Тема 8: «Правовая природа местного самоуправления»

Тезисы лекции

1. Слово «муниципалитет» произошло от латинского «municipium», так в эпоху римской республики назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. Вряд ли мы найдем слово муниципалитет как составную часть диспозиции норм закона о местном самоуправлении в Российской Федерации. Муниципалитет – это выборный орган местного самоуправления ряда зарубежных государств. Он формируется как в городах, так и в сельских поселениях и называется городским, либо сельским самоуправлением.

Муниципалитет следует рассматривать в качестве:

1) одной из основ конституционного строя;

2) формы организации народовластия;

3) права население на самостоятельное решение вопросов местного значения;

4) проявления многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления, т.е., сочетания коллегиальных и единоначальных форм организации местного самоуправления;

5) отграниченного круга дел, предоставленных местному самоуправлению от дел государственных, т.е. наличие собственной компетенции;

6) предполагаемой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами;

7) контроля и надзора за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;

8) организации власти с учетом исторических и иных местных традиций;

9) финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований.

При этом формы непосредственной демократии, в строгом смысле, в понятие «муниципалитет» в отличие от «местного самоуправления» включать нельзя⁵⁰.

Местное самоуправление – это основа конституционного строя, представляет тот специфический «уровень власти», который, с од­ной стороны, участвует в осуществлении воли государства, с другой — наиболее полно учитывает интересы населения, а следовательно, оно должно строиться исходя из принципов подзаконности, так как его деятельность регламентируется законами; выборности, так как наличие выборных орга­нов обязательно; самостоятельности, так как обладает собственной компе­тенцией; обеспеченности, так как необходимо наличие ресурсного обес­печения для реализации полномочий⁵¹.

Как отмечает профессор В.К. Самигуллин, государство осуществляет свои функции через органы местного самоуправления при активном содействии населения. Здесь серьезное внимание уделяется институту выборов в органы местного самоуправления как важнейшему средству развития демократии, повышения самостоятельности учреждений местного самоуправления⁵².

Трудно не согласиться с этим мнением, поскольку отсутствие элемента выборности в системе местного самоуправления сводит на нет местное самоуправление как институт демократии и свободного общества.

Укрепление демократических методов управления при совершенствовании вертикали власти (оптимальное сочетание децентрализации и централизации управления) представляет собой важнейшую стратегическую цель современного государственного управления⁵³.

Как отмечают исследователи, «сегодня в правовой системе Российской Федерации необходимо закрепить механизмы, которые обеспечат: 1) устойчивость и стабильность муниципальной власти; 2) ее эффективность (т.е. способность качественно и своевременно исполнять социальные обязанности); 3) формирование этой власти путем свободного и осознанного волеизъявления населения; 4) максимально возможное совпадение интересов муниципальной власти и интересов большинства населения; 5) реальную подконтрольность муниципальной власти населению и невозможность злоупотребления этой властью в ущерб населению; 6) информационную открытость действий и решений муниципальной власти, понятность для населения их содержания»⁵⁴.

Для поддержания собственной «автономии», т.е. определенного объема собственных полномочий и необходимых для их осуществления ресурсов, органы местного самоуправления заинтересованы в динамичном равновесии различных уровней государственной власти.

Объективный интерес органов местного самоуправления должен состоять в укреплении государственности, так как в этом случае более надежны гарантии невмешательства в их компетенцию со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации и более велики возможности установления горизонтальных связей, что отчасти восполняет недостаточную величину собственных ресурсов, в том числе нематериальных (информационных, политических и др.) за счет межмуниципальной кооперации и создания ассоциаций⁵⁵.

Совершенствование деятельности системы управления в настоящее время должно преследовать одну из важнейших целей, которую концептуально озвучил Президент Российской Федерации - это приближение населения к органам управления. На наш взгляд, данная идея должна усматривать элементы социализации институтов публичной власти и в частности местного самоуправления.

