Глава 3. Контроль (надзор) за исполнением законодательства в сфере лицензирования предпринимательской деятельности

3.1. Возникновение и развитие публичной

контрольно-разрешительной деятельности

В России система контрольно-разрешительных органов в сфере предпринимательства как специфический институт публичного управления (административной деятельности) прошла серьезный путь становления и развития, функциональной регламентации.

Характерной чертой допетровской эпохи является, по мнению исследователей, отсутствие четкого разделения функций государственного управления между уровнями публичной власти, несложившаяся система профессионального чиновничества <1>.

--------------------------------

<1> Например, Ф.В. Тарановский (1875 - 1936) писал: "Нельзя согласиться с П.Н. Милюковым, когда он говорит о существовании у нас бюрократии в XVII веке. Вряд ли можно признать бюрократическим тот строй, при котором возможны были случаи, когда все правительственные учреждения упразднялись и царь решал лично, в качестве первой инстанции, дело о какой-либо слепой ворожее Феньке" (Тарановский Ф.В. История русского права / Под ред. и с предисл. В.А. Томсинова. М.: Зерцало, 2004. С. 215).

Определенными разрешительными полномочиями в сфере внешнеторговой деятельности в период XV - XVI вв. обладал российский государь. Так, характеризуя состояние России в 1462 - 1533 гг., Н.М. Карамзин писал: "Торговля сего времени была в цветущем состоянии". И далее: "Иноземцы обязывались показывать товары свои в Москве великому князю: он выбирал для себя, что ему нравилось, платил деньги и дозволял продажу остальных" <1>.

--------------------------------

<1> Карамзин Н.М. История государства Российского. М.: Эксмо, 2002. С. 590.

Существовавшая в XVI - XVII вв. приказная система характеризовалась компетенционной неопределенностью. Практиковавшаяся приказными людьми система кормления от дел противоречила установкам Правительства и интересам населения, чем сформировала резко отрицательное отношение населения к этой стороне своей деятельности. Данное обстоятельство нашло отражение в дошедших до нас поговорках: "Приказной и со смерти на вино просит", "Всяк подьячий любит калач горячий", "На посуле, как на стуле" и т.п. <1>. Существует предположение, что доходы, получаемые большинством приказных подьячих "от дел", в несколько раз превышали размеры их окладного денежного жалованья и открывали перед ними широкие возможности для обогащения <2>. При этом общая численность штата приказов неуклонно возрастала: если в 40-е гг. XVII в. приказный аппарат составлял около 1600 человек, то к 90-м гг. XVII в. - уже 4600 человек. Лишь в штате центрального московского аппарата в это время было задействовано около 3000 человек <3>.

--------------------------------

<1> См.: Седов П.В. На посуле, как на стуле: Из истории российского чиновничества XVII века // Звезда. 1998. N 4. С. 206.

<2> См.: Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России в XVII веке и ее роль в формировании абсолютизма. М.: Наука, 1987. С. 144 - 145.

<3> Исаев И.А. История государства и права России: Полн. курс лекций. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 1994. С. 96.

Некоторые черты надзорного органа в тот период имели Челобитный приказ, Приказ приказных дел, "Приказ, что на сильных челом бьют" (1619 - 1639 гг.).

С деятельностью Петра Великого по коренному преобразованию государственного управления связывают возникновение в России бюрократического порядка, главными чертами которого являются: отмена непосредственного личного управления государя, управление при посредстве профессионального чиновничества и иерархическая лестница правительственных инстанций <1>.

--------------------------------

<1> Термин "бюрократический порядок" использован здесь в смысле организации управления силами профессионального чиновничества. О роли Петра по установлению бюрократического порядка см.: Тарановский Ф.В. История русского права. С. 215.

В период его правления большинство центральных учреждений (и многие местные) были коллегиальными. Вместо нескольких десятков приказов были образованы 11 коллегий, поскольку Петр I считал, что "се наипаче полезно, что в коллегиуме таковом не обретается место пристрастию, коварству и лихоимному суду", а "в единой персоне не без пристрастия".

Например, управлением торговлей занималась Коммерц-коллегия. Соблюдение правил торговли проверялось полицией <1>. Внимание полицейских органов было привлечено и к соблюдению ограничений торговли спиртными напитками (запрещение размещения питейных заведений на главных улицах; торговли ими около церквей, казарм, учебных заведений, кладбищ, во время богослужений, народных гуляний, официальных церемоний и т.п.; ограничение времени продажи спиртных напитков) <2>.

--------------------------------

<1> Сизиков М.И. Становление центрального и столичного аппарата регулярной полиции России в первой четверти XVIII в. // Государственный аппарат: Историко-правовые исследования. Свердловск: Свердлов. юрид. ин-т, 1975. С. 10 - 35.

