Подраздел III. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений Глава 23. Общие положения

Статья 245. Дела, возникающие из публичных правоотношений

1. Комментируемой статьей открывается глава, посвященная самостоятельному виду гражданского судопроизводства - производству по делам, возникающим из публичных правоотношений.

В отношении выделения или обособления производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в теории гражданского процессуального права существуют две основные точки зрения.

Согласно первой позиции в данном производстве имеет место спор о праве, в котором участвуют две противоположно заинтересованные стороны, однако в отличие от искового производства спор не имеет частноправового характера. В исковом производстве стороны спора занимают равное положение, в делах же, возникающих из публично-правовых отношений, стороны изначально не равны, находятся в отношениях власти и подчинения.

Таким образом, публичный характер правоотношений предопределяется не только участием в них в качестве одного из субъектов государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, государственного или муниципального служащего, необходимо также, чтобы участники правоотношений не обладали равенством и один из них был наделен властными полномочиями по отношению к другому.

Согласно второй позиции функцией суда при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, является осуществление судебного контроля за законностью действий органов государства и организаций по отношению к гражданам, а в отдельных случаях - и к другим субъектам права.

2. Вне зависимости от существующих подходов рассматриваемый вид производства имеет как ряд общих черт с исковым производством, так и особенности, установленные настоящей главой ГПК РФ.

Во-первых, в исковом производстве присутствует ряд диспозитивных институтов (признание иска, отказ от иска, мировое соглашение и др.). В публичном производстве данные институты отсутствуют.

Во-вторых, в исковом производстве бремя доказывания возлагается на стороны в соответствии со ст. 56 ГПК РФ.

В делах публичного производства обязанность по доказыванию фактов, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагается на орган, принявший нормативный акт, органы (или лица), которые приняли оспариваемые решения или совершили действия (бездействие).

Кроме того, в исковом производстве истребование доказательств судом производится по общему правилу при наличии ходатайства сторон и других лиц, участвующих в деле. Суд оказывает содействие в собирании и истребовании доказательств только в тех случаях, когда лицам, участвующим в деле, самим это сделать затруднительно или невозможно по каким-либо объективным причинам. В делах публичного производства истребование доказательств может осуществляться по инициативе суда в целях правильного разрешения дела.

3. При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, что вызвано необходимостью обеспечить надлежащий судебный контроль за правомерностью действий властных субъектов. В то же время суд связан предметом заявленных требований.

В комментируемой статье приводится неисчерпывающий перечень дел, рассматриваемых по правилам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Для отнесения конкретного дела к данной категории нужно учитывать его характер (наличие либо отсутствие спора о праве), субъектный состав правоотношения. Кроме того, следует учитывать, что дела об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях, установлен КоАП РФ (подробнее об этом см. п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации").

Статья 246. Порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений

Комментируемая статья устанавливает особенности рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публично-правовых отношений. Все дела, возникающие из публично-правовых отношений, рассматриваются и разрешаются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными комментируемым подразделом и другими федеральными законами (см. также ст. 245 ГПК РФ и комментарий к ней).

Статья 247. Порядок обращения в суд

1. В соответствии с комментируемой статьей дела, возникающие из публичных правоотношений, возбуждаются на основании заявления, оформляемого по общим правилам, установленным ст. 131 и 132 ГПК РФ.

В данном заявлении необходимо указать, какие конкретно решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы заявителя нарушены этими решениями, действиями (бездействием).

В заявлении о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении должно быть указано предусмотренное федеральным законом основание для временного размещения иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, или продления срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет положение о том, что обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд.

Основания для оставления заявления (искового заявления) без движения установлены ст. 136 ГПК РФ: несоблюдение требований ст. 131, 132 ГПК РФ к форме и содержанию заявления.

3. Комментируемая статья устанавливает дополнительное основание для оставления заявления без движения - наличие гражданско-правового (частноправового) спора о праве. При наличии такого спора заявленные требования подлежат рассмотрению в рамках искового производства.