Укрепление вертикали государственной власти необратимо влечет усиление централизации. Но централизация благотворна до тех пор, пока она обеспечивает необходимое, объективно заданное распределение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами за счет включения в федеральную компетенцию тех полномочий, которые должны принадлежать центру. Поэтому «перегиб» с централизацией может усилить сепаратизм⁵⁶. Так называемое децентрализованное государство это отнюдь не то государство, которое отпустило, образно говоря, вожжи управления. Оно просто сконцентрировалось на ряде ответственных задач, которые нельзя никому передать и которые одновременно обусловливают само существование государства⁵⁷. Так, достижение процесса децентрализованной системы управления в муниципальных образованиях необходимо для создания условий конкурентоспособности различных субъектов правоотношений, в особенности хозяйствующих. В условиях федеративного развития демократических госу­дарств реализация властных полномочий происходит посредством «де­централизации» — передачи с государственного уровня на местный. Условия, порядок и формы взаимодействия органов государственной власти республик, области и др. с органами местного самоуправления определяются на основе закона или договора. Таким же образом происходит и наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями, причем не всеми, а лишь отдельными, которые в конкретно-определенный период целесообразно передать названным структурам. Критерием для отбора вопросов служит возможность их более эффективного решения путем децентрализации⁵⁸.

При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями следует учитывать несколько обстоятельств: передача полномочий органам местного самоуправления должна осуществляться с учетом социальных и материально-финансовых факторов. Федеральный закон или закон субъекта Российской Федерации о передаче отдельных государственных полномочий, помимо полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, должен содержать требования к качеству их осуществления ( например, объем, сроки или периодичность предоставления услуг населению, «индикатор качества», при ведении документации – формы документов, требования к заполнению, порядок учета и т.п.), а также сроки и формы отчетности органов местного самоуправления по исполнению отдельных государственных полномочий; передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления должна осуществляться по представлению федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта в составе РФ либо, как минимум, при наличии их заключения, как предусмотрено в законах Республики Башкортостан, Удмурдской Республики, Оренбургской области⁵⁹.

Анализ норм законодательства по вопросу о перечне государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, показывает, что в этой сфере отсутствуют четкие, единые, последовательные правовые подходы. Установление запретов или разрешений на передачу тех или иных государственных полномочий подчас носит произвольный, субъективный характер, что подчеркивается пересмотром этих правил вне зависимости от изменения каких-либо объективных факторов. Общие принципы и критерии оценки допустимости передачи государственных полномочий на местный уровень не проработаны и не зафиксированы должным образом⁶⁰.

Централизация системы управления в государстве всегда влечет за собой кризис государственности, поскольку централизация необходима в условиях внешней угрозы, но в условиях ее отсутствия она ослабляет государство⁶¹. Например местное самоуправление в ближневосточных государствах осуществляется как в условиях административной централизации, так и административной децентрализации. Причем, децентрализацию управления на местах следует рассматривать лишь в качестве тенденции на пути к демократизации государственной и общественной жизни в регионе⁶².

Н.И. Лазаревский под местным самоуправлением понимал децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивали тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и населением⁶³. Поэтому динамика децентрализации приведет, на наш взгляд, к социализации институтов местного самоуправления, что в свою очередь разовьет гражданскую позицию населения на восприятие местной власти как не чуждой, а необходимой в условиях становления и развития правового и демократического государства. Вместе с этим представляется возможным утверждать, что местное самоуправление является связующим звеном между обществом и государством, неким проводником и просветителем в вопросах разрешения в первую очередь вопросов населения. Самостоятельность местного самоуправления организационно обеспечивается тем, что его органы не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление как бы «отделено» от государства, пишет В.В. Лазарев⁶⁴.

В.С. Мокрый отмечает, что именно местное самоуправление как общественно-политический институт играет ключевую роль в сохранении и укреплении государственности⁶⁵.

Однако полная зависимость местных должностных лиц от вышестоящих инстанций бюрократизирует местное управление, а полная их независимость ставит государство на грань анархии⁶⁶.

