Розділ 3 напрями удосконалення управління сільськогосподарськими землями

3.1.Шляхи формування системи управління

На кожному етапі щодо конкретних історичних, соціальних і економічних умов формується система управління,в якій одночасно зосереджується попередній відповідний досвід, який повільніше або швидше доповнюється новими й новітніми управлінськими надбаннями. Зрештою,формується система управління, в якій управлінські надбання минулого становлять його найзагальнішу основу, на якій зростає система регулювання, що відповідає конкретним вимогам сьогодення і майбутнього. Такий процес відбувається, як правило, неоднозначно, особливо в умовах докорінних змін у суспільстві, як це, зокрема, було в радянській Україні. В конкретнішому розумінні це підтверджується сучасною практикою трансформації управлінських відносин у галузі використання і охорони земель. Теоретичні і методичні аспекти управління земельними ресурсами внезалежній Україні досліджували багато вчених,серед яких І.Бистряков,Д.Гнаткович,В.Горлачук,Г.Гуцуляк,Д.Добряк,Р.Іванух,П.Казьмір,М.Лавейкін,Л.Новаковський,А.Сохнич,В.Трегобчук,А.Третяк,М.Федоров,В.Цемко,В.Юрчишин та інші.Ними обґрунтовані принципи і окремі мето-ди управління земельними ресурсами,у тому числі й сільськогосподарськимземлекористуванням.Організація управління земельними ресурсами після переходу Українина політично незалежний шлях розвитку базувалася і значною мірою продо-вжує базуватися на засадах,характерних для радянських часів.З погляду сучасності ставлення до радянської системи не однозначне.Проте швидкий іпримусовий злам на початковому пострадянському етапі був неможливий інебажаний.Передусім через те, що вона залишалася у свідомості переважнобільшої частини суспільства,зокрема,селян,як така,що узгоджувалася з тодішньою системою державного регулювання соціально-економічних відносин у країні, в частині, що стосувалася власності на землю всією своєю сутністюі механізмами здійснення підпорядковувалася інтересам правлячої на той часполітичної партії.До такого висновку можна ставитися по-різному,але з су-часного погляду очевидним є те, що далека від досконалості навіть у ті часи, вона все ж таки в поєднанні з іншими чинниками забезпечувала порівняновисокий (для тих часів) або,щонайменше,задовільний розвиток сільськогосподарських галузей й відповідні цьому їхні соціально-економічні результати. Ще одна причина відносної живучості притаманної радянській системі управління, яка базувалася на затягуванні під різними приводами, – це відпрацювання визначальної основи щодо стратегічного майбутнього сільського господарства – його мети, завдань та механізмів їхнього досягнення.Для висновку, що однією з основних причин недостатньої соціально-економічної віддачі реформстала недосконалість організаційного забезпечення її як принципово нового, кості їх вихідних положень своєчасне опрацювання ефективно діючої системи управління практично не можливе, що знайшло відображення у значнихскладнощах проведення земельної і аграрної реформ та їх недостатній соціально-економічній результативності. Це дало підстави мало відомого й недостатньо відпрацьованого соціально-економічного й сус-пільно-політичного явища.Це не означає, що всю провину за ситуацію, що склалася в сфері земельних відносин і землекористування та навколо них, можна покласти на організаційні чинники управління. Суть значно глибша: та (радянська) система породила неадекватність всієї сукупності соціально-економічних відносин на селі потребам формування і функціонування ефективно діючого ринкового середовища. Вона обмежувала можливості становлення достатньо досконалої організаційної системи управління, яка внаслідок цього, в свою чергу, не змогла подолати складнощів розвитку всіх інших блоків державного регулювання. Отож маємо співзалежність цілого й часткового. Недостатня відпрацьованість цілого, під яким у даному разі мається на увазі вся сукупність державних регуляторів розвитку економіки землекористування, обмежила також можливості ефективнішого впливу на наслідки часткового – організаційних чинників управлінської сутності.Із зазначеного випливає ще один висновок: ефективно діюча система управління може бути побудована лише за умови, коли достатньо високий результативний вплив на економічний розвиток матимуть усі інші складові державного регулювання–нормативно-правові, економічні, соціальні тощо.Разом з тим, не слід вважати орієнтацією на інертний характер управління,очікування ним того, як будуть розвиватися всі інші регулятори його розвитку.Навпаки, управління повинно бути достатньо активним, високо мобілізуючим,мати, умовно кажучи, наступальний, активізуючий характер, за якого організаційно-управлінські чинники виконуватимуть високо відповідальну функцію активного стимулюючого впливу на всі інші складові державного регулювання земельних відносин. Це, у свою чергу, підводить до висновку щодо необхідності суттєвої зміни акцентів в управлінні, а саме: якщо зараз переважає розуміння організації управління з позиції його функціонально-структурної сукупності, яке склалося на попередніх етапах, та в його сучасному розумінні,зберігаючи й поглиблюючи такий аспект, виправданим буде істотне доповнення його тим, що категорія управління земельними ресурсами істотно розширена й поглиблена. Це означає,що вона повинна бути такою, яка не просто виконувала б притаманну їй безпосередньо цільову функцію в звичному для неї розумінні, а і впливала б на прискорене формування не лише необхідного організаційно-управлінського, а також соціально-економічного середовища.Отже, виникає необхідність надання управлінню земельними ресурсами істотно вищого місця в системі інших чинників. Надання не формального,а саме такого, за якого організаційно-управлінська підсистема, крім виконання нею її безпосередньої функції, дедалі більше ставала б серцевиною державного регулювання розвитку землекористування шляхом активного впливу на всі без винятку складові, виведення його на якісно вищий рівень. Цього можна досягти лише за умови, якщо за своєю соціально-економічною сутністю, ці-

