Поняття державного управління, його суть і характерні риси

1. Поняття державного управління, його суть і характерні риси.

Термін «управління» походить від латинського слова «administratio» (грец. – «кібернетика») і в буквальному розумінні означає діяльність по керівництву чим-небудь.

У найбільш загальному розумінні «управління» використовується як родове поняття, що характеризує впорядкування взаємозв'язків і взаємодії певної множини елементів або складових частин техніки, природи, суспільства чи самої людини.

Впорядкування взаємозв'язків між елементами будь-якої системи є необхідною умовою її функціонування і досягається за допомогою двох основних способів – саморегуляції і управління. Саморегуляція здійснюється без застосування зовнішніх сил, завдяки програмі закладеній природою. Управління ж завжди передбачає свідоме вольове втручання людини, і здійснюється у системах «людина – природа», «людина – техніка», «людина – людина» тощо.

Управління, у широкому розумінні цього слова – це функція організованих систем різного виду (природних, біологічних), яка забезпечує збереження їх певної структури, підтримує режим діяльності, забезпечує реалізацію програмної мети діяльності.

В найзагальнішому вигляді у п р а в л і н н я можна визначити як комплекс необхідних засобів впливу на групу, суспільство або його окремі ланки з метою їх упорядкування, збереження якісної специфіки, вдосконалення і розвитку.

Залежно від об'єкта, розрізняють управління в технічних системах (нежива природа, технічне управління), управління в біологічних системах (жива природа, біологічне управління), управління в соціальних системах (управління в суспільстві, соціальне управління). Всі три види управління пов'язані між собою.

Принципова відмінність соціального управління від інших видів полягає в тому, що тут і суб'єктами, котрі управляють і об'єктами, щодо яких здійснюється управління (тобто керованими об'єктами), виступають люди та їх спільноти. Соціальне управління створене людьми з метою свідомої регуляції своєї життєдіяльності й посідає у забезпеченні їх потреб та інтересів таке ж важливе значення, як і основні суспільні інститути – держава, право, мораль, власність. Без цього настають хаос, безлад. Соціальне управління є найважливішим інститутом самозбереження і постійного відновлення суспільного життя.

Предметами соціального управління можуть бути різноманітні матеріальні речі, духовні цінності, технічні засоби, технологічні процеси, але сторонами у відносинах управління можуть бути тільки люди.

Сутність управління виявляється у діяльності, яка за своїм змістом є впливом на волю і поведінку людей, їх взаємовідносини і спільні дії.

Водночас зазначений вплив не виникає сам по собі. Рушійною силою управління виступають інтелект і воля людини. А тому цей вплив містить елемент цілевстановлення, тобто визначення напрямків спільної діяльності, її проміжних і кінцевих результатів, заради досягнення яких здійснюється управлінський вплив. Складність управлінського цілевстановлення полягає в тому, що серед величезної кількості можливих цілей необхідно відібрати такі, які можуть бути практично реалізовані.

Наступною характеристикою соціального управління є організуюча спрямованість управління. Організовувати – означає розподіляти людей у просторі та за функціями, забезпечувати їх місцями роботи і засобами праці, налагоджувати їх взаємо обмін у праці і суспільному житті, розширювати їх творчі можливості.

Надаючи кожному суспільному процесу певні цілі, організуючи в ньому взаємодію людей, управління одночасно покликане конкретно регулювати поведінку і відносини учасників цього процесу. Засоби для цього – традиції і звичаї, право й мораль, релігійні, технічні, корпоративні та інші норми. Отже, у ході управління здійснюється регулювання, за якого та чи інша норма втілюється у життя.

Приклад: навчальний процес: ціль, організація, регулювання.

Отже, соціальне управління можна визначити, як здійснення цілевстановлюючого, організуючого і регулюючого впливу на спільну (колективну) діяльність людей з метою ефективного досягнення спільних результатів відповідно до реальних суспільних потреб.

Соціальне управління можна класифікувати за різними критеріями. За ознакою характеру діяльності суб'єктів управління його поділяють на такі види:

• - державне управління (ОДВ);

• - громадське управління (ОМС);

• - корпоративне управління (органи управління підпр., уст., орг-ї)

Суб’єкти та об’єкти державного управління. Як відомо, будь-яка система, у тому числі й управлінська, розглядається в сукупності двох невід’ємних складових – суб’єкта і об’єкта. Розглядаючи організаційну структуру державного управління, можна зазначити, що його здійснюють суб’єкти державного управління, відносно об’єктів державного управління. У вузькому значенні суб’єктом виступають органи виконавчої влади, а об’єктом – суспільство, суспільна діяльність.

