Б л о к 2. Управление государственными финансами. Государственный финансовый контроль

Структурная единица 2.1.

Современная система управления государственными финансами в Российской Федерации и в ведущих зарубежных странах

Управление финансами: понятие, объекты и субъекты управления, функции

Управление финансами является составной частью общей системы управления социально-экономическим развитием страны.

Управление финансами – это сознательное воздействие органов законодательной и исполнительной власти на финансы страны в целом и ее территорий, хозяйствующих субъектов, а также финансовые процессы, финансовую деятельность с целью достижения и поддержки макроэкономической сбалансированности, финансовой устойчивости экономики, финансового обеспечения решаемых экономических и социальных задач.

Система управления финансами в современной рыночной экономике представляет собой взаимоувязанный комплекс мер, инструментов, а также финансовых институтов, обеспечивающих стабильное и эффективное функционирование финансовой системы в целом и ее отдельных звеньев, способствующих развитию реального сектора экономики и решению назревших социальных проблем.

В соответствии со структурой финансовой системы Российской Федерации управление финансами по видам объектов управления подразделяют:

• управление финансами федеральных органов власти страны;

• управление финансами субъектов Федерации;

• управление финансами муниципальных образований;

• управление финансами хозяйствующих субъектов (финансовый менеджмент).

Управление финансами осуществляется с использованием административно - распорядительных и экономических методов.

В управлении финансами выделяются объекты, субъекты и инструменты управления.

Объектами управления финансов выступают разнообразные сферы финансовых отношений: государственные финансы (бюджеты федеральный и субфедеральные, государственные внебюджетные социальные фонды, государственный кредит, фондовый рынок), страхование, местные финансы (бюджеты муниципальных образований, местные внебюджетные фонды), финансы коммерческих и некоммерческих организаций, финансы индивидуальных предпринимателей.

Субъектами управления финансами являются совокупность организационных структур власти, которые регулируют и контролируют финансовые процессы в экономике (законодательные органы, принимающие законы о финансах, финансовой деятельности, и исполнительные органы, направляющие, регулирующие и контролирующие финансовые процессы на общегосударственном, региональном и местном уровнях, а также финансовый аппарат в коммерческих и некоммерческих организациях).

Инструментом управления финансами выступает финансовый механизм, являющейся составной частью хозяйственного механизма. Финансовый механизм представляет собой совокупность видов и методов организации финансовых отношений и используется для оказания воздействия на экономику и социальную сферу, проведения единой финансовой политики государства. Финансовый механизм нацелен на решение конкретных задач и достижение реального эффекта, удовлетворение потребностей общества. Структура финансового механизма сложна в связи с разнообразием финансовых отношений. В структуре финансового механизма выделяют такие функциональные звенья, как мобилизация финансовых ресурсов, финансирование, стимулирование и др. Финансовый механизм приводит в движение финансовые ресурсы, воздействует на общественное производство через финансовое обеспечение и финансовое регулирование.

Построение финансового механизма осуществляется в соответствии с финансовой политикой и нормами финансового права, отраженными в финансовом законодательстве.

Функции управления финансами включают:

• финансовый анализ;

• финансовое прогнозирование;

• планирование финансовых ресурсов и финансовой деятельности;

• оперативное регулирование финансов;

• контроль за состоянием финансов.

Финансовый анализ призван формировать информацию для принятия управленческих решений в области финансов, исходя из сложившейся ситуации.

Финансовое прогнозирование выявляет ожидаемую в перспективе картину состояния финансовых ресурсов, является предпосылкой финансового планирования.

Планирование финансовых ресурсов связано с установлением параметров финансовой системы, величины и источников финансовых ресурсов, каналов их расходования, уровня их дефицитности.

Оперативное регулирование финансов осуществляется с целью реагирования на складывающуюся ситуацию с целью перераспределения и изменения целевой направленности финансовых ресурсов в свете новых задач. Оперативное управление финансами возложено на финансовые органы – Министерство финансов, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, финансовые службы предприятий.

Контроль за состоянием финансов призван выступать звеном обратной связи в цепи управления, предоставлять органам управления необходимую информацию о соблюдении законов, норм и правил формирования и использования финансов (фондов денежных средств).

