3.3. Система управления муниципальной собственностью в рф.

Понятие собственности в его различных модификациях показывает, что оно очень многогранно, объемлет собой массу разных по характеру, степени значимости и возможности решения проблем. Термин «собственность» употребляется в двух различных смыслах:

1) в юридическом смысле — как обозначение вещного права, права лица на определенную вещь (совокупность вещей), включающего в себя правомочия владеть, пользоваться и распоряжаться этой вещью (вещами);

2) в экономическом смысле — как обозначение совокупности производственных отношений, связанных с определенным имущественным комплексом и определенным субъектом хозяйственной деятельности.

В общем виде собственность - это отношения людей к объектам материального мира, проявляющиеся в экономических отношениях между людьми в процессе производства, распределения, обмена и потребления различных благ, а также в юридических нормах и форме правил и морали.

Законодательство Российской Федерации под муниципальной собственностью понимает объекты, находящиеся на территории муниципального образования и за его пределами, самостоятельно созданные органами власти муниципального образования для обслуживания нужд местного сообщества, переданные муниципальному образованию в результате разграничения государственной собственности, полученные или приобретенные муниципальным образованием иными законными путями.

Муниципальная собственность – одна из 3 основных форм собственности, установленных Конституцией РФ наряду с частной и государственной, субъектами права которой выступают муниципальные образования, а права по владению, пользованию и распоряжению осуществляют органы местного самоуправления. Порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения закреплены в Гражданском кодексе РФ, Федеральном законе № 131-ФЗ и других нормативно- правовых актах.

Конституция РФ признает равенство муниципальной, государственной и частной собственности, но они различаются: государственная и муниципальная собственность составляют разновидности публичной/ общественной собственности, частная относится к индивидуальной, личной собственности конкретного лица или объединения лиц. Отличия публичной и частной собственности заключаются в способах присвоения дохода от эксплуатации собственности: при частно -хозяйственной деятельности доход имеет частноправовую форму присвоения, то есть поступает тому кто эту деятельность осуществляет, в публичных хозяйствах происходит публичноправовое присвоение дохода: лица, причастные к его образованию, передают доход собственнику — соответствующим местным сообществам.

Муниципальная собственность включена в систему местного хозяйства, то есть представляет собой его основу и является необходимым элементом экономики. Включение муниципальной собственности в систему местного хозяйства обуславливается:

Во первых, территориальной обособленностью муниципальной собственности в границах, совпадающих с границами первичного административно-территориального образования и составляющих естественный территориальный предел развития местного хозяйства;

Во вторых, направленностью функционирования объектов муниципальной собственности на удовлетворение потребностей в общественных благах и услугах местного населения, на что также ориентированы все предприятия производственной и непроизводственной сфер местного хозяйства.

На базе муниципальной собственности формируется муниципальное хозяйство. Оно представляет собой совокупность предприятий и учреждений, которые осуществляют на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, и являются объектом муниципальной собственности, либо предприятий и учреждений, в уставном капитале которых участвуют органы местного самоуправления. Элементами муниципального хозяйства являются: бюджетный процесс на муниципальном уровне, доходы и расходы местного бюджета, а также муниципальный кредит.

Особенность муниципальной собственности состоит в том, что в преобладающей своей части она является бюджетопотребляющей, а не доходопроизводящей. Значительная часть направляется на цели поддержания объектов муниципальной собственности, находится в минимально работоспособном состоянии. При этом доходы от использования муниципальной собственности во многих муниципальных образованиях в настоящей экономической ситуации редко превышают 2,7-4,3 % общей суммы бюджетных доходов муниципалитетов.

Решение проблемы увеличения собственных доходов муниципального хозяйства возможно за счет повышения его эффективности, за счет использования муниципальной собственности и за счет развития сети муниципальных предприятий. Развивая коммерческую деятельность системы муниципальных предприятий, муниципальная экономика ставит две цели - получение дополнительных доходов в местный бюджет и производство товаров и услуг, в которых нуждается население.

Население непосредственно может осуществлять такие права только в небольших муниципальных образованиях. Поэтому от имени муниципального образования приобретают и осуществляют имущественные и иные права и обязанности глава местной администрации, также другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Субъектом владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью является - местное сообщество (население муниципального образования). Органы МСУ только «управляют муниципальной собственностью» и являются второстепенными субъектами права муниципальной собственности.