<2> См.: именной Указ от 20.06.1718 "О непродаже после зори питий и харча, о разнимании драк и вспоможении тем, которые закричат караул"; именной Указ, данный Полицмейстерской канцелярии, от 17.10.1740 "О наблюдении, чтобы в домах шуму и драк не было, и о продаже питий в кабаках и трактирах с девятого часа утра и до седьмого часа пополудни"; сенатский Указ от 11.06.1743 "О запрещении продавать в кабаках вино и питья во время крестного хождения и литургии при монастырях и приходских церквах и о недозволении кулачных боев"; именной Указ от 11.04.1746 "О переводе кабаков в Санкт-Петербурге с больших улиц в малые улицы" и др. (История полиции дореволюционной России: Сб. документов и материалов по истории государства и права: Учеб. пособие / Отв. ред. В.М. Курицын. М., 1981. С. 18 - 23).

Составленное в феврале 1720 г. для Посольской коллегии "Определение" Петр I заключил словами: "В делах иностранных служителей коллегии иметь верных и добрых, чтоб не было диряво, и в том крепко смотреть; а ежели кто непотребного в оное место допустит, или, ведая за кем в сем деле вину, а не объявит, те будут наказаны яко изменники" <1>.

--------------------------------

<1> Дипломатический словарь / Под ред. А.Я. Вышинского. М.: Госполитиздат, 1950. С. 286, 436, 438.

Созданный Петром сложный бюрократический аппарат, безусловно, требовал надзора. Основными сложившимися по инициативе Петра контрольными системами в начале XVIII в. были фискалитет и прокуратура. Главную роль в осуществлении надзора Сената за управлением в государстве играл генерал-прокурор, который, реализуя свои функции посредством подчиненных ему прокуроров и фискалов, был "яко око государево и стряпчий о делах государственных".

В начале XIX в. произошла замена коллегиального управления министерским. Изданное 25.06.1811 "Общее учреждение министерств" <1> определило исходные моменты деятельности (прежде всего, единоначалие) и структуру этих органов вплоть до Октябрьской революции 1917 г. Чрезмерно обширной компетенцией было наделено Министерство внутренних дел, в ведомство которого были переданы разнородные функции, включая управление некоторыми отраслями промышленности (соляными конторами и Мануфактур-коллегией), что тормозило управление полицией, полицейскую опеку и регламентацию отдельных административно-хозяйственных отраслей деятельности <2>.

--------------------------------

<1> Свод законов Российской империи. В XVI т. СПб., 1900. Т. I. С. 100.

<2> Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М.: Высшая школа, 1968. С. 167.

Общее "заведование делами, до сбора за право торговли и других промыслов и до торговых прав относящихся", непосредственное определение правил исполнения Положения о пошлинах за права торговли и других промыслов 1863 г. <1> в тот период входило в компетенцию Департамента торговли и мануфактуры Министерства финансов. К обязанностям данного Департамента относилось наблюдение "за исполнением узаконений по производству торговли вообще, а равно заведование выдачею торговых свидетельств и билетов и поступающим за них в казну сбором" <2>.

--------------------------------

<1> Книга для купцов, купеческих приказчиков, конторщиков, комиссионеров и вообще для лиц, занимающихся и желающих заниматься коммерческими делами / Сост. Директор торгового дома В. Васильев. М.: Тип. Бахметьева, 1866.

<2> Свод законов Российской империи: В XVI т. СПб., 1893. Т. V: Устав о прямых налогах. С. 38 - 41, 59 - 60.

В соответствии с порядком, установленным Положением о государственном промысловом налоге от 08.06.1898 <1>, проверки торговли и промыслов на предмет правильности приобретения промысловых свидетельств проводились податными инспекторами и их помощниками, а также чинами акцизного сбора. Все лица торгового надзора пользовались правом беспрепятственного входа в торговые и промышленные заведения и иные места, где производились торговля и промыслы. Полицейские чины должны были немедленно сообщать лицам торгового надзора обо всех замеченных случаях торговли и промыслов, промысловых занятий без промысловых свидетельств.

--------------------------------

<1> Правительственный вестник. Красноярск. 1898. N 139 - 148.

Учреждением Министерства внутренних дел 1892 г. к ведению Департамента полиции были отнесены разного рода функции, в том числе контрольно-разрешительного порядка, например: "по надзору за питейными и трактирными заведениями"; "по надзору за приготовлением, хранением, торговлею и перевозкою пороха и других взрывчатых веществ" <1>.

