2. Признаки и типы административной культуры

Признаки административной культуры определяются ее внешними и внутренними параметрами. Администрирование осуществляется в политическом контексте. Чиновники подвергаются придирчивому контролю со стороны законодателей, групп интересов, лоббистов, средств массовой информации. Они живут в атмосфере постоянных расследований. В случае срывов в работе должностные лица обвиняют политиков, не желают брать на себя ответственность за просчеты в собственных действиях. Отсюда административная культура характеризуется политизированностью.

Государственные организации действуют в правовом поле. Они находятся под прокурорским надзором, оком судебной власти. Значительная часть деятельности чиновников регламентируется законодательством. Старослужащие зачастую советуют новичкам: «Следуй закону и больше ни о чем не беспокойся». По их мнению, все беды в обществе связаны с отсутствием надлежащих законов. Вместе с тем в административной среде проявляется и правовой нигилизм, пренебрежительное отношение к законам. Следовательно, мы можем оценить правовое измерение административной культуры.

Администрирование связано с экономической сферой. Многие государственные структуры обладают монополией. Они практически не испытывают давления со стороны потребителей. Поэтому чиновники не проявляют интерес в повышении эффективности и результативности своей деятельности. Чаще всего они получают дополнительные деньги («хлебные» или «лечебные»), а не премии за хорошую работу. Несмотря на то, что некоторые государственные учреждения втягиваются в рыночную конкуренцию через тендеры, контракты и т.п., для административной культуры в большей мере характерен монополизм, чем предпринимательство.

В числе внутренних параметров административной культуры выделяются иерархичность и бюрократичность. Как правило, государственные организации имеют многоуровневую вертикальную структуру. Здесь правят ранги, определяющие объем властных полномочий, уровень зарплаты, привилегии должностных лиц. Они разделяют служащих на руководителей и подчиненных. Большинство специалистов запуганы концентрацией власти начальников. Прежде чем совершить административное действие, они сперва просят дозволения руководителя.

Для администрирования характерна бюрократическая организация. Государственное дело разделяется по функциям. Функции закрепляются за структурными единицами. Единицы разбиты на профессии. Профессии сведены к конкретным задачам, зафиксированным в должностных инструкциях. Задачи выполняются специалистами. Все это обезличивает людей, включенных в бюрократическую машину, ограничивает их творчество.

Типология административной культуры определяется способом целеполагания. Утопический способ целеполагания задает административно-командную культуру. Она свойственна централизованной модели управления, опирается на авторитарный режим, свод бюрократических инструкций, характеризуется четкой специализацией, распределением ролей, прав, обязанностей, ответственности, использованием силовых методов, поощряет исполнительность. Такая культура исключает партисипативный механизм принятия решений, участие в их подготовке гражданской общественности.

Прагматический способ целеполагания формирует организационно-адаптивную культуру. Она характерна для децентрализованной модели управления, опирается на демократический режим, основывается на сотрудничестве, использовании согласительных процедур и методов, поощряет творчество. Такая культура хорошо адаптируется к изменениям, поддерживает коллективную выработку решений, гражданскую инициативу.

Традиционный способ целеполагания производит охранно-полицейскую культуру. Она присуща смешанной (частично централизованной – частично децентрализованной) модели управления, опирается на тоталитарный режим, набор простых правил, вытекающих из укоренившихся традиций, осуществляет жесткий контроль, использует мотивацию страха, репрессивные методы, подавляет гражданскую инициативу.

По оценкам специалистов в нашей стране до сих пор доминирует культура административно-командного типа, характерными чертами которой являются:

преобладание «запретительной» направленности норм и правил;

четкое описание функций работников, формализованные отношения;

стремление к созданию условий для сотрудничества между работниками на всех уровнях в управлении;

преимущественно иерархическая структура управления;

распространенность демонстрации власти, подчеркивания властных функций на каждом уровне управленческой иерархии;

ориентация на наказание за ошибки, жесткий контроль за выполнение должностных обязанностей и инструкций;

поощрение универсализма, совмещения профессий и обязанностей;

централизация и персонализация принятия решений и ответственности;

актуализация в первую очередь стратегических задач развития организации, акцент на долгосрочном планировании;

ориентация на решение общегосударственных (общенародных) задач;

стремление к сохранению опеки со стороны министерств, ведомств⁷².

Реформа предусматривает переход от административно-командной к организационно-адаптивной культуре с учетом национальных особенностей. Крах авторитарно-партийного режима означал необходимость демократической децентрализации управления (администрирования). Исключение возможности узурпации власти, злоупотреблений требовало формирования правового государства, коренной чертой которого является торжество закона, обеспечивающего взаимную ответственность граждан перед властью и власти перед гражданами. Смена плановой экономики рыночной определяла необходимость создания предприимчивого правительства, способного предоставить населению публичные услуги высокого качества. Все это определяет содержание административной культуры организационно-адаптивного типа.