К таковым относятся:

1. Представительный орган муниципального образования;

2. Глава муниципального образования;

3. структурные органы и подразделения местной администрации;

4. орган управления муниципальным хозяйством;

5. муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения;

6. другие организации с правом управления муниципальной собственностью.

Объекты.

Муниципальная собственность изначально образовалась на основании постановления Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 года, в соответствии с которым единая государственная собственность была разделена на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность.

Выделяются 4 группы муниципальной собственности:

1) Торговля, бытовое обслуживание, общественное питание и строительство, основная задача которых состоит в обеспечении нужд населения, неудовлетворенных в силу различных причин (высокие цены, недостаточный ассортимент и т.д.) частным сектором.

2) Недвижимость и прежде всего земельные ресурсы.

3) Сфера социальной защиты населения и ЖКХ, основная задача которых состоит в обеспечении повседневных нужд населения, удовлетворении потребностей в жилье, тепле, медицинском обслуживании, образовании и т.д.

4) Транспорт и связь, к сфере которых относится общественный транспорт и оказание любых других транспортных услуг населению.

Также к муниципальной собственности закон относит и средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды - выступают в качестве финансовых ресурсов местного самоуправления. В состав муниципальной собственности в качестве материальных объектов входят: имущество органов МСУ, муниципальные земли и природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения различных отраслей, другое движимое и недвижимое имущество.

Полномочия органов МСУ в отношении муниципального имущества. Эти полномочия разграничиваются муниципальными правовыми актами и законодательством. Представительные органы муниципального образования устанавливают порядок распоряжения и управления объектами муниципальной собственности, а местные администрации непосредственно владеют, пользуются, распоряжаются этим имуществом.

Закрепление в Гражданском кодексе РФ именно муниципального образования, т.е. территориально организованного населения как основного субъекта – участника имущественных отношений, имеет важное принципиальное значение. Органы местного самоуправления или их должностные лица могут осуществлять сделки с муниципальным имуществом, путем заключения договоров купли – продажи, аренды, найма и тд, такие сделки считаются заключенными от имени населения муниципального образования. Очень важно сформировать у населения сознание собственника понимание того, что органы местного самоуправления должны действовать в соответствии с их интересами – интересами собственников муниципального имущества.

Методы управления муниципальной собственностью:

1. административные

2. экономические

3. нормативно-правовые

4. организационные

Принципы управления муниципальной собственностью:

1. принцип законности

2. принцип подотчетности, подконтрольности

3. принцип гласности

4. принцип эффективности

Состав муниципальной собственности закреплен в Федеральном законе № 131-ФЗ в соответствии с осуществляемыми органами местного самоуправления полномочиями. Федеральный законодатель в ст. 50 регулирует такой перечень, предусматривая, что в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления вопросов местного значения, отдельных переданных государственных полномочий и участия в реализации непереданных государственных полномочий, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений и предприятий, такое имущество подлежит перепрофилированию, то есть изменению целевого назначения имущества/ отчуждению.

Формирования муниципальной собственности началось после декларирования коммунальной собственности в Законе СССР от 9.04.90 г. № 1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В статье 8 было установлено, что «экономическую базу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), коммунальная и другая собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворению социально-экономических потребностей населения соответствующей территории».

Порядок формирования муниципальной собственности был определен Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.91 г. - «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

В развитие названного постановления Президент РФ своим распоряжением от 18.03.92 года № 114-рп утвердил «Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности». В этом положением устанавливался порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, порядок оформления прав собственности в реестре муниципальной собственности. Также значительным образом на формирование муниципальной собственности повлиял процесс приватизации.