--------------------------------

<1> История полиции дореволюционной России: Сб. документов и материалов по истории государства и права: Учеб. пособие / Отв. ред. В.М. Курицын. М., С. 64.

Учитывая критическое состояние государственного аппарата, Указом Александра III от 06.05.1894 все дела, касающиеся заведования гражданскими чинами империи, были сосредоточены в Собственной его императорского величества канцелярии, где образовался инспекторский отдел. При этом законами Российской империи предусматривалась административная и судебная ответственность чиновников. В Законе перечислялись служебные проступки и преступления, в числе которых: неисполнение указов и других по службе требований; превышение и бездействие власти; медленность, нерадение и несоблюдение установленного порядка в отправлении должности и др. По каждой из групп Уложение о наказаниях уголовных и исправительных определяло их виды и условия, при которых они совершаются, а также соответствующие наказания <1>.

--------------------------------

<1> Подробно о правовой регламентации государственной службы и ответственности чиновников в конце XIX - начале XX в. см.: Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России XVIII - XX веков. М.: РГГУ, 2000. С. 101 - 131.

В конце XIX в. государственное управление в России представляло собой бюрократическую пирамиду, имеющую (в отличие от многих стран) сословную основу и функционально осуществляющую деспотическую власть абсолютных монархов в рамках сохраненной ими феодальной политической системы <1>.

--------------------------------

<1> Каленский В.П. Государственное управление в России в период абсолютной монархии (историко-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2010. С. 20.

После Октябрьской революции 1917 г. система органов государственного контроля подверглась кардинальному преобразованию.

Одним из первых актов советской власти явилось Положение о рабочем контроле, принятое 14.11.1917 Всероссийским центральным исполнительным комитетом советов рабочих и солдатских депутатов <1>, распространявшее свое действие на производство, куплю-продажу продуктов и сырых материалов, их хранение, а также на финансовую сторону деятельности предприятий.

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1917. N 3. Ст. 35.

Правом на осуществление рабочего контроля наделялись все рабочие предприятий через свои выборные учреждения (заводские, фабричные комитеты, советы старост и т.п.), в состав которых входили представители от служащих и технического персонала. Решения органов рабочего контроля являлись обязательными для владельцев предприятий и могли быть отменены лишь постановлением вышестоящих органов рабочего контроля (п. 8). Предпринимателю или администрации предприятия предоставлялся трехдневный срок для обжалования постановлений органов рабочего контроля в соответствующий вышестоящий орган (п. 9). При этом ответственными перед государством за "строжайший порядок, дисциплину и охрану имущества" объявлялись как владельцы предприятий, так и представители рабочих и служащих, выбранные для осуществления рабочего контроля (п. 10). Виновные в сокрытии материалов, продуктов, заказов, неправильном ведении отчетов и других злоупотреблениях подлежали уголовной ответственности.

08.02.1920 Декретом ВЦИК была создана Рабоче-крестьянская инспекция (Рабкрин), деятельность которой была направлена на осуществление контроля за "органами государственного управления, хозяйства и общественных организаций" на основе привлечения широких масс трудящихся <1>.

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1920. N 16. Ст. 94.

В числе иных задач, поставленных перед Рабкрином, были названы:

- борьба с бюрократизмом и волокитой в советских учреждениях, усиление фактического контроля путем летучих ревизий и обследования всех органов советской власти как в области административного управления, так и в области хозяйственной, а также общественных организаций, наблюдение за проведением в жизнь всех декретов и постановлений советской власти, как в центре, так и на местах и за целесообразным их применением в условиях переживаемого времени и проверка деятельности всех органов советской власти с точки зрения достигнутых на деле результатов;

- наблюдение за точным исполнением Декрета VI Всероссийского съезда Советов о законности;

- наблюдение за организацией во всех учреждениях приема всякого рода жалоб и заявлений и за правильным их движением, а также образование при Рабоче-крестьянской инспекции особого бюро для приема заявлений о неправильных действиях, злоупотреблениях и правонарушениях должностных лиц;

- представление на рассмотрение центральной и местной власти конкретных предложений, выработанных на основе наблюдений и обследований, об упрощении аппарата советской власти, упразднении параллелизма в работе, бесхозяйственности, канцелярской волокиты, а также и о преобразованиях всей системы управления в тех или иных областях государственного строительства.

Сделав небольшое отступление, здесь можно заметить, что современный этап развития отечественной государственности связан с необходимостью концептуального отражения в законодательстве подконтрольности власти обществу.

