истребления людей во время второй мировой войны подтолкнули мировое сообщество к поиску качественно новых организационных, политических и правовых средств обеспечения основных прав и свобод человека посредством совместных действий государств. В Устав ООН, как универсальной международной организации по поддержанию мира и безопасности, были включены положения о необходимости осуществления ею международного сотрудничества «…в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии» (п. 3 ст. 1 Устава ООН). В рамках Организации был создан специальный механизм для реализации этой цели.

Тем самым было признано, что эффективная международная защита прав и свобод человека является одним из важнейших условий обеспечения мира и прогресса, а международное сообщество должно взять на себя осуществление новой функции ─ поддержки демократической государственности и идеи верховенства прав человека в отдельных странах. В свою очередь такие действия, как апартеид, геноцид, расизм, пропаганда и разжигание национальных конфликтов были признаны противоправными и влекущими международно-правовую ответственность.

Одним из первых международных нормативных документов, призванных регулировать отношения, оказывающие влияние на определение правового положения личности, стала Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. С ее одобрением в число традиционных сфер международно-правового регулирования были включены вопросы, регламентация которых долгое время считалась внутренним делом отдельных стран, а также определен базовый перечень прав и свобод индивида, к обеспечению которых «должны стремиться все народы и все государства». Многие исследователи считают, что именно этот документ заложил основы формирования в международном праве новой самостоятельной отрасли – международного права защиты прав человека.

Спустя полвека, обеспечение прав человека продолжает оставаться высшим принципом международной правовой системы, а одними из самых опасных международных преступлений остаются преступления против человечности, влекущие гуманитарные катастрофы и угрожающие не только локальной, но и глобальной международной безопасности. В настоящее время количество общепризнанных прав человека значительно увеличилось. Сегодня принято различать большие группы гражданских, политических, социально-экономических и культурных прав и свобод индивидов. С ростом научно-технического прогресса и развитием цивилизации появляются новые права и свободы, такие, например, как право на здоровую окружающую среду, определенный уровень качества жизни, информационную безопасность, коллективные права наций и народов и т.п.

Несмотря на возможность проведения определенной градации среди них, все права человека одинаково важны и составляют единую систему. Они неделимы, взаимозависимы и взаимосвязаны. Поэтому недопустимо противопоставление какого-либо одного права или свободы другим. Иначе стремление добиться соблюдения одной группы прав и свобод может быть использовано для ущемления другой. Точно так же принцип всеобщего уважения прав человека как один из основных принципов современного международного права не должен противопоставляться другим его принципам, а должен гармонично с ними сочетаться.²⁶

В настоящее время международное право защиты прав человека окончательно оформилось в качестве полноценной самостоятельной отрасли международного публичного права. С формально-юридической точки зрения оно представляет собой совокупность международно-правовых принципов и норм, определяющих общие стандарты и рамки поведения государств в их деятельности по признанию, защите и контролю за соблюдением социально обусловленных прав и свобод физических лиц и их объединений на определенной территории, а также для регулирования межгосударственного сотрудничества в этой области. Как и любая другая отрасль международного права международное право защиты прав человека имеет свои специфические источники, специальные отраслевые принципы и качественно обособленный предмет правового регулирования. Поэтому ее следует отличать, например, от международного гуманитарного права, нормы которого направлены исключительно на защиту участников и жертв вооруженных конфликтов и на ограничение с этой целью средств и методов ведения войны.

4.2. Национальные различия в восприятии и понимании концепции прав человека.

Итоги работы второй Всемирной конференции по правам человека, проходившей в июне 1993 г. в Вене, показали, что определенное количество государств до сих пор выступает против единого подхода к проблеме прав человека, который, по их мнению, только маскирует существующие различия и не позволяет учитывать национальные особенности отдельных стран. Подобные заявления фактически представляют собой призыв к отказу от принципа универсальности и неделимости прав и основных свобод индивидов, провозглашенного Всеобщей декларацией прав человека и до сих пор являющегося фундаментальным в международных отношениях гуманитарного характера.

Представители ряда азиатских, африканских и ближневосточных стран утверждают, что современное международное право прав человека в большей мере ориентировано на западные страны, которые приняли систему ценностей христианской религии и в значительной степени испытали влияние римского права. Такая точка зрения заслуживает внимания, несмотря на постоянно раздающиеся со стороны западных ученых и практиков заявления о том, что международное право в целом и право прав человека, в частности,  это не конструкция Запада, а глобальная конструкция, и что они  «продукт многих традиций и цивилизаций, и этот факт должен развеять часть антипатии к нему, все еще существующей в некоторых регионах мира».²⁷

Понимание сущности идеи прав человека и механизмов их обеспечения на национальном уровне действительно существенно различаются до сих пор в различных государствах в зависимости от особенностей исторического, культурного развития, религиозных традиций и этнического состава их народов.