На современном этапе состояние муниципального имущества было определено ФЗ от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . Часть 11.1 ст. 154 данного закона установила:

1) что разграничение муниципального имущества осуществляется между:

• вновь образованными городскими, сельскими поселениями и муниципальным районом, в границах которого они образованы;

• вновь образованным муниципальным районом и расположенными в его границах городскими, сельскими поселениями;

• вновь образованными муниципальными образованиями в случае разделения муниципального образования;

• муниципальным районом и городским округом в случае наделения городского поселения, входящего в границы муниципального района, статусом городского округа;

• муниципальными образованиями в случае изменения их границ, влекущего за собой отнесение территорий отдельных населенных пунктов одного муниципального образования к территории другого муниципального образования;

2) разграничение муниципального имущества между вновь образованными поселениями и муниципальными районами, в состав которых они входят, осуществляется до 1 января 2009 года законом субъекта РФ, определяющим порядок решения вопросов местного значения в данных муниципальных образованиях. Орган местного самоуправления, владеющий имуществом, подлежащим передаче, обязан передать его, а орган местного самоуправления, в собственность которого указанное имущество передается, обязан его принять в трехнедельный срок после вступления данного закона в силу. В случае, если устав хотя бы одного муниципального образования – участника данных правоотношений не утвержден в течение указанного срока, этот срок отсчитывается со дня утверждения указанного устава;

3) перечни передаваемого имуществa включают в себя муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения, которые подлежат передаче, а также иное имущество;

4) законы субъектов РФ о разграничении муниципального имущества между муниципальными районами, поселениями, городскими округами принимаются по согласованным предложениям соответствующих органов местного самоуправления; не разрешенные в процессе согласования разногласия регулируются законом субъекта РФ;

5) органы местного самоуправления, наделенные полномочиями по передаче (принятию) имущества, в установленный срок после вступления в силу закона субъекта РФ передают (принимают) имущество в муниципальную собственность, их уполномоченные лица подписывают передаточный акт о принятии имущества в муниципальную собственность;

6) изменения в учредительные документы соответствующих муниципальных предприятий и учреждений вносятся в двухмесячный срок; основанием возникновения права собственности муниципального образования, принявшего имущество, является закон субъекта РФ;

7) муниципальное образование, имущество которого передано в собственность других муниципальных образований, несет субсидиарную ответственность по обязательствам переданных им учреждений и казенных предприятий, возникшим до перехода права собственности.

С целью конкретизации порядка принятия решения о перераспределении имущества из собственности органов власти одного уровня в собственность органов власти другого уровня было издано Постановление Правительства РФ от 13 июня 2006 г. № 374 «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации».

Способами формирования муниципальной собственности выступают:

Во первых, муниципализация – передача безвозмездно или за выкуп имущества из государственной и частной собственности в муниципальную собственность;

Во вторых, покупка – приобретение имущества на стоимостной основе;

В третьих, дарение;

В четвертых, строительство новых объектов и др.

Расширению экономической основы местного самоуправления способствуют также продолжающиеся реформы по перераспределению полномочий (соответственно и имущества), а также разграничение муниципального имущества в связи с переходом к «двухтиповой» модели территориальной организации местного самоуправления.

Приватизация муниципального имущества - один из источников пополнения местного бюджета. Порядок и условия приватизации муниципального имущества ведутся нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с ФЗ. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, может быть передано его собственником муниципальным образованиям, в собственность гражданина и юридическим лицам в порядке, предусмотренном законами о приватизации муниципального имущества (ст. 217 ГК РФ).

Органы МСУ самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации соответственно муниципального имущества.

Доходы от продажи муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

На федеральном уровне действует Федеральный Закон от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Согласно ст. 1 Закона о приватизации:

Приватизация муниципального имущества – это возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, в собственность физических и юридических лиц на возмездной основе или посредством передачи имущества в муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых и вносится муниципальное имущество.

Способы приватизации муниципального имущества (в соотв. Со ст. 13 Закона о приватизации):

1. преобразование унитарного предприятия в ОАО;

2. продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;

3. продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;

4. продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;

5. продажа за пределами территории РФ находящихся в государственной собственности акций ОАО;

6. продажа акций ОАО через организатора торговли на рынке ценных бумаг;

7. продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;

8. продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены;

9. внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы ОАО;

10. продажа акций ОАО по результатам доверительного управления.

