Задача № 2.
Вы руководитель Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Вам поступает на заключение внесенный в Государственную Думу проект Закона об установлении уголовной ответственности за приобретение гражданами РФ второго гражданства.
Решение.
Проблема, которая следует из фабулы задачи, может быть сформулирована следующим образом: является ли правомерным установление юридической ответственности для тех граждан РФ, которые приобретают гражданство другого государства без отказа от гражданства Российской Федерации, т.е. становятся бипатриадами. Следует отметить, что подобное законодательное установление является неправомерным. Впрочем, такое решение отнюдь не является очевидным. В качестве контраргументов, опровергающих его верность, можно указать следующий:
1. Принимая во внимание то обстоятельство, что ст. 62 Конституции РФ, а также ст. 6 ФЗ «О гражданстве в РФ», в которых устанавливается принцип равенства правосубъектности бипатридов и граждан РФ, не обладающих двойным гражданством, носят диспозитивный характер в силу оборота «если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации», можно сделать вывод, что вышеуказанный принцип равенства может допускать исключения. Причём в Конституции РФ и ФЗ «О гражданстве в РФ» ничего не говорится о содержательном характере подобных изъятий, а даётся лишь указание на их формальную характеристику (федеральный закон, международный договор). Необходимо отметить, что исключения из принципа равенства правосубъектности граждан РФ без гражданства иного государства и лиц, обладающих двойным гражданством, уже существуют в действующим законодательстве. В качестве примера можно привести статью 21 закона «О государственной тайне», в которой говорится, что «допуск лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации». В соответствии с данным порядком, определенным ПОЛОЖЕНИЕМ О ПОРЯДКЕ ДОПУСКА ЛИЦ, ИМЕЮЩИХ ДВОЙНОЕ ГРАЖДАНСТВО, ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА, А ТАКЖЕ ЛИЦ ИЗ ЧИСЛА ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН, ЭМИГРАНТОВ И РЕЭМИГРАНТОВ К ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТАЙНЕ» «указанные лица допускаются к сведениям, составляющим государственную тайну, с грифом "секретно" только после проведения проверочных мероприятий органами федеральной службы безопасности». Таким образом, ни в Конституции РФ, ни в ФЗ «О гражданстве РФ» не содержатся прямые запреты умаления правосубъектности бипатридов, а в законодательстве можно встретить примеры такого умаления. Впрочем, данный контраргумент довольно легко опровергнуть. Ст. 6 ФЗ «О гражданстве», п. 3 ст. 55 Конституция.
Несмотря на то, что и Конституция РФ и ФЗ «О гражданстве РФ» устанавливают возможность определенных изъятий из принципа равенства бипатридов и лиц, обладающих только гражданством РФ, т.е. закрепляют специальную норму по отношению к общей норме о равенстве правосубъектности указанных лиц, следует принять во внимание, что данная норма должна толковаться ограничительно. Как следует из ОПРЕДЕЛЕНИЯ Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. N 797-О-О: «Конституция Российской Федерации, предусматривая в статье 62 (часть 2) специальную норму, предполагающую возможность установления федеральным законом особенностей правового положения граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства, допускает тем самым и возможность специального правового регулирования прав и свобод данной категории граждан Российской Федерации, прежде всего политических прав, включая пассивные избирательные права как институт суверенной государственности, приобретение которых связывается, по общему правилу, с наличием у лица гражданства данного государства». Таким образом, произвольное расширительное толкование специальной нормы об изъятиях из принципа равенства недопустимо, а, следовательно, указанный выше контраргумент является ошибочным.
Приведём аргументы, непосредственно доказывающие верность моего решения задачи:
1. Уголовная ответственность предполагает ограничение прав человека, в частности, личных прав,, однако в соответствии с позицией Конституционного Суда РФ (см. Постановление от 17 февраля 1998 года N 6-П) из статьи 62 Конституции РФ в ее взаимосвязи со статьей 17 (часть 2) и другими статьями Конституции РФ, касающимися прав и свобод человека и гражданина, следует, что речь идет о случаях ограничения, устанавливаемых лишь применительно к таким правам и обязанностям, которые являются правами и обязанностями именно гражданина РФ, то есть возникают и осуществляются в силу особой связи между государством и его гражданами.