На думку проф. Ю. Тихомирова, суб’єкти, які управляють суспільством – це, або народ у цілому, або окремі його верстви, об’єднання, колективи, оформлені відповідним чином у політико-правових формах через систему державних і громадських організацій, інститути безпосередньої демократії.

Головною рисою суб’єкта державного управління є наявність у нього певної компетенції і державно-владних повноважень, які дають змогу втілювати свою волю у формі управлінських рішень обов’язкових до виконання. Владний вплив, що виходить від суб’єкта до об’єкта, дозволяє підпорядкувати волю і діяльність останнього, що є необхідною умовою досягнення цілей і вирішення завдань державного управління.

У державному управлінні до суб’єктів управління відносять: органи виконавчої влади (уряд, міністерства, державні комітети, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації); керівники і керівний склад цих органів (політичні діячі; посадові особи; службові особи, що наділені державно-владними повноваженнями).

Завданням суб’єктів державного управління є забезпечити реалізацію інтересів певної соціальної спільноти – народу, національних меншин, певної верстви суспільства – студентів, робітників, пенсіонерів, соціальних груп тощо. Механізм погодження та гармонізації суспільних інтересів базується на Конституції конкретної держави і розрахований на подолання суперечностей з метою досягнення загальних соціальних цілей.

Об'єкт управління - це те, на що спрямований свідомий, планомірний, організований, систематичний вплив суб'єкта управління. Метою такого впливу є спрямування об'єкта по шляху певного розвитку, надання йому стану впорядкованості, якісного визначення, відповідності певним вимогам чи ознакам. Об'єкт управління можна розглядати в двох аспектах: елементно-структурному - як сукупність людей (персонально), виробничих, галузевих утворень і груп, а також функціональному - як діяльність, поведінку індивідів і конкретних груп людей.

Основними об’єктами державного управління слід вважати підпорядкованих суб’єктам органи виконавчої влади, сектори державного управління, галузі промисловості, державні установи, організації і підприємства.

Отже, об’єкт управління – це система, яка підпорядковується владній волі суб’єкта управління і виконує його рішення, тобто система, якою управляють (сектор чи галузь державного управління).

Слід зазначити, що між суб’єктом і об’єктом не існує абсолютних меж: система, яка управляє, будучи суб’єктом відносно того чи іншого об’єкта, сама в свою чергу може бути об’єктом управління з боку іншого суб’єкта. Так, наприклад, обласна державна адміністрація , що здійснює виконавчу владу в межах області, є суб’єктом управління відносно районних державних адміністрацій даної області, одночасно будучи об’єктом управління відносно уряду, останній, в свою чергу, є об’єктом управління з боку глави держави і парламенту.

Таким чином, взаємостосунки суб’єкта і об’єкта управління утворюють систему управління. Між суб'єктом і об'єктом управління встановлюється зв'язок прямий (директива, наказ, розпорядження) і зворотний (доповідь, звіт, інформація про виконання).

Характеризуючи найзагальніші особливості процесу управління, слід, по-перше, відзначити, що управління в суспільстві - це управління людьми за допомогою людей. Тому врахування потреб, інтересів, ідеалів людей в будь-якій галузі суспільного життя - економіці, політиці, соціальній сфері, культурі - найважливіший критерій управління, яке здійснюється державою.

На зрілість зв'язків і відносин організаційно оформлених груп впливають такі показники, як рівень взаємодії суб'єктів управління, єдність і незалежність їх інтересів, соціальна спрямованість діяльності суб'єктів управління.

Управління являє собою такий процес взаємодії сторін, при якому одна з них чинить вплив на другу. Друга ж виявляється здатною сприйняти такий вплив і будувати свою поведінку відповідним чином. Управління може вважатись успішним за умови, що суб'єкт (сторона, яка впливає) сформулював (визначив) мету взаємодії, а об'єкт (сторона, яка підлягає впливу) має засоби й можливості для її реалізації. Управлінська взаємодія може реально функціонувати тільки в тому випадку, якщо об'єкт управління виконує команди суб'єкта управління. Для проходження управлінського процесу необхідною є, з одного боку, наявність у суб'єкта управління потреби й можливості керувати об'єктом, а з іншого, - наявність у об'єкта управління бажання й здатності, мотиву виконувати ці команди, так щоб у цій взаємодії був взаємний інтерес, відчувалася взаємозалежність.

