Л Е К Ц И Я № Ю РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА И БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ I

ПЛАН

1. Понятие о федерализме

2. Бюджетный федерализм и территориальная справедливость

3. Недостатки существующей модели экономического федерализма.

4. Механизм финансового взаимодействия Центра и регионов.

5. Факторы, влияющие на формирование межбюджетных отношений.

6. Москва в зеркале региональных патологий.

1.Понятие о федерализма.

Успех экономических преобразований в РФ в огромной мере зависит от степени согласование интересов федерального Центра, субъектов Федерции и органов местного самоуправления в финансовой сфере. Есть основания полагать, что основные противоречия между Центром и регионами лежат именно в бюджетной системе и эти противоречия, несмотря на разворачивающийся договорной процесс, представляют собой реальную угрозу целостности государства. Затяжной кризис, проявляющийся в многомиллиардном дефиците республиканского бюджета и гигантском государственном долге, которые подстегивают инфляцию, лишь одна сторона дела. Другая его сторона связана с вертикальной и горизонтальной несбалансированностью всей российской бюджетной системы, резко обостряющей финансовые и политические противоречия между Центром и субъектами Федерации.

(Бюджетная система государства считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом из уровней власти в целом достаточен для осуществления их функций. Под горизонтальной сбалансированностью понимается общее соответствие доходов расходам в бюджетах отдельных регионов и территорий на соответствующих уровнях власти. При этом проблемы вертикального и горизонтального выравнивания бюджета свойственны практически всем странам. Они возникают в связи с многоуровневой структурой бюджетной системы, состоящей из центрального, региональных и местных бюджетов).

Возникает внутренне противоречивая ситуация: с одной стороны, политика Центра и регионов не должна противостоять друг другу, но, с другой они и не совпадают. В их взаимоотношениях возникают две тенденции - центробежная и центростремительная. В годы советской власти явное преимущество отдавалось центростремительной тенденции. Однако в развитой рыночной экономике региону все в меньшей мере будет необходима помощь Центра. Уже в переходный период координация политики будет осуществляться с креном в сторону центробежной тенденции. От установления разумного баланса этих тенденций будет зависеть эффективность проводимых реформ.

Совершенствование отношений в системе «Центр - регионы» во многом связано с развитие*российского федерализма в целом и экономического, бюджетного федерализма в частности.

Как известно, федерали ция - это форма государственного устройства, при которой входящие в состав государства административно-территориальные, национально-территори-' альные и национально-государственные единицы являются ее равноправными членами, имеют собственный статус с соответствующими законодательно-представительными, исполнительными, судебными и другими органами власти. Предполагается, что речь идет не просто о союзе административных и государственных образований, основанном на

договорном разграничении полномочий, а о законном, упорядоченном конституцией объединении его членов в качестве субъектов Федерации.

В этой связи иногда высказывается мнение, что РСФСР изначально представляла собой псевдофедерацию, так как при ее создании договаривающихся сторон практически не было, ее субъекты не делегировали своих полномочий и т. д. Как бы там ни было, российская государственность всегда тяготела к федерализму, вне зависимости от того, была ли закреплена федерализация законодательно или нет. Крупным шагом в развитии федеративных основ России явилось подписание Федеративногодоговора, подготовленного еще Верховным Советом России. Однако в новой Конституции РФ Федеративный договор представлен весьма усеченно, что дает политикам основание трактовать федерализм по образу и подобию американской формы демократии (как «территориальной формы демократии»). Сторонники максимального учета этнического принципа при федеративном устройстве опасаются, что подобная трактовка обречет Россию на унитарно-централизованный стиль управления, с чем никогда не согласятся «этнические субъекты» Федерации и будут пребывать в состоянии вечной «мутации». Видный российский эксперт в области федеративных отношений Р. Абдулатипов (1994), замечая, что в «чистом», «стерильном» виде практически не существует ни унитаризма, ни федерализма, к основным положениям российского федерализма относит:

1)разделение полномочий между федеральными органами и субъектами Федерации;

2)прерогативу федеральных органов в сфере международных отношений; 3)верховенство Федерации в принятии поправок к федеральной Конституции при условии, что все члены Федерации имеют право на законодательную инициативу;

4)двухпалатную структуру федеральной законодательной власти;

5)самостоятельность субъектов Федерации и осуществлении их предметов ведения,

6)непреложность права исключительно Феде рации вступать в более крупные союзы;

7)невозможность субъектов Федерации вступать в политические союзы за ее пределами;

8)право национально-государственных и иньх субъектов Федерации, по решению их органов власти, иметь больше одного государственного языка; 9)полное равноправие субъектов по отношению к федеративным органам власти и невмешательство субъектов Федерации в дела друг друга;

10)право центральных органов вмешиваться в дела территории (субъекта РФ) в случаях, когда проблема выходит за рамки компетенции члена Федерации;

11)право субъектов Федерации отстаивать свои права через Конституционный суд при вмешательстве федеральных органов власти в их компетенцию;

12)интересы одного или нескольких членов Федерации не должны и не могут противоречить интересам других субъектов или Федерации в целом и т. д.