Так, например, в арабских странах западная концепция прав человека, привнесенная прогрессом в юридическую культуру, зачастую входит в противоречия с нормами национального права, которые основаны на принципах ислама, в результате чего многие положения международных текстов о правах человека признаются неприменимыми. Так, мусульманские женщины подвергаются дискриминации, поскольку они могут быть допущены только в определенные государственные структуры. Существуют ограничения и относительно брачных отношений: запрещены браки между мусульманами и немусульманами. Что касается наследственного права, здесь доля мужчины признается равной доле двух женщин, что противоречит всеобщему принципу равенства и т.п. Один из основных постулатов западных представлений о демократическом устройстве общества, провозглашающий приоритет индивидуальных прав человека, не разделяется также многими азиатскими странами.²⁸

Российская Федерация также не является исключением в этом ряду государств. «Традиционно высокая роль государства в экономике, характерная практически на всем протяжении существования российской государственности, в правовой психологии большей части населения находит отражение в невосприятии институтов частной собственности в традиционных для западноевропейской культуры формах, правовом нигилизме, выражающемся в безразличном, недоверчивом или пренебрежительном отношении к праву и государству»²⁹.

Подобные факты, безусловно, должны учитываться на всех этапах создания и реализации в различных странах международных правовых и внутренних норм о правах человека. Это вызвано тем, что, по нашему твердому убеждению, эффективность претворения жизнь юридических норм о правах человека в каждом конкретном государстве во многом зависит от существующего в данном обществе национального архетипа отношения к праву, состояния его правовой культуры, а также от того насколько интенсивно, в каком направлении и какими способами данное общество подвергалось и подвергается внешнему культурологическому и иному ценностно-ориентационному воздействию.

Различия между «Западным (Северным)» и «Восточным (Южным)» подходом к понятию и содержанию идеи прав человека, а также ее воплощению в нормах права и в правоприменительной практике достаточно четко представлены в концепциях «универсализма» и «культурного релятивизма».

В соответствии с концепцией «универсализма» иерархия культур и традиций различных народов не должны приниматься в расчет в процессе эволюции концепции прав человека, их регламентации на международном и национальном правовых уровнях, а также на этапе практической реализации прав и свобод личности и обеспечения контроля за их осуществлением. Эта концепция исходит из того, что права человека не могут подвергаться «эрозии» их различного понимания и интерпретации в различных регионах мира. Поэтому развитие национальных правовых систем, их основных принципов должно происходить в условиях единообразного понимания и применения универсальных международных актов о правах человека.

В отличие от универсалистов, сторонники концепции «культурного релятивизма» считают, что только локальные традиции (религиозные, правовые, политические) способны дать ответ на вопрос какую практическую форму обретут в рамках законодательства и юридической практики конкретной страны правила, закрепленные в универсальных актах о правах человека. С их точки зрения, разработка и эффективная реализация международных и корреспондирующих им национальных правовых актов о правах человека, невозможна без учета особенностей исторического, религиозного, культурного развития и этнического состава народов различных государств, определяющих специфику и содержание соответствующих национальных архетипов отношения к праву. Поэтому настойчивые попытки Западных стран навязать государствам Востока и Юга под видом универсальных ценностей свое собственное видение концепции прав человека являются, по мнению сторонников этой теории, актом «культурного империализма».³⁰

Аргументы как «универсалистов», так и «релятивистов» не являются бесспорными, а их подходы к пониманию существа и содержания концепции прав человека нуждаются в определенной коррекции.

Не подлежит сомнению тот факт, что универсальность и всеобщее признание являются краеугольным камнем самой идеи прав человека, без которого она не только была бы неэффективной, но и потеряла сам смысл своего существования. И с этой точки зрения со сторонниками концепции «универсализма» необходимо согласиться. Другой вопрос, - какого рода права следует рассматривать в качестве универсальных, насколько императивными по содержанию должны быть формулировки международных нормативных актов, определяющих содержание таких прав, и какими средствами необходимо добиваться их осуществления? В этом отношении позиция «универсалистов» выглядит гораздо более спорной.

Вряд ли стоить ожидать, например, что право на охрану здоровья и социальное обеспечение будет с одинаковой степенью последовательности и эффективности реализовано во всех странах мира. Это обусловлено различным уровнем экономического развития государств и имеющихся у них возможностей для полноценного осуществления прав человека социально-экономического характера. Да и в сфере политических прав говорить о подлинном универсализме их обеспечения также не приходится. С трудом можно предположить, что право на судебную защиту или на участие в управлении страной посредством участия в демократических выборах будет в одинаковом объеме обеспечено, как для граждан, например, Европейского Союза, так и в странах, где отсутствуют не только развитые демократические традиции западного типа, но и политические и административные институции, способные их поддерживать.