Належний рівень усвідомлення суб'єктом і об'єктом управління принципу обопільної зацікавленості проявляється в їх більш-менш однаковому розумінні мети управління.

Цілепокладання, тобто визначення мети, для досягнення якої здійснюється управління, є вихідним пунктом всієї управлінської діяльності і необхідною передумовою ефективності системи управління. Ніщо не може так негативно вплинути на всю діяльність системи, як невірне цілепокладання. І в важких, значних справах, і в малих, детальних, необхідно чітко, конкретно й зрозуміло для об'єкта управління визначити цілі діяльності. Навіть найдосконаліше забезпечення і найкращі умови праці викличуть даремні витрати ресурсів і людських сил, якщо цілі будуть нереальні, незаконні, помилкові. Ціль, мета - це майбутній бажаний стан об'єкта впливу чи кінцевий бажаний результат процесу управління. Інакше кажучи, метою управління є заздалегідь визначений, запрограмований стан системи, досягнення якого в процесі управління дозволяє вирішити проблему. Наприклад, посилення службової підготовки, підвищення професійного рівня співробітників, покращення матеріально-технічного забезпечення дозволяють вплинути на рівень відносин безпеки у сфері боротьби зі злочинністю в області, місті чи районі. Уточнюють ту чи іншу мету конкретні завдання. Під завданнями слід розуміти реальні, конкретні питання, які потрібно вирішувати для досягнення мети.

Проблема взаємодії суб'єкта та об'єкта управління при виробленні цілей управління сьогодні набуває особливої актуальності й специфіки. Місцеві органи управління все активніше виступають за рівність сторін — центру і регіонів - при визначенні програм розвитку як економіки, соціальної сфери, культури, так і системи управління державою і регіонами.

Спільна участь керуючої та керованої структур при формуванні завдань управління, прогнозування його результатів - це засіб взаємоузгодження інтересів двох співпрацюючих у процесі управління сторін.

Залежно від масштабності управлінських проблем і рівня підготовки учасників управлінського процесу розробляються глобальні, загальні й часткові, стратегічні, тактичні й оперативні, кінцеві, проміжні й найближчі завдання, які перебувають у певній залежності між собою. Так, часткові цілі можуть бути визначені не раніше, ніж буде встановлено загальні цілі на більш високому рівні управління. Отже, останні є основоположними цілями, тому що на їх базі висуваються більш вузькі, детальні завдання для підпорядкованих систем управління. Система взаємозв'язку загальних завдань з цілями меншого масштабу виробляється за допомогою методу побудови “дерева цілей”.

Однак, ефективність управління залежить не тільки від більш-менш чіткого співвідношення інтересів суб'єкта і об'єкта управління, деталізації цілей за рівнями і видами. Необхідно також забезпечити реальність впливу суб'єкта на об'єкт; передбачити шляхи реалізації загальних інтересів через індивідуальні; встановити відповідність між рівнем розвитку суб'єкта і об'єкта управління; ініціювати зацікавленість об'єкта управління в досягненні поставлених перед ним цілей. Так, одна з аксіом теорії управління твердить: якщо ідеєю впровадження інноваційних процесів не перейняті керівник і не менш як 7-9 фахівців, розробляти програму впровадження нових технологій безглуздо.

Підсумовуючи сказане, можна зробити висновок, що мета управління з точки зору суб'єкта - це найбільш ефективне досягнення результату об'єктом, а з точки зору об'єкта - це є бажаний його стан або бажаний результат його функціонування, отриманий шляхом вирішення поставлених керівництвом (але самостійно засвоєних) завдань. В цьому плані мета управління з боку суб'єкта і об'єкта управління не завжди співпадає.

Багатовіковий досвід та наукове узагальнення взаємовідносин об'єкта і суб'єкта управління дозволяють виробити і сформулювати основні правила (принципи) організації дій суб'єкта стосовно об'єкта управління. Знання принципів управління дозволяє управлінському персоналу формувати необхідні якості, характерні риси стилю діяльності, способи розробки оптимальних рішень, системи інформаційних зв'язків тощо.

В принципах управління розкриваються підходи до створення і вибору способів, форм і методів здійснення управлінського впливу, характеру взаємодії в системі управління. Застосування суб'єктом управління принципів, способів, форм і засобів впливу на об'єкт являє собою процес, який ділиться на етапи, періоди, операції, цикли, що в сукупності утворюють технологію управління.

Як бачимо, теорія управління розробляє сутнісні характеристики управління, обґрунтовує принципи, способи, форми, стиль, технологію управління, а тим самим утверджує наукові основи управлінської діяльності, вивчає особливості прийняття й реалізації управлінських рішень, визначає зміст управлінських функцій.