Формирование институциональной среды инновационного развития во многом определяется развитием механизмов взаимодействия государства, населения, бизнеса и структур гражданского общества, институтов и механизмов частно-государственного партнерства, предполагающим поддержку самоорганизации граждан, объединяющихся с целью совместной защиты своих конституционных прав и контроля над деятельностью государственных и муниципальных органов <1>.

--------------------------------

<1> Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.

Создание механизмов общественного контроля за деятельностью государственных органов названо в числе основных направлений за деятельностью государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции (ст. 7 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <1>).

--------------------------------

<1> РГ. 2008. 30 дек.

Проецируя советский опыт привлечения общественности для контроля деятельности органов исполнительной власти на современную ситуацию, можно сказать, что изучение и использование его является сейчас крайне актуальным.

Контрольными полномочиями в период нэпа обладали множество органов и учреждений: от ВЦИК до губернских и уездных отделов юстиции. Ревизию и контроль частных предприятий осуществляли финансовые органы, рабоче-крестьянская инспекция, профсоюзы, органы Наркомтруда.

Так, контрольно-разрешительные функции в сфере осуществления торговой деятельности выполнял ряд органов исполнительной власти (прежде всего, местных).

Например, Инструкцией о порядке открытия и производства всякой торговли и правилах надзора за ней, утвержденной Декретом СНК РСФСР от 19.07.1921 <1>, предусматривался порядок выдачи разрешительных свидетельств на открытие торговых предприятий. Они выдавались отделами Управления по представлении гражданином: а) трудовой книжки или вида на жительство, б) воинского свидетельства для мужчин от 18 до 40 лет. В заявлении указывался вид торгового (или кустарного) предприятия, подлежащего открытию. Общий надзор за торговлей на площадях и рынках возлагался на отделы Управления и осуществлялся ими в порядке, установленном по соглашению с коммунальным отделом и отделом здравоохранения. Определенные преимущества предусматривались для кооперативных и артельных объединений: помещения под торговлю в муниципализированных строениях отводились им в первую очередь (затем уже частным лицам и предприятиям). Лица, желающие торговать из палаток, будок, киосков и лотков, должны были кроме разрешения от отдела Управления получить также разрешение от коммунального отдела. Исполнение этого постановления возлагалось на Народный комиссариат внутренних дел и соответствующие ведомства по принадлежности.

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1921. N 57. Ст. 356.

Разрешительными полномочиями применительно к отдельным видам деятельности наделялись многочисленные специализированные органы. Например, в сфере оборота ценных бумаг - Особое валютное совещание <1> (межведомственный совещательный орган, созданный 06.02.1923 из представителей наркоматов внешней торговли, ВСНХ, Госбанка и других ведомств) <2>; во внешнеторговой деятельности - Лицензионное совещание (образованное 19.06.1926 при Наркомате внешней и внутренней торговли СССР и состоявшее из представителей наркоматов торговли, земледелия, финансов, ВСНХ) <3>; по вопросам оборота наркотических средств - Народный комиссариат здравоохранения РСФСР <4>; в сфере пользования недрами - Государственная инспекция по техническому и горному надзору (Гостехгорнадзор) при Совете Министров РСФСР (создана 05.09.1938) <5>.

--------------------------------

<1> См.: Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 15.02.1923 "О валютных операциях" // СУ РСФСР. 1923. N 15. Ст. 189.

<2> Ликвидировано в 1924 г. с передачей функций Наркомату финансов СССР (Высшие органы государственной власти и органы центрального управления РСФСР (1917 - 1967 гг.): Справочник (по материалам государственных архивов) // СПС "КонсультантПлюс").

<3> Ликвидировано в 1930 г. (Высшие органы государственной власти и органы центрального управления РСФСР (1917 - 1967 гг.): Справочник (по материалам государственных архивов) // СПС "КонсультантПлюс").

<4> Декрет СНК РСФСР от 06.11.1924 "О мерах регулирования торговли наркотическими средствами" // СУ РСФСР. 1924. N 85. Ст. 867.

<5> Упразднена 28.05.1958, а функции переданы Государственному комитету при Совете Министров РСФСР по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору (Госгортехнадзор) РСФСР (Высшие органы государственной власти и органы центрального управления РСФСР (1917 - 1967 гг.): Справочник (по материалам государственных архивов) // СПС "КонсультантПлюс").

Органом, наделенным компетенцией по реализации национализации внешней торговли, являлся Народный комиссариат торговли и промышленности (впоследствии преобразованный в Наркомат внешней торговли РСФСР <1>). К реализации лицензионных полномочий в сфере торговой деятельности привлекались органы власти различных уровней (в том числе региональные).

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1920. N 53. Ст. 235.