Статья 248. Отказ в принятии заявления или прекращение производства по делу, возникшему из публичных правоотношений

1. Отказ в принятии заявления регулируется ст. 134 ГПК РФ, а прекращение производства по делу - ст. 220 и 221 ГПК РФ.

В соответствии с ГПК РФ решение суда, вступившее в законную силу и принятое по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям на стадии возбуждения гражданского дела в суде, является препятствием к принятию заявления, а на более поздних стадиях - основанием для прекращения производства по делу.

По делам, возникающим из публичных правоотношений, для отказа в принятии заявления или прекращения производства по делу не требуется совпадения оснований заявленных требований и тождественности сторон. Достаточно тождественности предмета требований.

2. Отказ в принятии заявления и прекращение производства по делу оформляются по правилам ст. 134, 221 ГПК РФ. На определения суда об отказе в принятии заявления или о прекращении производства по делу может быть подана частная жалоба, представление прокурора.

Порядок прекращения производства по делу о защите избирательных прав и права на участие в референдуме определен ст. 260 ГПК РФ.

Следует обратить внимание, что комментируемая статья не может рассматриваться в отрыве от ст. 251 ГПК РФ, предусматривающей специальные условия подачи в суд заявления о признании нормативного правового акта противоречащим закону (см. ст. 251 ГПК РФ и комментарий к ней).

Статья 249. Распределение обязанностей по доказыванию по делам, возникающим из публичных правоотношений

1. По общему правилу каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений (см. ст. 56 ГПК РФ и комментарий к ней). Исключения из этого правила прямо устанавливаются федеральными законами, в частности ГПК РФ.

В соответствии с комментируемой статьей обязанность доказывания законности оспариваемых действий (бездействия), решений и обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, факта его законности возложена на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лица, чьи действия (бездействие), решения выступают предметом судебной проверки. Такой подход законодателя оправдан:

- во-первых, он позволяет обеспечить интересы "слабой стороны" (неравное, подчиненное положение в материальных правоотношениях; отсутствие по общему правилу у заявителя специальных знаний и навыков);

- во-вторых, представление суду доводов, доказательств законности совершенных действий (отказа в совершении определенных действий) для профессионала не представляет больших сложностей.

Как правило, все необходимые суду документы (акты, постановления, протоколы и др.) к моменту возбуждения дела в суде уже имеются у соответствующих органов и их должностных лиц.

В то же время заявитель не освобождается от обязанности доказать факт нарушения прав и свобод в результате принятия оспариваемого нормативного акта или в результате совершения оспариваемых действий.

2. При производстве по делам, возникающим из публично-правовых отношений, ГПК РФ возлагает на суд более активную роль в собирании доказательств. В целях правильного разрешения дела и необходимости осуществления судебного контроля суду предоставлено право истребовать доказательства по собственной инициативе. При этом суд вправе истребовать доказательства как у должностных лиц, привлеченных к участию в деле, так и у должностных лиц, не привлекаемых к участию в деле.

Должностные лица, у которых истребуются доказательства, должны представить их в срок, установленный судом. В случае если по уважительным причинам представить истребуемое доказательство невозможно вообще или представление доказательства затруднительно в установленный судом срок, должностное лицо обязано известить об этом суд в течение пяти дней со дня получения запроса с указанием причин. В случае неизвещения суда, а также в случае невыполнения требования суда о представлении доказательства по причинам, признанным судом неуважительными, на виновных должностных лиц может быть наложен штраф.

Наложение штрафа производится по общим правилам наложения штрафов в гражданском судопроизводстве, установленным гл. 10 ГПК РФ.

Статья 250. Законная сила решения суда

Законная сила судебного решения означает его общеобязательность и исключительность.

С момента вступления решения суда в законную силу установленные им права и обязанности подлежат осуществлению по требованию заинтересованного лица.

После вступления в законную силу решения суда по делу невозможно повторное обращение в суд с заявлением по тем же основаниям.