Это не означает, конечно, что мировое сообщество не должно предпринимать никаких усилий для исправления ситуации в соответствующих государствах в лучшую сторону. Подобные действия, однако, должны носить исключительно эволюционный и уважительный характер, а их итоговый результат вовсе не обязательно должен представлять собой еще один слепок «западного образца» реализации того или иного права. Монополией на истину в этом вопросе не может обладать ни одно государство или группа стран. Только универсальные международные органы или организации, имеющие соответствующий мандат, имеют право судить о соответствии правоприменительной практики государств в области прав человека букве и духу международных стандартов, принятых в этой области.

Сказанное представляет особый интерес, если учесть, насколько остро в наше время стоит вопрос о пределах распространения универсальных идей и ценностей, а также о допустимости применения в данном процессе принуждения в какой бы то ни было форме. Другими словами, насколько необходимыми и правомерными являются попытки навязывания неких идей, образа жизни, мировоззрения отдельным людям, странам, народам, для которых эти идеи могут быть изначально чужды, и можно ли в случае несогласия принять предлагаемые стандарты поведения внедрять их насильно на правах «более мудрого или сильного»?

Указанная проблема имеет особое значение еще и потому, что в последние годы, к сожалению, международное право прав человека довольно активно используется в целях обеспечения национальных интересов отдельных держав. Если же, по каким-либо причинам, следование международным правовым предписаниям перестает удовлетворять их потребностям, то указанные правила с достаточной легкостью игнорируются и подменяются формулированием довольно абстрактных и сомнительных с правовой точки зрения доктрин и принципов. Результатом таких действий как раз и становится, помимо прочего, насильственное насаждение определенной системы ценностей в странах, чей исторический путь развития существенно отличается от западного, а религиозные начала, определяющие важнейшие моменты общественной жизни, имеют мало общего с христианством.

Подобная практика недопустима. Никто не запрещает любому государству отстаивать на международном уровне свои национальные интересы или пропагандировать образ жизни, свойственный его гражданам. Однако при этом не следует забывать, что в условиях глобализации существует неразрывная связь национальных и интернациональных интересов, и что коренные национальные интересы могут быть обеспечены лишь в контексте общих интересов государств, значение которых становится все более определяющим.

С другой стороны, постоянное апеллирование к национальным традициям и культурным особенностям в качестве обоснования нарушения или невозможности обеспечения прав и свобод человека, признанных всем мировым сообществом, также нельзя признать законным и оправданным. Кроме того, специфика национального архетипа отношения к праву не должна становиться оправданием для такого толкования международных актов о правах человека, при котором признаются допустимыми действия, направленные на их уничтожение или чрезмерное ограничение.

4.3. Международное право и права человека: основные способы регулирования.

При изучении существа и предназначения международного права защиты прав человека очень важно иметь в виду, что интенсивное регулирующее воздействие его норм на сферу внутренней компетенции государств не означает возможности полной замены внутригосударственного регулирования соответствующих вопросов регулированием международно-правовым. Исчерпывающая и исключительная регламентация на международном уровне отношений, возникающих в сфере прав человека, сегодня попросту невозможна из-за сохраняющихся различий в подходах отдельных государств к проблеме определения их сущности и содержания.

Международное право в силу своего межгосударственного характера не предназначено, по общему правилу, для непосредственной регламентации прав и свобод конкретных физических лиц,³¹ а механизм его функционирования не может сам по себе обеспечить их реализацию в повседневной жизни. Как отмечает известный американский юрист Л. Хенкин, «международное право прав человека направляет и дополняет внутригосударственное право, способствуя исправлению недостатков конституций и законов отдельных государств, но оно не заменяет, и в действительности не может заменить, соответствующее национальное законодательство».³²

До тех пор пока существует государственность и институт гражданства, защита прав личности в том или ином объеме с неизбежностью будет порождать юридические отношения между государством и человеком. Поэтому ситуация, при которой большинство международно-правовых норм, имеющих целью воздействие на правовое положение личности, непосредственно адресуются государствам и обязывают их обеспечить индивидам определенную совокупность прав и свобод через свое внутреннее законодательство, вряд ли претерпит какие-либо существенные изменения в ближайшие десятилетия.

Основное предназначение международного права «состоит не в подчинении внутренней жизни государства, а в создании оптимальных международных условий для ее всестороннего развития».³³ В силу этого главная цель договоров и других международных актов о правах человека заключается не в подмене национального законодательства, а в установлении четких общих стандартов поведения государств, в обеспечении их повсеместного признания и единообразного применения.

Указанные обстоятельства предопределяют тенденции дальнейшего развития международного права защиты прав человека, главнейшая из которых состоит в разработке на базе общедемократических представлений о месте и роли личности в современном мире единой концепции сущности и содержания ее прав и свобод, коллективных прав наций и народов и, как следствие, постепенного устранения имеющихся противоречий между универсальными и региональными актами о правах человека. Кроме того, чтобы не допустить «размывания» уже существующих в этой области международных стандартов, государства должны продолжать работу по их конкретизации и повышению императивности норм соответствующих межгосударственных соглашений.