На наш взгляд, органы государственной власти и органы местного самоуправления должны в первую очередь определить пределы компетенции деятельности обоих субъектов данных правоотношений, а также найти взаимообусловленную стратегию развития муниципально-хозяйственного и социального секторов в границах территории муниципальных образований.

Т.Ф. Колкнева отмечает, что можно выделить несколько направлений влияния государства на решение муниципальными образованиями вопросов местного значения.

Во-первых, за исключением тех вопросов местного значения, которые прямо перечислены в Конституции РФ, Российская Федерация и субъекты Российской Федерации на законодательном уровне определяют круг вопросов местного значения. Следовательно, государство в пределах своих полномочий вправе увеличивать или уменьшать круг вопросов местного значения, которые обязательны для решения муниципальными образованиями. На практике увеличение количества вопросов местного значения означает возрастание расходов бюджетов муниципальных образований на их решение, а сужение соответственно их уменьшение. В этой связи видится необходимым установить норму в Законе о принципах организации местного самоуправления, в соответствии с которой расширение круга вопросов местного значения Федеральным законом или Законом субъекта РФ допускается лишь при условии материально-финансового обеспечения решения данных вопросов.

Во-вторых, государство (Российская Федерация и субъекты Российской Федерации) оказывает поддержку по решению органами местного самоуправления вопросов местного значения. Государство передало в собственность муниципальных образований соответствующее имущество и регулярно оказывает финансовую поддержку органам местного самоуправления.

Финансовая помощь муниципальным образованиям со стороны государства обусловлена недостаточностью у них собственных финансовых ресурсов. Решение данной проблемы занимает важнейшее место в системе реформирования местного самоуправления в России, поскольку без финансового наполнения муниципалитеты не способны самостоятельно решать вопросы местного значения. Особенность прямого участия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации заключается в непосредственном перераспределении части федеральных и региональных финансовых ресурсов в пользу муниципальных образований.

Третьим направлением влияния государства на деятельность муниципальных образований является принятие мер по обеспечению режима законности и правопорядка на территории муниципальных образований⁶⁷.

Тяготы граждан должны разделять как органы местного самоуправления, так и органы государственной власти. В настоящее время о динамике социализации институтов местного самоуправления, к сожалению, говорить не приходится.

Конечно, развитие местного самоуправления в тех рамках, когда принцип самостоятельности становится абсолютным, ставит государство на грань конфликта с публичными институтами и может по сути съедать государственность вообще, что является негативным моментом в развитии правовой и демократической государственности. Однако социализация институтов публичной власти обусловит процесс развития позитивных правоотношений между государством и обществом, поскольку социализация институтов местного самоуправления укрепит позиции ее органов перед государством. Следовательно, обозначатся пределы полномочий в разных областях и в первую очередь по управлению финансами и собственностью в муниципальных образованиях разного уровня. Но процесс социализации публичных институтов должен быть контролируемым, иначе местное самоуправление само ставит под угрозу развитие государственности и становление демократии в стране.

Так, правовое регулирование государственного контроля в сфере местного самоуправления должно базироваться на следующих основных принципах:

1) принцип соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать;

2) принцип презумпции добросовестности контролируемого субъекта;

3) возможность обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора);

4) принцип координации и информационного сотрудничества контролирующих субъектов;

5) независимость контрольного органа;

6) установление обязательных требований к проведению контроля федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативно-правовыми актами;

7) ответственность органов государственного контроля и их должностных лиц при проведении государственного контроля за нарушение законодательства Российской Федерации;

8) обязанность устранения органами государственного контроля допущенных нарушений в полном объеме в случае признания судом жалобы юридического лица или индивидуального предпринимателя обоснованной⁶⁸.