Найважливіша особливість державного управління пов'язана із застосуванням державної влади з боку відповідних органів держави з метою виконання всіх її основних цілей, завдань і функцій.

Державна влада має у своїх джерелах юридичну визначеність (легітимність), а в реалізації – силу державного апарату, що володіє, крім іншого, силою державного примусу. Адже держава через законотворчість встановлює типові правила поведінки людей у всіх сферах життя суспільства і забезпечує їх дотримання можливістю застосування державного примусу. На відміну від інших видів соціального управління, державне управління без цієї особливості існувати не може.

У вітчизняній літературі досить активно дискутується співвідношення так званих широкого і вузького тлумачень поняття державного управління. Проте, воно є надуманим, адже кожне тлумачення є виправданим лише на певному теоретико-пізнавальному рівні використання даного поняття.

Так, широке розуміння державного управління зводить його до сукупності всіх видів діяльності всіх органів держави, тобто означає фактично всі форми реалізації державної влади в цілому.

У разі вузького розуміння державного управління держава розглядається не в цілому, а диференційовано: як сукупність державних органів, між якими певним чином розподілені різні види діяльності держави. Відтак категорія державного управління у вузькому значенні відображає відносно самостійний вид діяльності держави, що його здійснює певна частина державних органів.

Сьогодні державне управління, хоч і є окремим видом діяльності держави, проте не є виключною прерогативою будь-якого одного виду державних органів.

В тому чи іншому обсязі воно проявляється у діяльності всіх державних органів усіх гілок влади. Для цих органів (ВРУ, Рахункова Палата, Національний банк тощо) воно обмежується суто внутрішньо організаційними рамками.

Проте, для органів виконавчої влади воно є провідним напрямом діяльності, оскільки саме ця гілка влади за своєю природою має управлінську спрямованість.

Очевидна різниця між розглянутими аспектами вузького розуміння державного управління полягає у тому, що для органів виконавчої влади державне управління означає фактично здійснення повноважень виконавчої влади, а державне управління, що здійснюється в середині як самих ОВВ так і решти ОДВ, до цих повноважень жодним чином не стосується.

Державне управління – це нормотворча і розпорядча діяльність органів виконавчої влади з метою владно організуючого впливу на відповідні суспільні відносини і процеси в економічній, соціально-культурній та адміністративно-політичній сферах, а також внутрішньо організаційне управління в апараті всіх державних органів з метою забезпечення належного виконання покладених на них завдань, функцій і повноважень.

2. Державне управління і виконавча влада.

Ототожнення понять ДУ і ВВ дуже поширене явище, зокрема й серед вітчизняних фахівців, проте є абсолютно неприйнятним з наукової точки зору.

Дійсно, певне коло повноважень ВВ, як зазначалось вище, реалізується у формі ДУ (це провідний вид діяльності). Але ОВВ реалізовують ще багато інших повноважень, таких як:

1. А) надання адміністративних послуг (сертифікація, ліцензування; реєстрація; атестація).

2. Б) вирішення різноманітних індивідуальних справ щодо фізичних та юридичних осіб (надання земельних ділянок, зміна їх цільового призначення, надання різного виду дозволів залежно від індивідуальних обставин справи, розгляд скарг до ОВВ та ОМС про відновлення права).

3. В) застосування заходів адміністративного примусу, в тому числі адміністративних стягнень щодо правопорушників.

В усіх цих видах діяльності немає владно-організуючого впливу на суспільні відносини і процеси з метою досягнення спільних цілей (тобто ДУ). Тут ініціатор з низу, а не ОВВ. Отже, ВВ реалізується не тільки у формі ДУ, а й у різноманітних інших формах державної діяльності. Вони більшою мірою перетинаються, але кожне функціонує самостійно.

1. Сфера державного управління визначається тим, що воно здійснюється:

1) у межах діяльності ОВВ, а саме:

• - в ході реалізації їх повноважень щодо керованих об'єктів зовнішнього суспільного (економічного, соціального і т.ін.) середовища;

• - в ході виконання місцевими державними адміністраціями повноважень органів місцевого самоврядування, делегованих відповідними місцевими радами, враховуючи, що самій виконавчій владі дані повноваження первісно не належать;

• - в ході керівництва вищими органами виконавчої влади роботою нижчих органів;

• - в ході керівництва роботою державних службовців усередині кожного органу (його апарату) виконавчої влади (останні два напрями належать до згаданої раніше внутрішньо організаційної сфери);