Если говорить об основных способах регулирования вопросов прав человека, используемых в рамках современного международного права, то к их числу следует отнести следующие:

1) Разработка резолюций и рекомендаций о формировании новых стандартов в области прав человека и уточнении существующих. В качестве примера здесь можно привести уже упоминавшуюся Всеобщую декларацию прав человека 1948 г., Декларацию о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1975 г., Декларацию о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам 1992 г., а также целый ряд других документов Генеральной Ассамблеи ООН и органов других международных организаций гуманитарного характера.

Положения подобных актов, как правило, не имеют юридической силы и формально не являются обязательными для подписавших их государств. Однако они обладают большим международным авторитетом, и от того руководствуется ли их нормами та или иная страна во многом зависит отношение к ней со стороны других членов международного сообщества. Довольно часто резолюции и рекомендации служат основой для разработки международных договоров в области прав человека. Кроме того к настоящему времени многие положения, закрепленные в подобных актах, обрели юридическую силу норм обычного международного права.

2) Заключение универсальных и региональных международных договоров, содержащих юридические обязательства государств предоставлять и гарантировать физическим лицам права и свободы, перечисленные в этих документах (Международные пакты о правах человека 1966 г.; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.; Межамериканская конвенция о правах человека 1969 г. и др.).

Создавая международные акты о правах человека, государства изначально пошли по пути включения в их состав особого блока имплементационных норм, задача которых заключается в обеспечении максимальной унификации действий отдельных стран по их реализации на практике. Как следствие, сегодня многие международные правовые документы о правах человека содержат положения обязывающие государства-участники выполнять в целях их осуществления определенные процедуры, принимать те или иные законодательные акты и (или), наоборот, отменять действие тех из них, которые вступают в противоречие с международными правовыми нормами. Кроме того, наиболее общие международные соглашения, такие, например, как Пакты о правах человека, не только оговаривают возможные способы осуществления государствами-участниками их норм на внутригосударственном уровне, но и устанавливают масштабы или границы соответствующей деятельности. Они касаются предусмотренных в пактах возможностей государств ограничивать реализацию на своей территории ряда прав и свобод, приостанавливать действие некоторых из них, а также толковать положения Пактов.

Содержание имплементационного блока норм международных правовых актов о правах человека не является стандартным. В каждом конкретном случае оно определяется предметом и характером соответствующего документа, а также достигнутым уровнем согласованности позиций его разработчиков относительно путей и средств реализации данного документа. Формируя имплементационные нормы, государства не только облегчают для себя практическую реализацию соглашений о правах человека, но и создают дополнительные юридические гарантии обеспечения правомерности этой деятельности. Наличие соответствующих норм в международных договорах сокращает разрыв между принятием решений и их исполнением.

3) Создание и обеспечение функционирования международной системы контроля за выполнением государствами своих обязательств в области прав человека. В ее рамках можно выделить контрольные процедуры, реализуемые на базе постоянно действующих международных институционных форм (таких, например, как Комиссия по правам человека ЭКОСОС или Управление Верховного комиссара ООН по правам человека), и договорные механизмы, предусмотренные различными международными правовыми актами. Последние могут оговаривать, в частности, необходимость проведения на периодической основе полномочными представителями государств-участников наблюдений, инспекций, консультаций или создание специальных органов (конференций, комиссий, комитетов), выполняющих контрольные функции.

В числе последних можно, в частности, назвать Комитет против пыток, Комитет по ликвидации расовой дискриминации, Африканскую комиссию по правам человека и народов, Европейский суд по правам человека и целый ряд других международных органов. Среди методов контроля, используемых большинством из них, следует упомянуть процедуры рассмотрения периодических докладов государств о выполнении ими своих договорных обязательств в области прав человека, межгосударственных сообщений об их нарушении, а также индивидуальных жалоб и петиций физических лиц или их объединений.

Может ли международное право устанавливать санкции в отношении отдельных государств в случае нарушения ими прав и свобод человека? При ответе на этот вопрос следует иметь в виду, что нарушение государством прав отдельных физических лиц  еще не повод для применения к нему карательных мер со стороны международного сообщества. Однако такого рода санкции будут вполне правомерны и оправданы, если речь идет о преднамеренной политике государства, которая заключается в совершении массовых и грубых нарушений прав человека и его основных свобод. Международное право рассматривает подобные действия как международные преступления со всеми вытекающими отсюда последствиями.

4.4. Международный билль о правах человека.

В настоящее время в мире существует несколько сотен международных актов политического и правового характера, посвященных различным аспектам прав человека. Наиболее известными и важными среди них являются Всеобщая декларация прав человека 1948 г. и Международные пакты об экономических, социальных и культурных правах, а также о гражданских и политических правах 1966 г. Вместе с двумя факультативными протоколами к последнему пакту эти документы в совокупности составляют Международный билль о правах человека.