Основными правовыми функциями государственного, муниципального, гражданского, общественного контроля в области местного самоуправления являются:

1) контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления, муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, судебных решений, международных договоров Российской Федерации, конституций (уставов) и законов субъектов Федерации, уставов муниципальных образований, муниципально-правовых актов;

2) контроль за обеспечением соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования, включая право граждан на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через органы местного самоуправления и своих выборных представителей;

3) контроль за соответствием деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений их компетенции, уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативно-правовым актам представительного органа местного самоуправления;

4) контроль за осуществлением органами и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

5) контроль за исполнением полномочий, возложенных на государственные, федеральные и региональные органы власти и управления, и их территориальные органы в области местного самоуправления;

6) выдача органами государственной власти и государственного управления, органами местного самоуправления и их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности или конкретных действий юридическим лицам и гражданам и контроль за их осуществлением⁶⁹.

Местное самоуправление является механизмом контролируемого высвобождения социальной энергии путем преобразования потенциальной энергии социальной активности в ресурс развития территориальной социальной целостности – муниципального образования⁷⁰. Государственная власть, формируя основы развития децентрализованной системы управления в России, может сталкиваться с проблемой двухпозиционной активности местного самоуправления в процессе достижения принципов социализации публичных институтов. С одной стороны органы местного самоуправления – это глашатаи органов государственной власти во исполнение общих задач и функций, с другой стороны-пособники в передаче информации от населения к органам государственной власти, посему становятся в двойную зависимость как перед государством, так и перед обществом. Местное самоуправление является способом инициации и практического осуществления самодеятельности, творческой энергии и ответственности населения по месту жительства и выступает формой реализации прав и свобод человека и гражданина⁷¹. При этом муниципальная власть является сложной категорией. Так, муниципальная власть есть способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность и поведение людей (муниципального населения) с помощью местного самоуправления, осуществляемого на территории муниципального образования.

Муниципальная власть, подобно государственной, не существует сама по себе, а является продуктом более емкой и сложной системы – муниципального строя⁷². Муниципальное образование является особым юридическим лицом, обладающим специальным правовым статусом. Если регистрация юридического лица, ее «общего типа» имеет правообразующий характер и влечет появление нового субъекта права, то регистрация устава муниципального образования не означает появления муниципального образования как субъекта права⁷³. Некоторые авторы ошибочно полагают, что муниципальное образование является юридическим лицом и связывают приобретение им этого статуса с регистрацией устава муниципального образования: «Не имея официально закрепленного статуса и собственного устава, большинство муниципальных образований не признается юридическим лицом. Отсутствие официального статуса порождает и другие проблемы, вплоть до невозможности муниципального образования открыть счет в банке. Это наносит ущерб представительным органам, поскольку в то время как главы муниципальных образований пользуются старыми счетами администраций районов и городов, представительные органы вынуждены их только открывать. Остается непонятным, на чем основывается деятельность представительных органов, так как всякое юридическое лицо функционирует на основе устава, и что делать, если в регистрации устава им отказывают»⁷⁴. Ни муниципальные образования, ни Российская Федерация или ее субъекты никогда не рассматривались в рамках юридического лица. Различия между юридическими лицами и муниципальными образованиями, а тем более Российской Федерацией и ее субъектами, слишком велики. При этом необходимо отметить, что основные различия между ними и муниципальными образованиями составляют не большие ограничения для предпринимательской деятельности некоммерческих организаций, поскольку некоммерческие организации вправе заниматься любой указанной в их уставах предпринимательской деятельностью⁷⁵.

При поиске «золотой» середины между крайностями в оценке местного самоуправления следует исходить из того, что не политико-идеологические критерии, а социальное содержание и ориентация на конкретную личность являются главной ценностью местного самоуправления как института демократии⁷⁶.