Управление финансами тесно связано с управлением кредитом, с функционированием банковской системы, так как кредиты служат важнейшим источником финансовых ресурсов.

Органы управления финансами в Российской Федерации, их полномочия.

Управление финансами в Российской Федерации осуществляется финансовым аппаратом, под которым понимается совокупность всех организационных структур, осуществляющих управление финансами.

Структура аппарата управления финансами в Российской Федерации по уровням управления представлена на рис. 3.

На общегосударственном уровне аппарат управления финансами представлен:

• Комитетами и комиссиями в Государственной Думе и Совете Федерации;

• Аппаратом Президента РФ;

• Федеральными министерствами, руководство которыми осуществляет Правительство РФ,

• Федеральными службами и федеральными агентствами, руководство которыми осуществляет Правительство РФ (Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная таможенная служба);

• Центральный банк РФ,

• Федеральными службами и федеральными агентствами, подведомственными федеральным министерствам: Министерству финансов РФ (Федеральная налоговая служба, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральное казначейство); Министерству здравоохранения и социального развития РФ (Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию).

Важнейшее направление деятельности руководящих органов аппарата управления финансами – выработка и осуществление государственной финансовой политики и нормативно-правовое регулирование в сфере бюджетной, налоговой, таможенной, страховой, социальной, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, других сфер в направлении обеспечения стратегических целей развития страны: повышение благосостояния населения и уменьшение бедности на основе динамичного и устойчивого экономического роста, усиления политической и экономической роли России в мировом сообществе.

На субфедеральном уровне (уровне субъекта Российской Федерации) аппарат управления финансами включает: комиссию по бюджету и финансам в законодательном (представительном) органе и соответствующие структуры исполнительной власти, подобные тем, что на федеральном уровне вышеназванных федеральных органов исполнительной власти.

Органы законодательной власти субъектов РФ рассматривают и утверждают законы в области финансов в рамках своей компетенции:

• о введении региональных налогов и сборов в соответствии с установленным налоговым кодексом РФ перечнем;

• о бюджете субъекта РФ на соответствующий финансовый год и плановый период;

• отчет об исполнении бюджета субъекта РФ;

• о бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования на очередной финансовый год и плановый период;

• отчет об исполнении бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования;

• о мерах государственной финансовой поддержки организаций и отраслей региональной экономики;

• другие.

Органы исполнительной власти субъектов РФ ответственны:

• за выработку финансовой политики региона;

• составление проекта бюджета субъекта РФ;

• организацию его исполнения;

• разработку программ государственной финансовой поддержки отдельных отраслей и организаций региона;

• осуществление государственных заимствований субъектов РФ.

Кроме того, законодательные и исполнительные органы власти субъектов РФ обладают правом законодательной инициативы по федеральным законам, в том числе и в области финансов.

В соответствии со ст. 77 Конституции РФ субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему региональных органов государственной власти на основе общих принципов, определенных федеральным законодательством.

Принципиально такая же, как и на субъектном уровне, схема аппарата управления финансами на местном (муниципальном) уровне.

Представительные органы местного самоуправления принимают решения об утверждении местного бюджета и отчета о его исполнении, а также принимают решения по другим финансовым вопросам, относящимся к ведению органов местного самоуправления.

Исполнительные органы местного самоуправления ответственны за разработку муниципальной финансовой политики, в том числе долговой, составление проекта местного бюджета и исполнение утвержденного местного бюджета, а также составление отчета об исполнении бюджета соответствующего муниципального образования. Как правило в составе исполнительных органов местного самоуправления действуют местные финансовые или финансово-казначейские органы.

Право на формирование и исполнение местных бюджетов муниципальными образованиями гарантировано ст. 132 Конституции РФ.

Управление финансами на корпоративном уровне в коммерческих организациях осуществляется высшими органами управления (например, для акционерных обществ это собрание акционеров), которые определяют финансовую стратегию организации, утверждают финансовые планы, отчеты об их исполнении. Непосредственно финансовыми потоками управляет руководство организации (совет директоров, генеральный директор) и специально созданные финансовые службы, которые разрабатывают проекты финансовых планов, принимают решения о размещении финансовых ресурсов в различные виды активов, осуществляют взаимодействие с финансово-кредитными организациями. Для коммерческих организаций, входящих в состав финансово-промышленных групп, большое значение в управлении финансами имеют решения, принимаемые головной компанией этой группы. То же касается крупных холдингов, не зарегистрированных как финансово-промышленные группы.