Эпохальное значение имеет Всеобщая декларация прав человека. Принятая Генеральной Ассамблеей ООН в первые послевоенные годы, когда человечество еще не успело оправиться от ужаса преступлений фашизма, она впервые сформулировала и закрепила на международном уровне ряд прав и свобод, имеющих общедемократический универсальный характер. В числе закрепленных в этом документе прав были такие, в частности, как право на жизнь, равенство, свободу, личную неприкосновенность, труд и выбор профессии, социальное обеспечение, отдых, образование, свободу создания профсоюзов, мысли, совести, религии, убеждений, собраний, ассоциаций.

Положения Декларации не имеют юридической силы и формально не являются обязательными для подписавших ее государств. Как указано в самой Декларации, она представляет собой задачу, «к выполнению которой должны стремиться все народы и все государства…» Однако это вовсе не уменьшает значение этого международного акта. Декларация  документ, обладающий большим международным авторитетом, и от того, руководствуется ли ее нормами то или иное государство во многом зависит отношение к нему со стороны других членов международного сообщества. Кроме того, следует иметь в виду, что к настоящему времени многие положения, закрепленные в Декларации, обрели юридическую силу обычных норм международного права.

Рекомендательный характер Всеобщей декларации предопределил необходимость выработки более четких юридических обязательств государств в области прав человека. Эта задача была решена с принятием Генеральной Ассамблеей ООН в 1966 г. и вступлением в силу в 1976 г. двух международных пактов о правах человека, представляющих собой первый кодифицированный сборник международно-правовых норм в этой сфере. В пактах признается право народов на самоопределение, и содержатся положения, запрещающие все формы дискриминации при осуществлении прав человека. Оба пакта (правда, в различных формулировках и с разной степенью конкретности) возлагают на государства-участники юридические обязательства по осуществлению их норм на практике.

В первом договоре  Пакте об экономических, социальных и культурных правах нашли закрепление право на труд и свободный выбор занятия; на справедливую заработную плату; на создание профессиональных союзов и вступление в них; на социальное обеспечение; на достаточный жизненный уровень; на свободу от голода; на здоровье и образование, а также некоторые другие права и свободы. Государства, ратифицировавшие Пакт, взяли на себя обязательство «принять в максимальных пределах имеющихся средств меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер.” Вместе с тем, в договоре допускается возможность ограничения государствами-участниками прав, закрепленных а Пакте, но только при помощи законодательных мер и «только постольку, поскольку это совместимо с природой указанных прав…»

Нетрудно заметить, что страны-участницы Пакта об экономических, социальных и культурных правах обладают большой степенью свободы в поиске форм и методов, а также в определении сроков реализации прав и свобод. Неопределенность формулировок имплементационных норм указанного договора обусловлена различным уровнем экономического развития его стран-участниц и имеющихся у них возможностей для полноценного осуществления положений этого акта на своей территории.

Доклады государств об осуществлении ими норм Пакта рассматриваются комитетом экспертов, который назначается Экономическим и Социальным Советом ООН.

В Пакте о гражданских и политических правах признается, в частности, право каждого человека на жизнь, свободу и личную неприкосновенность; на свободу от рабства; на защиту от произвольного ареста; на справедливый суд; на свободу мысли, совести и религии; на свободу мнений и выражение своего мнения; на свободу передвижения, включая право на эмиграцию; на мирные собрания и свободу ассоциаций.

Обязательства государств по осуществлению положений данного международно-правового соглашения носят более жесткий характер по сравнению с обязательствами, зафиксированными в Пакте об экономических, социальных и культурных правах. Так, например, п. 2 ст. 2 указанного договора: “Если это уже не предусмотрено действующими законодательными или другими мерами, каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется принять необходимые меры в соответствии со своими конституционными процедурами и положениями настоящего Пакта для принятия таких законодательных или других мер, которые могут оказаться необходимыми для осуществления прав, признаваемых в настоящем Пакте”.

Наиболее общие международные соглашения, такие как пакты о правах человека, не только определяют способы осуществления государствами-участниками их норм на внутригосударственном уровне, но и устанавливают масштабы или границы соответствующей деятельности. Они касаются предусмотренных в пактах возможностей государств ограничивать реализацию на своей территории ряда прав и свобод, приостанавливать действие некоторых из них, а также толковать положения пактов.

В ст. 4 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, например, подчеркивается, что изложенные в этом документе права могут быть ограничены государством только в соответствии с законом постольку, “поскольку это совместимо с природой указанных прав, и исключительно с целью способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе”. Международный пакт о гражданских и политических правах не содержит общей нормы, допускающей ограничения и определяющей их границы. Однако отдельные его статьи предусматривают возможность их применения, но только в отношении специально оговоренных прав и в тех пределах, которые установлены национальным законом и необходимы в интересах обеспечения государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения (ст. 12, 18, 19, 21, 22).