Органы МСУ самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации соответственно муниципального имущества. Доходы от продажи муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

Два способа защиты муниципальной собственности:

1. административный способ

2. судебный способ

Признание недействительным акта государственного органа, не соответствующего закону или иным правовым актам и нарушающего права и охраняемые законом интересы населения муниципального образования; признание актов государственных органов недействительными осуществляется как общими, так и арбитражными судами;

Возмещение убытков в случае принятия Российской Федерацией закона, прекращающего право собственности населения муниципального образования; убытки, причиненные населению муниципального образования в результате принятия такого акта, в том числе стоимость имущества, возмещаются государством, а все споры о возмещении убытков разрешаются судом.

Законодательство России под муниципальной собственностью понимает объекты, находящиеся на территории муниципального образования и за его пределами, самостоятельно созданные органами власти муниципального образования для обслуживания нужд местного сообщества, переданные муниципальному образованию в результате разграничения государственной собственности, полученные или приобретенные муниципальным образованием иными законными путями.

Конституция признает равенство муниципальной, государственной и частной собственности. Однако они различаются по своей природе: государственная и муниципальная собственность составляют разновидности публичной (общественной) собственности, частная относится к индивидуальной, личной собственности конкретного лица или объединения лиц. Отличия публичной и частной собственности заключаются не в способах ведения хозяйства, достаточно близких, а в способах присвоения дохода от эксплуатации собственности: при частнохозяйственной деятельности доход имеет частноправовую форму присвоения, т. е. поступает, как правило тому, кто эту деятельность осуществляет, в публичных хозяйствах происходит публичноправовое присвоение дохода: лица, причастные к его образованию, передают доход собственнику — соответствующим местным сообществам.

Муниципальная собственность включена в систему местного хозяйства, то есть представляет собой его основу и является необходимым элементом территориально локализованной экономики. Включение муниципальной собственности в систему местного хозяйства обуславливается:

- территориальной обособленностью муниципальной собственности в границах, совпадающих с границами первичного административно-территориального образования и составляющих естественный территориальный предел развития местного хозяйства;

- направленностью функционирования объектов муниципальной собственности на удовлетворение потребностей в общественных благах и услугах местного населения, на что также ориентированы все предприятия производственной и непроизводственной сфер местного хозяйства.

Определяя экономическую категорию «местное хозяйство», необходимо отметить, что это есть взаимодействие предприятий различных форм собственности, домохозяйств, институтов местного управления на основе общности социальных и экономических интересов, исторически сложившегося единого экономического, культурного и информационного пространства со специфической комбинацией факторов производства, достаточных для осуществления хозяйственной деятельности, обеспечивающей нормальные для данной общности занятость и доходы и соответствующий им уровень удовлетворения потребностей населения в индивидуальных и общественных жизненных благах (3, с.58). Органы МСУ самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации соответственно муниципального имущества. Доходы от продажи муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

Категориально определяющим признаком для местного хозяйства должна быть не форма собственности, а масштабы, продуктовая направленность, локализация потребления и определение территориальных границ сбыта общественных благ и услуг, а также уровень подчиненности определенным органам управления.

На базе муниципальной собственности формируется муниципальное хозяйство, границы которого значительно уже местного хозяйства. Муниципальное хозяйство представляет собой совокупность предприятий и учреждений, которые осуществляют на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, и являются объектом муниципальной собственности, либо предприятий и учреждений, в уставном капитале которых участвуют органы местного самоуправления. Элементами муниципального хозяйства можно считать также бюджетный процесс на муниципальном уровне, доходы и расходы местного бюджета, а также муниципальный кредит.

Принципиальная особенность муниципальной собственности состоит в том, что в преобладающей своей части она является бюджетопотребляющей, а не доходопроизводящей. Значительная часть направляется на цели поддержания объектов муниципальной собственности, находится в минимально работоспособном состоянии. При этом доходы от использования муниципальной собственности во многих муниципальных образованиях в настоящей экономической ситуации редко превышают 2,7-4,3 % общей суммы бюджетных доходов муниципалитетов. Эта ситуация требует немедленного разрешения и поиска механизмов увеличения собственных доходов муниципальных образований.

Решение проблемы увеличения собственных доходов муниципального хозяйства возможно за счет повышения его эффективности, за счет использования муниципальной собственности и за счет развития сети муниципальных предприятий. Таким образом, развивая коммерческую деятельность системы муниципальных предприятий, муниципальная экономика ставит две цели - получение дополнительных доходов в местный бюджет и производство товаров и услуг, в которых нуждается население.