2. Ограничение прав бипатридов противоречит статье 17 Европейской Конвенции «О гражданстве», в соответствии с которой: «граждане государства-участника, имеющие другое гражданство, обладают на территории этого государства-участника, в котором они проживают, теми же правами и несут те же обязанности, что и другие граждане этого государства-участника», а также статье 5 указанной конвенции, которая гласит: «правовые нормы государства-участника, регулирующие гражданство, не должны проводить различий или включать практику, которые равносильны дискриминации».
3. Ограничение прав бипатридов противоречит принципу равенства, закрепленному в Конституции РФ, Международном пакте о гражданских и политических правах, и в других государственных и международных нормативных актах.
Нормативные основания решение задачи:
О гражданстве в РФ
Статья 6. Двойное гражданство
1. Гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.
2. Приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации.
Конституция
Статья 2
Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.
Статья 6
1. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения.
Статья 62
1. Гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
2. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
Статья 17
1. В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией.
Статья 19
1. Все равны перед законом и судом.
2. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
Статья 55
2. В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
3. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
ЗАКОН
О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТАЙНЕ
Статья 21. Допуск должностных лиц и граждан к государственной тайне
Допуск лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.
ПОЛОЖЕНИЕ
О ПОРЯДКЕ ДОПУСКА ЛИЦ, ИМЕЮЩИХ ДВОЙНОЕ ГРАЖДАНСТВО,
ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА, А ТАКЖЕ ЛИЦ ИЗ ЧИСЛА ИНОСТРАННЫХ
ГРАЖДАН, ЭМИГРАНТОВ И РЕЭМИГРАНТОВ
К ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТАЙНЕ
Указанные лица допускаются к сведениям, составляющим государственную тайну, с грифом "секретно" только после проведения проверочных мероприятий органами федеральной службы безопасности.
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 4 декабря 2007 г. N 797-О-О
Конституция Российской Федерации прямо указывает в статье 62 (часть 2) на возможность введения федеральным законом исключений из общего принципа, согласно которому наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства. Из этого исходит и Федеральный закон от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", согласно части первой статьи 6 которого гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.
Следовательно, Конституция Российской Федерации, предусматривая в статье 62 (часть 2) специальную норму, предполагающую возможность установления федеральным законом особенностей правового положения граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства, допускает тем самым и возможность специального правового регулирования прав и свобод данной категории граждан Российской Федерации, прежде всего политических прав, включая пассивные избирательные права как институт суверенной государственности, приобретение которых связывается, по общему правилу, с наличием у лица гражданства данного государства.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ПАКТ
от 16 декабря 1966 года
О ГРАЖДАНСКИХ И ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРАВАХ
Статья 26
Все люди равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту закона. В этом отношении всякого рода дискриминация должна быть запрещена законом, и закон должен гарантировать всем лицам равную и эффективную защиту против дискриминации по какому бы то ни было признаку, как-то: расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства.
ЕВРОПЕЙСКАЯ КОНВЕНЦИЯ
О ГРАЖДАНСТВЕ
Статья 5
Недискриминация
1. Правовые нормы государства-участника, регулирующие гражданство, не должны проводить различий или включать практику, которые равносильны дискриминации по признаку пола, религии, расы, цвета кожи или национального или этнического происхождения.
2. Каждое государство-участник руководствуется принципом недискриминации между своими гражданами, будь то граждане по рождению или лица, приобретшие свое гражданство в последующий период.
Статья 17
Права и обязанности, связанные с множественным
гражданством
1. Граждане государства-участника, имеющие другое гражданство, обладают на территории этого государства-участника, в котором они проживают, теми же правами и несут те же обязанности, что и другие граждане этого государства-участника.
2. Положения настоящей главы не затрагивают:
a) норм международного права, касающихся дипломатической или консульской защиты, обеспечиваемой государством-участником одному из его граждан, который одновременно имеет другое гражданство;
b) применения норм международного частного права каждого государства-участника в случаях, касающихся множественного гражданства.