Порядок выдачи лицензий для закупок и продажи за границей регламентировался Постановлением Совета труда и обороны РСФСР от 29.09.1922. Не подлежали лицензированию закупки и продажи за границей в порядке государственного импортно-экспортного плана, а также импортно-экспортного плана Государственной торговой импортно-экспортной конторы (Госторг), утвержденные Государственной плановой комиссией. Все закупки и продажи государственных предприятий, кооперативов, частных лиц и т.д., а также все операции как Госторга, так и других органов Народного комиссариата внешней торговли комиссионного, внепланового и тому подобного характера должны были иметь предварительную визу отдела лицензий Наркомвнешторга. Решения отдела лицензий утверждались коллегией Наркомвнешторга. При областных отделах внешней торговли учреждались областные отделы лицензий, в компетенцию которых входила:

а) выдача разрешений на вывоз местных товаров в рамках централизованно определенного контингента;

б) выдача разрешений на ввоз товаров исключительно для местных нужд в пределах, установленных центром и утвержденных Государственной плановой комиссией номенклатуры и количества.

За выдачу разрешений на право ввоза и вывоза с частных лиц взимался лицензионный сбор в размере 2%. Грузы, принадлежащие государственным учреждениям и кооперативным организациям, от лицензионного сбора освобождались <1>.

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1922. N 63. Ст. 815.

С момента окончания нэпа легальная предпринимательская деятельность прекратила существование. Модель "советского экономического человека" характеризовалась слабовыраженным рыночным поведением и отсутствием экономических свобод (за исключением теневой экономики, где категория экономической свободы имела иное, противоправное понимание) <1>, что определяло характер осуществляемого государством контроля.

--------------------------------

<1> См.: Галочкина О.А. Экономическая свобода и ее границы: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. Чебоксары, 1996. С. 13.

Ключевая роль в осуществлении разрешительной деятельности с первых лет существования советской власти принадлежала органам милиции. Так, разрешительный порядок открытия полиграфических предприятий был установлен Постановлением СНК РСФСР от 26.06.1932 <1>. Постановлением СНК СССР от 21.07.1935 <2> он был распространен на изготовление печатей, штампов и пользование ими.

--------------------------------

<1> Постановление СНК РСФСР от 26.06.1932 "О порядке открытия полиграфических предприятий, надзоре за их деятельностью и о порядке отпуска и продажи печатных машин, шрифтов, множительных аппаратов и принадлежностей к ним" // Справочник районного прокурора / Под общ. ред. В.М. Бочкова. М.: Юридич. изд-во НКЮ СССР, 1942. С. 237.

<2> Постановление СНК СССР от 21.07.1935 "Об изготовлении печатей и штампов и пользовании ими" // СЗ СССР. 1935. N 40. Ст. 341.

Печатные машины, шрифты, принадлежности к ним, ротаторы, стеклографы и другие множительные аппараты приобретались только с разрешения органов милиции. Печатные предприятия (типографии, литографии и т.п.), предприятия по производству и торговле печатными машинами, шрифтами, множительными аппаратами и принадлежностями к ним открывались на территории РСФСР только по получении разрешения, выдаваемого управлениями милиции автономных республик, краев, областей по согласованию с местными комитетами по делам печати. Такие разрешения выдавались управлениями милиции в двухдекадный срок со дня подачи заявления. В случае отказа в выдаче разрешения об этом сообщалось в тот же срок. Административный надзор за деятельностью предприятий полиграфической промышленности осуществлялся соответствующими органами милиции. За нарушение настоящих правил предусматривалось наложение штрафа, привлечение к принудительным работам или судебной ответственности.

В целом контрольно-разрешительная деятельность советского периода имела карательную направленность в отсутствие достаточной правовой регламентации и организационного сопровождения. Показательным примером в этом смысле является разрешительная практика органов внутренних дел: несмотря на значительный объем разрешительной работы, проводимой ими на протяжении многих десятков лет, территориальные органы внутренних дел до принятия Закона РФ от 18.04.1991 N 1026-1 "О милиции" <1> не имели самостоятельных подразделений, осуществляющих контрольно-разрешительные функции, и соответствующего организационно-штатного обеспечения. Разрешительная деятельность выполнялась сотрудниками в виде дополнительной служебной нагрузки к основным функциональным обязанностям <2>.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503.

<2> См. об этом подробнее: Сургутсков В.И. Становление и развитие лицензионно-разрешительного надзора милиции // Административное и муниципальное право. 2009. N 4.

Последующее кардинальное преобразование экономического строя страны, провозглашение свободы предпринимательства, резкое расширение сферы применения лицензирования в качестве метода государственного регулирования экономики, реорганизация государственного механизма предопределили соответствующие изменения государственного контроля.