Наряду с указанными “правами по ограничению”, ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах позволяет государству принимать меры в отступление от своих обязательств по пакту во время официально объявленного чрезвычайного положения, когда жизнь нации находится под угрозой. Вместе с тем, реализация этой возможности допускается лишь тогда, когда этого требует “острота положения”, а также при том условии, что она не влечет за собой дискриминации и не является несовместимой с другими обязательствами государства по международному праву.

Любая страна, использующая такое право, должна незамедлительно информировать другие государства “через посредство Генерального секретаря ООН о положениях, от которых оно отступило, и о причинах, побудивших к такому решению”, равно как и о дате прекращения отступления.

В п. 2 ст. 4 пакта содержится перечень прав, ограничение или приостановление которых не может быть осуществлено ни при каких обстоятельствах. К их числу относятся право на жизнь, свобода от пыток, свобода от рабства и подневольного состояния, право на защиту от лишения свободы за невыплату долга, свобода от обратной силы уголовного законодательства, право на признание правосубъектности, свобода мысли, совести, религии.

Оба пакта оговаривают также невозможность такого их толкования, при котором допускаются действия, направленные на уничтожение любых прав и свобод, признанных в них, или их ограничение в большей мере, чем это предусмотрено в пактах (п. 1 ст. 5).

Наконец, в некоторых международно-правовых соглашениях о правах человека содержатся конкретные указания относительно категории лиц, которым должны быть предоставлены соответствующие права. Это видно, например, из формулировок статей Международного пакта о гражданских и политических правах.

Так, ст. 9 Международного пакта о гражданских и политических правах предусматривает, что “каждый человек имеет право на свободу и личную неприкосновенность”, ст. 10; что “все лица, лишенные свободы, имеют право на гуманное обращение и уважение достоинства, присущего человеческой личности”, ст. 12; что “каждый человек имеет право покидать любую стану, включая свою собственную”, ст. 18; что “каждый человек имеет право на свободу мысли, совести и религии”. В то же время ст. 25 пакта устанавливает: “Каждый гражданин (выделено мною  В.Г.) должен иметь без какой бы то ни было дискриминации… и без необоснованных ограничений право и возможность: а) принимать участие в ведении государственных дел… ; б) голосовать и быть избранным… ; в) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе”. В данном случае проводятся различия между правами, которыми должны обладать все лица, находящиеся под юрисдикцией данного государства, и правами, которые должны быть предоставлены его гражданам.

4.5. Защита прав человека в рамках специализированных учреждений ООН.

В рамках системы Организации Объединенных Наций четко различаются два уровня органов, координирующих и направляющих многостороннее межгосударственное сотрудничество в области защиты прав и основных свобод человека: уровень главных органов ООН и их вспомогательных подразделений, которые призваны разрабатывать основы подхода международного сообщества к решению проблем прав человека, и уровень ее специализированных учреждений, рассматривающих в соответствии со своей компетенцией более узкие, специальные вопросы регламентации правового положения личности.

Среди последних наибольшую активность проявляют Международная организация труда (МОТ) и Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО). Будучи связанными с ООН специальными соглашениями, они координируют усилия государств и содействуют созданию международно-правовых норм применительно к конкретным группам основных прав и свобод индивида  трудовых, социальных, культурных и др.

Статус МОТ и ЮНЕСКО как специализированных учреждений ООН предопределяет их особое место в ряду других международных межправительственных организаций. Обладая всеми признаками самостоятельных субъектов международного права, они, тем не менее, имеют ряд обязательств по отношению к ООН, которая координирует и направляет их деятельность. Наиболее значительными полномочиями ООН в этой области являются:

а) право согласовывать деятельность специализированных учреждений посредством консультаций с ними и дачи рекомендаций (п. 1, 2 ст. 58; п. 2 ст. 62; ст. 63 Устава ООН);

б) право требовать и получать от специализированных учреждений доклады о мерах, предпринятых ими во исполнение рекомендаций ООН (п. 1 ст. 64 Устава);

в) право получать и рассматривать доклады специализированных учреждений об их текущей работе (п. 1 ст. 64 Устава).

Указанные нормативные положения получили подтверждение и дальнейшее развитие в учредительных документах специализированных учреждений (смотри, например, ст. 12 Устава МОТ и ст. Х Устава ЮНЕСКО), а также заключенных ими с ООН специальных соглашений о связи.

Для реализации своих задач в области прав человека МОТ и ЮНЕСКО наделены широкими полномочиями. К их числу, в частности, относятся: созыв и проведение конференций, семинаров и симпозиумов по проблемам международного регулирования трудовых и культурно-образовательных прав индивидов; осуществление научных исследований; разработка и реализация комплексных программ межгосударственного сотрудничества в области науки, культуры, образования, улучшения условий труда и т.д.; оказание информационной и технической помощи государствам в процессе создания ими соответствующих законодательных, административных и иных актов. Однако сердцевиной функциональной деятельности специализированных учреждений ООН, безусловно, является разработка конвенций и рекомендаций, посвященных социально-экономическим правам, а также организация контроля за их осуществлением.