Состав органов управления финансами в некоммерческих организациях определяется их организационно-правовыми формами и видом деятельности. Решения по финансовым вопросам в некоммерческих организациях принимают руководители таких организаций. Решения по финансовым вопросам могут принимать специально созданные попечительские советы, ревизионные комиссии и др. Наибольшей спецификой управления финансами по сравнению с другими некоммерческими организациями обладают бюджетные учреждения. Финансовые планы в виде смет доходов и расходов бюджетных учреждений утверждают главные распорядители и распорядители бюджетных средств, от решения которых во многом зависит финансовое состояние учреждения. Главные распорядители и распорядители бюджетных средств фактически определяют структуру расходования бюджетных средств учреждениями, принимают решения о возможности получения дополнительного финансирования за счет сдачи государственного и муниципального имущества в аренду, а также утверждают сметы доходов и расходов от предпринимательской и приносящей доходы деятельности. Большую роль в управлении финансами бюджетных учреждений и других некоммерческих организаций играют бухгалтерии, которые разрабатывают проекты смет, ведут бухгалтерский учет и составляют отчетность об исполнении смет доходов и расходов. Бюджетные учреждения могут обслуживаться централизованными бухгалтериями, создаваемыми при органе государственной власти или органе местного самоуправлении.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации общее управление финансами в Российской Федерации осуществляют высшие законодательные органы власти страны.

Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации, является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Совет Федерации состоит из 178 членов, по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации (по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти). Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых на 4 года.

Управление финансами осуществляется Федеральным Собранием в процессе:

• рассмотрения и принятия законов о налогах, сборах, и обязательных платежах;

• рассмотрения и утверждения Федерального закона «О федеральном бюджете Российской Федерации на очередной финансовый год» и утверждении отчета о его исполнении;

• установления предельного размера государственного внутреннего и внешнего долга страны.

Важное место в управлении финансами занимает Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.

Президент Российской Федерации - глава государства. В области управления финансами осуществляет следующие функции:

• вносит в Государственную Думу законопроекты по финансово-бюджетным вопросам;

• подписывает и обнародует федеральные законы;

• обращается к Федеральному Собранию Российской Федерации с ежегодным бюджетным посланием о бюджетной политике государства на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу;

• издает указы и распоряжения, затрагивающие организацию финансовых отношений в стране. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации;

• использует средства резервного фонда, предусмотренного в федеральном бюджете на финансирование непредвиденных расходов, а также дополнительных расходов, предусмотренных указами Президента РФ;

• назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации;

• имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации;

• принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;

• представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

• по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров.

Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации. Правительство Российской Федерации состоит из председателя правительства РФ, заместителей Председателя правительства РФ и федеральных министров. Правительство Российской Федерации в области управления финансами осуществляет следующие функции:

• разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

• обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

• обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

• издает постановления и распоряжения по текущим финансовым вопросам и обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации;

• организует, регулирует, контролирует и координирует деятельность по оперативному государственному управлению финансами в Российской Федерации.

Оперативное управление финансами в Российской Федерации осуществляют финансовые органы Российской Федерации – звенья единой системы государственного управления финансами России. Финансовые органы Российской Федерации представлены на рис. 4.

Финансовые органы Российской Федерации включают:

• Министерство финансов Российской Федерации;

• финансовые органы в субъектах Федерации (министерства финансов республик в составе РФ; финансовые управления, департаменты и другие органы управления финансами в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах);

• финансовые органы муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, городских и сельских поселений).

Действуют финансовые органы Российской Федерации на единых принципах финансово-бюджетного планирования и финансирования. Координацию их деятельности осуществляет Министерство финансов Российской Федерации путем разработки и реализации стратегических направлений единой государственной финансовой политики, установления единых форм учета и отчетности по кассовому исполнению федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, издания методических указаний, инструкций и других документов по вопросам организации работы финансовых органов и выполнения ими своих функций.