Местному самоуправлению как социальному явлению должны быть присущи комплексный и системный подходы, исходящие из ее многогранности, сложности и одновременно соединенности и зависимости от других общественных и государственно-правовых явлений⁷⁷. Определение правовых и организационных основ местного самоуправления, на наш взгляд, не является догмой. Даже основной закон, определяющий нормы о местном самоуправлении, не в достаточной степени гарантирует реализацию институтов местного самоуправления в настоящее время. Посему воздействие конституционных норм на социальную действительность будет реальным тогда, когда государственные должностные лица, от воли которых зависит политика в отношении местного самоуправления, будут искать способы воплощения в жизнь демократического потенциала норм Основного закона, а не пути их обхода, легального преодоления конституционных предписаний⁷⁸.

Местное самоуправление сегодня это институт отнюдь не социализированный. Причинами тому являются отдаленность органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц от понимания проблем, которые стоят как крен в сознании населения конкретных муниципальных образований. Отсутствует связь между населением и должностными лицами органов местного самоуправления по решению задач местного значения. Отдельные вопросы местного значения, выраженные в законе, на сегодняшний день реализуют сами граждане муниципальных образований (уборка мусора, озеленение территорий, благоустройство и др.) иногда с участием органов местного самоуправления, а иногда и нет. Хотя это не является их обязанностью. Заинтересованность в решении вопросов местного значения населения закономерно обусловит социализацию институтов местного самоуправления и ее органов. И в этом процессе играет, скорее всего, важную роль именно достижение децентрализованной системы управления в России.

Необходимо выстроить такую модель системы самоуправления в муниципальных образованиях, которая позволила бы беспрепятственно разрешать в короткие сроки вопросы местного значения в границах поселения. Для этого следовало бы увеличить объем полномочий органов местного самоуправления за счет изъятия из закона отдельных полномочий, в которых органы местного самоуправления являются лишь участниками, а не конкретными исполнителями. Анализ современного законодательства о местном самоуправлении позволяет сделать вывод о том, что при организации местной власти на муниципальном уровне органы местного самоуправления в настоящее время вообще не являются хозяевами положения дел, а на практике это видно вдвойне. Например, какой глава местной администрации, имеющий печать, но не имеющий денег, может реализовывать муниципальную власть. Еще одним предложением в динамике достижения децентрализации системы управления, которое сообразно обусловит социализацию институтов публичной власти, будет являться усмотрение внутренних экономических ресурсов, которые практически реализуют конституционно-правовой принцип самостоятельности, закрепленный в Основном законе нашего государства.

Также в большей степени, на наш взгляд, повлияет кадровая политика органов местного самоуправления. Ведь не секрет, что количество должностных лиц, занятых на муниципальной службе с высшим юридическим образованием, составляет всего лишь 5,1 % служащих. Также заслуживает особого внимания проблема формирования иных органов местного самоуправления. Каких? Тех, которые соответствовали бы инфраструктуре муниципальных образований. Например, органы, реализующие правовую, экономическую безопасность в муниципальных образованиях. Процесс социализации институтов местного самоуправления во многом зависит и от самого населения. Ведь стремление создать сообщества в поселениях исходя из реализации принципов самостоятельности и обособленности - это далеко не только внутренняя функция государства, но и инициатива самого населения. Ибо без такого стремления сформированные правовые и организационные основы современного местного самоуправления в России могут быть сведены на нет, а процесс приближения населения к органам управления займет еще много и много времени. Поэтому на текущем этапе утверждения конституционной модели Российской государственности проблема организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления приобретает особую актуальность, так как формируемая система управления еще не использовала своих потенциальных резервов.

Ключом к эффективному взаимодействию органов государственной власти в условиях реализации конституционной модели отечественного федерализма является четкое закрепление функ­ций и разграничение предметов ведения и полномочий. Им также подчер­кивается, что взаимоотношения различных в функциональном плане ор­ганов представляют собой сложную систему прав и обязательств, консти­туционно-правовой анализ которых позволяет сделать вывод, что федера­тивное устройство Российской Федерации подразумевает законодательное (или договорное) закрепление полномочий органов государственной вла­сти всех уровней, так как каждый из них в пределах своей компетенции является суверенным⁷⁹.