Политические аспекты федерализма теснейшим образом связаны с его экономическими основами.

2. Бюджетный федерализм и территориальная справедливость.

Под бюджетным федерализмом (БФ) следует понимать систему взаимоотношений между бюджетами различных уровней в федеративном государстве. Такая система является одним из основных элементов государственного устройства любой страны, в частности РФ. Связанный с распределением финансовых ресурсов, БФ играет важную роль в решении проблемы социального неравенства и обеспечения оптимального соотношения экономической эффективности и территориальной

справедливости. Преодоление возникающих при этом противоречий и обеспечение прав каждой личности и людских коллективов на получение определенного объема социальных услуг и является целью бюджетного федерализма.

Нынешняя бюджетная система РФ является прямой преемницей прежней союзной. Она предполагает долевое участие разных уровней власти в главных налоговых источниках (личном подоходном налоге, налоге на прибыль предприятий и НДС, заменившем налог с оборота) и субсидирование нижестоящих бюджетов в целях финансирования дефицита. Главный вопрос, постоянно присутствующий при финансовых баталиях разных уровней власти, в каких пропорциях надо делить налоговые поступления, чтобы избежать при этом произвола и территориальной несправедливости? Отсутствие устоявшейся, законодательно оформленной системы деления «бюджетного пирога « подтверждается фактами ежегодного утверждения таких пропорций. Как и раньше, они определяются не долгосрочной стратегией, а текущей хозяйственной и политической конъюктурой, балансом сил между различными уровнями властных структур. Многим зарубежным экспертам часто не понять, почему распределение бюджетных средств в РФ осуществляется не по четким, законодательно зафиксированным правилам, а преимущественно на основе двухсторонних договоренносте Минфина с регионами и даже отдельными территориями и может ежеквартально корректироваться? В этой связи высказывается мнение, что несмотря на демонтаж старой командно-административной системы управления, в бюджетно-налоговой сфере явственно просматривается стремление Центра держать регионы «на коротком поводке», в постоянной зависимости от вышестоящих бюджетов, сохранить за собой командные рычаги...

Соблюдение принципа территориальной справедливости во многом зависит от выбора типа(молодежи) бюджетного федерализма. Наибольшее распространение в мире получили два типа БФ - конкурентный и

кооперативный. Первый из них встречается реже и отличается высокой степенью децентрализации управления, финансовой независимости региональных властей и ослабленностыо главной движущей силы региональной политики государственного сектора. Ясно, что конкурентная модель БФ более перспективна в небольших по территории государствах, где, как правило, отсутствуют необжитые пространства и большие диспропорции в уровне развития регионов. Считается, что достоинства данной модели состоят в относительной независимости регионов от центра и минимизации перераспределительных процессов в бюджетно-налоговой системе.

Кооперативный тип БФ более распространен в мире и характеризуется более или менее ярко выраженным участием центрального правительства в политике выравнивания межрегиональных диспропорций, ответственностью центра за поступление в регион государственных финансов и вообще тесным сотрудничеством центральных и местных государственных структур. Некоторые недостатки данной модели БФ (рутинность процесса перераспределения, зависимость местных администраций от центра и др.) с лихвой компенсируется такими ее преимуществами, как экономичность централизованного сбора налогов, хорошие возможности по аккумулированию средств в целях горизонтального выравнивания территориальных бюджетов и т. п.

В мире не существует идеальной модели бюджетного федерализма: эффективность каждой из них зависит от множества объективных и субъективных факторов, определяющих спецификупринцип коллективизма был возведен в ранг государственной политики.

Может быть поэтому попытки реформировать бюджетные отношения, предпринятые в связи с законом «Об основах налоговой системы в РФ», пока не принесли успеха. В упомянутом законе в частности предусматривался переход от долевого участия в налоговых поступлениях к распределению налоговых источников между бюджетами разных уровней

власти. Однако реализация на практике подобного «новшества» была чревата еще большим обострением дисбалансов и межрегиональных диспропорций. Было принято решение в этой части закон не вводить в действие , хотя это и не предотвротило усиление межбюджетных коллизий и «бунта» регионов и территорий. Одним из основополагающих принципов БФ является территориальная справедливость,предполагающая некое равенство не только отдельных индивидуумов в распределении ограниченного ресурса (социальная справедливость), но и в целях регионов. Иначе говоря, посредством специальных законов сраведливость должна быть не только москвичу или петербуржцу, но и жителю Чукотки, алтайскому крестьянину, шахтеру Воркуты.