льовим призначенням і механізмами вона спрямовуватиметься у стратегічне майбутнє.Основним органом виконавчої влади в системі управління земель-них ресурсів нині є Державний комітет України по земельних ресурсах (Держкомзем), який утворено постановою Кабінету Мі ністрів України «Питання Державного комітету України по земельних ресурсах» від 22 червня 1992 р. за № 345. Цією постановою затверджено Положення про Державний комітет України по земельних ресурсах,в пунктах 1 і 2 якого визначено такі основні функції комітету. Держком зем України є центральним органом державної виконавчої влади, підвідомчим Кабінету Міністрів України. Комітет реалізує державну політику в галузі земельних відносин, сприяє структурній перебудові економіки, формує систему заходів щодо забезпечення організації раціонального використання земель Украї ни. У межах своєї компетенції Комітет організує виконання актів законодавства України і здійснює систематичний контроль за їх виконанням. Держкомзем узагальнює прак тику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо його вдоско налення та вносить їх на розгляд Кабінету Міністрів України.Державний комітет України по земельних ресурсах ви дає накази, які є обов’язковими для виконання його струк турними підрозділами. Він видає також листи, в яких дає, роз’яснення порядку застосування норм земельного законодавства та певні рекомендації, які не мають ознак нор мативності,тобто не підлягають обов’язковому виконанню, а тому не належать до системи законодавства.До системи законодавства входять також правові акти органів місцевого самоврядування та місцевих органів дер жавної виконавчої влади, які видаються в межах компе тенції останніх у сфері регулювання майнових і земельних відносин. Як правило, ці акти у вигляді наказів та розпоряджень приймаються з окремих питань з урахуванням специфіки регіонів. До системи законодавства включають ще так звані локальні акти, тобто акти окремих підпри ємств,наприклад, статутні документи, в яких регламенту ються внутрішньогосподарські майнові відносини. Отже, система законодавства України становить сукупність вза ємопов’язаних, таких, що взаємодіють, складових, якими є законита підзаконні нормативно-правові акти.Кожен працівник землевпорядної служби повинен знати строки набрання чинності різними норма тивно-правовими актами. Наприклад, відповідно до ч. 5 ст. 94 Конституції України закон набирає чинності через десять днів із дня його офіційного оприлюднення в «Голосі України», якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування. За ст. 160 Конституції України сам Основний Закон набув чинності в день його прийняття Верховною Радою України – 28 червня 1996 р.Для інших нормативно-правових актів встановлено де що інший порядок набрання чинності, визначений Указом Президента України «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» від 3 жовтня 1992 р., відповідно до якого норма тивно-правові акти,які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади,органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й за-конні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають дер-жавній реєстрації.Державну реєстрацію нормативно-правових актів мініс терств, інших центральних органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю здійснює Міністерство юстиції України, нормативно-правових актів міністерств і республіканських комітетів Автономної Республіки Крим –Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, норма тивно-правових актів обласних, Київської та Севастополь ської міських державних адміністрацій, їх управлінь, відді лів,інших підрозділів, а також місцевих органів господар ського управління та контролю – обласні, Київське та Се вастопольське міські управління юстиції.Державну реєст рацію нормативно-правових актів районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів – районні, районні у містах Києві та Севастополі управління юстиції. Зазначені нормативно-правові акти набувають чинності через 10 днів після їх реєстрації, якщо в них не встановлено пізнішого строку надання їм чинності.Механізм державної реєстрації нормативно-правових актів визначається Положенням про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, затвердженим по становою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. за № 731. Нормативно-правовий акт на держав-ну реєстрацію подається до реєструючого органу в п’ятиденний термін після його прийняття у трьох примірниках (оригінал і дві завірені копії). Державна

реєстрація нормативно-правового акта проводиться протягом 10, а якщо акт має великий обсяг – 15 робочих днів з дня, наступного після надходження його до реєструючого органу. У разі потреби (необхідність проведення ана-лізу нормативно-правового акта із залученням експертів, вивчення значної кількості актів чинного законодавства тощо) ці терміни може бути продовже-

но керівником реєструючого органу, але не більше ніж на 10 робочих днів,про що повідомляється орган, який надіслав нормативно-правовий акт на державну реєстрацію.Для деталізації вищенаведених загальних положень процедури державної реєстрації нормативно-правових актів Міністерством юстиції України видано «Порядок подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації», затверджений наказом Мін’юсту України від 12 квітня 2005 р. за № 34/5.Земельні відносини як складова виробничих відносин посідають особливе місце в суспільному виробництві і потребують цілеспрямованої координації дій, адекватним формам власності на землю, формам господарювання на ній та способам використання землі у всіх галузях економіки. Виходячи з цього,використання землі, а в широкому розумінні земельних ресурсів, потребує цілеспрямованого управління. Крім того, в Україні управління земельними ресурсами є ключовою проблемою земельної реформи, яка до останнього часу не знайшла кінцевого вирішення, що в свою чергу пов’язано з розв’язанням питання про шляхи ефективного використання земельних ресурсів.