Так, например, за годы своей деятельности Международной организацией труда было принято более 180 конвенций и 190 рекомендаций, которые имели отношение практически ко всем областям труда и трудовых отношений. Достаточно привести примеры таких известных соглашений, принятых МОТ, как Конвенция о принудительном труде от 28 июня 1930 г.; Конвенция о защите заработной платы от 1 июля 1949 г.; Конвенция относительно равного вознаграждения мужчин и женщин за труд равной ценности от 29 июня 1951 г.; Конвенция о политике в области занятости от 9 июля 1964 г.; Конвенция о минимальном возрасте приема на работу от 26 июня 1973 г., Конвенция о содействии занятости и защите от безработицы от 21 июня 1988 г.; Конвенция о найме и трудоустройстве моряков 22 октября 1996 г. и многие другие.

Значительный объем работы по нормативной регламентации вопросов прав человека выполняет и ЮНЕСКО. За время существования этой организации ею были подготовлены и одобрены следующие международно-правовые соглашения: Конвенция о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта от 14 мая 1954 г.; Всемирная конвенция об авторском праве от 6 сентября 1952 г.; Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования от 14 декабря 1960 г.; Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия от 16 ноября 1972 г., Конвенция о техническом и профессиональном образовании от 10 ноября 1989 г. а также ряд других.

МОТ, ЮНЕСКО и другие специализированные учреждения не выступают в таких случаях в роли национальных законодательных учреждений. Как и органы собственной системы ООН, они выполняют функции содействия осуществлению межгосударственного сотрудничества в сфере нормотворчества. Это положение закрепляется и в их учредительных документах. Так, в п. 4 ст. IV Устава ЮНЕСКО говорится лишь о возможности принятия ее Генеральной конференцией проектов конвенций, предлагаемых государствам-членам для ратификации. В свою очередь ст. 19 Устава МОТ оговаривает полномочия главного представительного органа этой организации только относительно оформления того или иного предложения по пунктам повестки дня в конвенцию, принятия ее и направления на ратификацию. При этом право окончательного решения вопроса об участии в таких договорах сохраняется за государствами.

Механизм разработки проектов международно-правовых соглашений о правах человека в рамках специализированных учреждений имеет определенную специфику. В этих организациях комитеты и комиссии не играют такой важной роли в процессе осуществления правотворческой функции, как в ООН. Первостепенное значение здесь принадлежит секретариатам.

Вот как это происходит, например, в рамках Международной организации труда. На основе решения Административного совета МОТ вопрос о принятии той или иной конвенции в рамках этой организации включается в повестку дня ее Генеральной конференции за 18 месяцев до открытия той сессии, на которой он должен обсуждаться. В течение этого времени Международное бюро труда (МБТ) подготавливает и рассылает правительствам предварительный доклад, содержащий анализ законодательства и практики различных государств, а также вопросы по тем проблемам, которые должны найти свое решение в конвенции. Правительства рассматривают этот доклад и сообщают свои мнения по нему МБТ. На основе сообщений правительств составляется доклад, который МБТ представляет Генеральной конференции. Доклад Бюро обсуждается на ее первой очередной сессии, после чего конференция может принять решение о рассмотрении проекта конвенции по существу. В соответствии с п. 2 ст. 19 Устава МОТ квалифицированное большинство в 2/3 голосов всех присутствующих на Конференции делегаций считается достаточным для окончательного принятия конвенции.

В целом аналогичная процедура используется и ЮНЕСКО. Здесь следует только отметить, что при разработке конвенции по важным вопросам, имеющим политическое значение, эта организация иногда прибегает к смешанному порядку их принятия. На предварительной стадии ЮНЕСКО сама подготавливает проект конвенции. Затем она созывает международную правотворческую конференцию, на которой этот документ принимается окончательно. Таким образом, например, были подготовлены Всемирная конвенция об авторском праве 1952 г. и Конвенция о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 1954 г.

Существуют также некоторые различия между актами органов ООН и ее специализированных учреждений, завершающими стадию согласования текстов договоров. Если, в частности, Генеральная Ассамблея ООН утверждает проекты соглашений посредством принятия специальных резолюций, то актами МОТ и ЮНЕСКО в данном случае являются сами конвенции, одобряемые генеральными конференциями этих организаций.

Значительный интерес представляет вопрос об определении характера обязательств, налагаемых на государства-члены рекомендациями МОТ и ЮНЕСКО. Указанные акты, как правило, издаются по тому же кругу вопросов, что и конвенции, принимаемые данными организациями. Рекомендации детализируют их положения, предлагая более широкий круг прав и закрепляя более высокие их пределы. Они не предусматривают необходимости принятия государствами твердых юридических обязательств по их исполнению, а содержат нормы рекомендательного типа, не влекущими юридической ответственности за их неисполнение.