Министерство финансов России в системе управления финансами

Министерство финансов Российской Федерации функционирует в соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 329 (в редакции Постановлений Правительства РФ от 01.12. 2004 № 703, от 27.05. 2005 № 336), является федеральным органом исполнительной власти.

Министерство финансов Российской Федерации осуществляет функции:

• по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности; бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности;

• производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней;

• таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств;

• инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии;

• организации и проведения лотерей;

• производства и оборота защищенной полиграфической продукции;

• финансового обеспечения государственной службы;

• противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Министерство финансов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении служб, а также контроль за исполнением Федеральной таможенной службой нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.

Министерство финансов РФ осуществляет следующие полномочия (см. Раздел 2 вышеуказанного Положения), сформулируем их в обобщенном виде:

• вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативно-правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральных служб;

• принимает нормативные правовые акты по вопросам в установленной сфере деятельности Министерства и подведомственных министерству федеральных служб.

Для выполнения задач и функций, возложенных на Министерство финансов Российской Федерации, в структуре его центрального аппарата созданы следующие подразделения: административный департамент; департамент управления делами и контроля; департамент бюджетной политики; департамент бюджетной политики в отраслях экономики; департамент бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки; департамент бюджетной политики в сфере государственной военной и правоохранительной службы и государственного оборонного заказа; департамент межбюджетных отношений; департамент международных финансовых отношений, государственного долга и государственных финансовых активов; департамент налоговой и таможенно - тарифной политики; департамент регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности; департамент финансовой политики; правовой департамент.

Структура Министерства финансов Российской Федерации представлена на рис. 5.

В составе администраций субъектов РФ создаются финансовые органы:

• министерства финансов (в республиках, а также в некоторых краях и областях);

• департаменты финансов;

• комитеты по финансам и бюджету;

• финансовые управления.

Их функции сходны с функциями Министерства финансов РФ, но в пределах компетенции исполнительных органов власти субъектов РФ.

Финансовые органы субъектов РФ в отличие от финансовых органов, функционирующих в условиях административно-командной системы управления, непосредственно не подчиняются Министерству финансов Российской Федерации. Тем не менее, финансовые органы субъектов Российской Федерации, представляют отчет об исполнении бюджета в Министерство финансов Российской Федерации и, в координации с ним, проводится кадровая работа и работа по информатизации управления финансами.

Финансовые органы в субъектах Российской Федерации осуществляют на соответствующей территории управление финансами.

В зависимости от организационной структуры органов управления, установленной в соответствующем субъекте Федерации, финансовые органы возглавляются министром, начальником департамента или управления, которые назначаются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Основные задачи, решаемые финансовыми органами субъектов Российской Федерации:

• формирование проекта регионального бюджета и представление его администрации субъекта Российской Федерации;

• обеспечение исполнения регионального бюджета, составление отчета об исполнении бюджета и представление его администрации субъекта Российской Федерации и Министерству финансов Российской Федерации;

• организация и осуществление контроля за исполнением регионального бюджета, целевым, рациональным и результативным использованием бюджетных средств;

• разработка предложений по увеличению доходной базы бюджета и изысканию дополнительных финансовых ресурсов;

• разработка и реализация единой финансовой политики администрации субъекта Российской Федерации;

• обеспечение устойчивости финансовой системы региона и ее активного воздействия на ускорение социально-экономического развития, повышение эффективности хозяйствования на соответствующей территории.

Финансовые органы в субъектах Российской Федерации финансируются за счет регионального бюджета.

Финансовые органы муниципальных образований обеспечивают (в рамках предоставленных полномочий) проведение единой государственной финансовой политики и осуществляют общее руководство финансовыми ресурсами на территории муниципального образования. Действуют в соответствии с положениями, утвержденными главой администрации соответствующего муниципального образования. Возглавляются заведующими (начальниками), назначенными главами администрации муниципальных образований по согласованию с финансовыми органами вышестоящих органов власти.

К основным задачам финансовых органов муниципальных образований относятся: