2. Опыт управления агломерациями и институты
Начало формирования агломераций связано с массовым исходом в города сельских жителей. В большинстве стран Европы процесс этот шел относительно плавно. До конца 30-х годов прошлого века это относилось и к России. Но переход от НЭПа к коллективизации (и индустриализации) искусственно ускорил приток населения в города и формирование агломераций. Процесс принял лавинообразный характер. При этом сельское население быстро стало преобладать в городах, и страна получила не новых горожан, а переехавших сельских жителей, что замедляло формирование городской среды и часто делало города и агломерации (и стиль жизни в них) похожими на большие деревни.
Быстрый рост крупных городов в СССР привел как к возникновению в них многочисленных социальных и градостроительных проблем, так и к обезлюдиванию сельской местности. Индустриализация требовала "направленной" миграции. Не удивительно, что именно в СССР уже в 30-е годы началась реализации программы ограничения роста крупных городов (а реально и агломераций).
Оптимальный размер города — вопрос, к которому регулярно обращаются и исследователи и политики. Речь идет об оптимальности с точки зрения проживающего в нем населения. Понятно, что эта оптимальность зависит от множества внешних факторов: географическое положение, хозяйственная специализация, рельеф, климат… И все же можно утверждать, что в довоенной Европе наилучшим местом проживания считались крупные города (формирующиеся агломерации). "Большие" Лондон и Париж считались лучшими ареалами проживания своих стран, это же относилось и к Будапешту, и к Мадриду и т.д. В Великобритании государство поддерживало дрейф на Юг, в значительной мере направленный в столичную агломерацию (и во вторую по численности — Западно-Мидлендскую — Бирмингемскую). Одно время часть жителей Лондона даже получала от государства компенсацию за проживание в столице. Это было связанно с тем, что уровень цен в городе значительно превосходил средний по стране. Ясно, что такая мера еще более усиливала тяготение населения страны к ее столице.
В целом в этот период поощрялось развитие крупнейших агломераций. В результате обострились внутристрановые пространственные диспропорции в большинстве западноевропейских стран. Дрейф на Юг в Великобритании привел к четкому разделению страны на два макрорегиона: благополучный Юг и кризисный Север. Будапешт и Москва далеко оторвались от остальной территории своих стран, что отчетливо ощущается до сих пор. И это развитие, естественно, было достигнуто за счет других территорий страны. Во многих странах популярны анти-столичные настроения. При этом, правда, игнорируются позитивные импульсы супер-агломерации для развития всей территории страны.
Пионером европейской субурбанизации оказалась, как и можно было ожидать, учитывая ее экономическую историю, Великобритания. В конце 30-х годов парламент страны принял решение проверить "правильность" политики территориальной концентрации населения и хозяйства, создав специальную комиссию. В период военных действий появился ещё один доклад, посвященный разгрузке Большого Лондона и созданию для этого кольца новых городов. Почти сразу начинается практическая реализация предложенной политики разгрузки крупнейших агломераций.
Политика разгрузки крупных агломераций совпала с изменениями факторов размещения населения и хозяйства. Повышение благосостояния населения, ухудшение состояния среды крупных городов (социальной и природной), желание жить в изолированной доме — всё это привело к массовым миграциям так называемого среднего класса в пригороды и небольшие населённые пункты вне официальных границ города (но, преимущественно, в пределах реально существующих агломераций).
Помимо спланированного контроля, осуществляемого на муниципальном уровне, на государственном уровне, в части крупных городов Великобритании, Франции и Италии был установлен дополнительный контроль за размещением новых хозяйственных мощностей (преимущественно промышленных, но иногда разрешение требовалось и для сферы услуг) в пределах агломераций или расширением существующих (особенно в их центральных частях). Для получения "сертификата промышленного развития" компании должны были доказать, что их функционирование невозможно вне пределов агломераций. Практика показала, что возможность отказа и задержка с оформлением необходимой документации учитывалась компаниями при принятии инвестиционных решений. Недаром самым эффективным инструментом региональной политики была и остается субсидия — количественно выраженная долей планируемых инвестиций. В ряде стран из столиц были вынесены принадлежащие государству "мощности": органы управления, подразделения НИОКР и т.д.
Судьба агломераций напрямую связана с внешней миграционной политикой. В послевоенные годы власти западноевропейских стран приветствовали практически любых мигрантов, ибо только они брались делать работу, от которой отказывались коренные жители (младший медперсонал в больницах, водители и кондукторы в общественном транспорте, неквалифицированные кадры для промышленности и строительства и т.п.). Одновременно шел приток в агломерации собственно населения из самых отсталых регионов. И ирландцы в агломерациях Великобритании, и южане в агломерациях северной Италии выполняли схожие функции.
Но уже в начале 70-х миграционная политика становится избирательно-ограничительной, что связано как с проблемами, так и с ростом уровня безработицы. Страны, страдавшие от "утечки мозгов" в США, старались компенсировать свои потери за счет развивающихся государств.
Внутренняя миграционная политика (реально — часть политики региональной) была направлена на закрепление рабочей силы кризисных территорий на месте. Средства вкладывались в Ольстер и Юг Италии, как и в иные кризисные территории.
С начала 70-х годов развитие внутренних ареалов крупнейших агломераций становится одним из важней направлений региональной политики большей части развитых европейских стран. Многое удалось сделать в области развития территорий. Классический пример — район лондонских доков (со своим аэродромом, концертным центром, дорогим жильем и обилием офисных площадей). Но местные жители мало что получили от этого архитектурно-экономического чуда. Новые рабочие места требовали более высокой квалификации, новое жилье слишком дорого. Подтвердилось старое правило региональной политики — легче развить территорию, чем решить социально-экономические проблемы ее населения.
Российские агломерации, конечно, развиваются и развивались в принципиально иных условиях, чем их западно-европейские "коллеги". Очень велики различия в развитие Москвы и Санкт-Петербурга. Но ещё больше различия между двумя столичными и другими агломерациями. Речь идёт, прежде всего, о масштабах перемен. Кроме того, если Москва и Санкт-Петербург в значительной мере являются экстерриториальными, ориентированными на мир и Европу, то остальные агломерации осуществляют, прежде всего, роль центра развития региона РФ.
Всё это в полной мере относится и к Иркутску. И, тем не менее, можно утверждать, что западно-европейский опыт будет ему полезен. Во-первых, можно будет точнее понять возможности и ограничения политики региональных и федеральных властей по отношению к агломерации. Во-вторых, учесть этот опыт при решении вопроса о координации местных органов власти, подопечные территории которых вошли в агломерацию, и/или при создании единых органов управления агломерации. В-третьих, без паники подойти к вопросу о массовом использовании китайской рабочей силы и, наконец, постараться предупредить возникновение этнических кварталов. Это будет тем более трудно, учитывая, что китайские мигранты слабо ассимилируются, стараются дистанцироваться от коренного населения, сокращая свои контакты до минимума. Кроме того, пока речь идет о временной трудовой миграции, которая и не требует ассимиляции. В других странах мира ассимиляция китайцев идет относительно успешно. Вопрос о том, какая миграция — временная или постоянная — в интересах принимающей страны, остается открытым.
В международной практике используется несколько базовых моделей управления городскими агломерациями:
Создание единого муниципального образования, охватывающего всю территорию агломерации;
Двухуровневая структура управления агломерацией, когда на верхнем уровне создается муниципальное образование, охватывающее всю территорию агломерации, а на нижнем уровне функционируют более мелкие муниципальные образования, и функции разделены между ними тем или иным образом;
Согласование стратегий и инфраструктурных проектов, организация совместного предоставления услуг отдельными самостоятельными муниципальными образованиями на территории агломерации;
Регулирование вопросов развития агломерации в целом с уровнем региона.
Очевидно, что выбор той или иной модели зависит от конкретных условий формирования и развития агломерации, сложившихся управленческих традиций, разделения полномочий между различными уровнями власти.
Для РФ вопрос об управлении агломераций весьма болезненный (с политической точки зрения). Муниципальные власти опасаются утраты остатков независимости. Прежде всего, речь идет о властях столиц регионов. Власть региональная боится усиления федерального контроля. Зарубежный опыт показывает, что управление агломерациями не означает появление единых органов власти. Все муниципальные образования могут и сохранить свою независимость, ограничиваясь координацией деятельности в области градостроительства и развития инфраструктуры.