В то же время указанные рекомендации нельзя признать и актами, имеющими только номинальное значение. В соответствии с п. 6 ст. 19 Устава МОТ ее рекомендация «сообщается всем членам Организации для рассмотрения с целью придания ей силы путем национального законодательства или иных мероприятий». В течение 18 месяцев с момента завершения работы сессии Генеральной конференции МОТ каждое государство обязано предоставить рекомендацию своим компетентным органам «для оформления ее в качестве закона или принятия мер другого порядка». Члены МОТ должны постоянно информировать Организацию о своей деятельности по выполнению этого обязательства и, в частности, «о положении законодательства и соответствующей практике по вопросам, которых касается рекомендация, и о том, какие меры были приняты или намечены для придания силы любым ее положениям». Обязанность принимать конкретные меры по осуществлению конвенций и рекомендаций, а также информировать свою организацию о ходе этого процесса возложена и на государства-члены Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ст. IV и VIII Устава ЮНЕСКО).

Контроль за претворением в жизнь нормативных актов МОТ и ЮНЕСКО осуществляется в основном в рамках институционных структур этих организаций. Для этих целей в рамках Международной организации труда был, в частности, создан комитет экспертов, рассматривающий доклады государств-участников конвенций и рекомендаций и представляющий свои заключения руководящим органам МОТ, а в ЮНЕСКО – Комитет по конвенциям и рекомендациям.

МОТ и ЮНЕСКО оказывают также большой объем технической, организационной и финансовой помощи государствам, их органам, организациям и частным лицам при разработке законов и других нормативных актов в области прав человека, для проведения научных исследований и переподготовки кадров в соответствующих областях.

Наряду с Международной организацией труда и Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры вопросы защиты прав человека находят заметное воплощение также в деятельности таких специализированных учреждений ООН, как Всемирная организация интеллектуальной собственности (ВОИС) и Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ).

Основными целями ВОИС является содействие охране интеллектуальной собственности и защите прав авторов и изобретателей во всем мире путем организации сотрудничества между государствами; обеспечение административного взаимодействия Союзов, созданных Парижской 1883 г., Бернской 1886 г., и рядом других конвенций об охране интеллектуальной собственности, а также участников договоров, заключенных в рамках Парижского союза об охране промышленной собственности. В процессе решения указанных задач ВОИС занимается работой по подготовке и пересмотру соответствующих международных нормативных актов, осуществляет информационную, регистрационную и издательскую деятельность, проводит научные исследования, оказывает юридическую и техническую помощь развивающимся государствам. ВОИС также осуществляет тесное сотрудничество с МОТ и ЮНЕСКО в сфере авторского права и смежных прав.

В соответствии со ст. 1 Устава Всемирной организации здравоохранения целью деятельности ВОЗ является «достижение всеми народами возможно высшего уровня здоровья», понимаемого не только как отсутствие болезней, но и как состояние полного физического, духовного и социального благополучия.

Работа ВОЗ сконцентрирована на четырех основных направлениях: борьба с инфекционными заболеваниями; разработка медико-санитарных правил; оказание технической помощи развивающимся странам; статистическая и издательская деятельность. Организация предоставляет государствам такие услуги как публикация обобщенных статистических данных о рождаемости, болезнях, эпидемиях, травматизме, причинах смерти и т.д. Оказываемая отдельным странам по их просьбе помощь включает стипендии для обучения за границей и повышения квалификации, содействие в ликвидации редких, но опасных заболеваний и улучшении специальных служб. Важным направлением деятельности ВОЗ является поощрение и координация медицинских исследований. Для этого она организует международную сеть лабораторий, изучающих болезнетворные организмы, улучшающих вакцины и ведущих подготовку научных работников.

В центре внимания Организации находятся также такие политические и социальные вопросы как роль врачей и других работников здравоохранения в сохранении и укреплении мира как важнейшего условия достижения здоровья для всех, последствия ядерной войны для здоровья населения и служб здравоохранения.³⁴

Как МОТ и ЮНЕСКО Всемирная организация здравоохранения имеет право принимать конвенции и соглашения по любому вопросу, входящему в ее компетенцию. Еще одной важной сферой деятельности ВОЗ является разработка карантинных и санитарных правил, регламентирующих борьбу с инфекционными заболеваниями, стандартов в отношении продуктов, являющихся предметом международной торговли, способов диагностики и т.п. В соответствии со ст. 21 Устава Организации эти международные нормативные документы принимаются высшим представительным органом ВОЗ – Всемирной ассамблеей здравоохранения.

Отличительной особенностью правил и стандартов ВОЗ, как впрочем и подобных им актов других специализированных учреждения ООН является то, что они имеют упрощенный порядок вступления в силу, а тексты таких правил и регламентов после их принятия органами специализированных учреждений не могут быть изменены государствами-членами. В них окончательно формулируется правило поведения, и государство имеет право только принять или не принять его в таком виде. В случае явно выраженного или молчаливого согласия государств-членов специализированных учреждений ООН с положениями таких правил и регламентов они приобретают для них юридически обязательную силу.