2. Нормативно – правові акти лобіювання.

Потреба в законодавчому регулюванні всього багатопланового процесу взаємодії інтересів різних суспільних груп, громадських інститутів через механізми державної влади з механізмами державної влади стала дуже актуальною. Необхідність введення законодавчих ініціатив "груп інтересів" в правове русло визнається усіма – від Президента РФ до Голови Державної Думи.

Процес державного будівництва, утвердження принципів демократії в російському суспільстві вимагає надання можливості самим широким верствам суспільства використовувати різноманітні законні засоби для впливу на владні структури з метою висловлення і відстоювання своїх інтересів.

Стан розробки законопроекту про регулювання лобістської діяльності

Робота над законопроектом про лобізм почалася ще в 1992 р. в рамках декількох комітетів Верховної Ради РФ. Керівником робочої групи був Н. Г. Зяблюк. Згідно концепції розробників, закон повинен був поширюватися тільки на парламент і законодавчу владу. Передбачалося також, що лобістом може бути як юридична, так і фізична особа, але вже в Державній Думі першого скликання було прийнято рішення поширити цей законопроект на всі гілки державної влади і вважати лобістом тільки фізичну особу. У березні 1994 р. законопроект "Про регулювання лобістської діяльності у федеральних органах державної влади" був внесений до Державної Думи. Авторами законопроекту були В. А. Лепехин і А. С. Автономов.

Існувало два підходи до формування концепції:

1) сприяння більшій відкритості владних структур для громадського впливу та контролю, обмеження таким чином можливостей тіньового, нелегального лобіювання;

2) пошук стимулюючих механізмів для легалізації лобізму, виведення його з підпілля, надання йому відкритості.

Новий законопроект передбачав не лише реєстрацію, а й акредитацію лобістів, видачу їм "ліцензій" на право занять лобістської діяльністю, аналіз їх діяльності Міністерством юстиції РФ, їх звітність перед Адміністрацією Президента та Урядом РФ. У проекті закону містилося правове регулювання порядку створення лобістських структур; порядок їх реєстрації, звітність перед органами влади; відповідальність лобістів; проблеми іноземного лобіста. У разі прийняття цього закону російський законодавець отримував би можливість контролювати зарубіжних лобістів. Разом з тим закон є базовим, рамковим. Він поширюється тільки на тих лобістів, які зареєструвалися в якості таких, мають намір вступити у взаємини з державою в правовому варіанті.

Пропонований законопроект може сприяти легалізації та регламентації лобізму, який в даний час існує як "тіньовий" і неофіційний інститут.

Протягом двох років велася просвітницька робота, були проведені громадські слухання з профспілковими, правозахисними, некомерційними організаціями, громадськими об'єднаннями, кілька науково-практичних конференцій, круглих столів, в тому числі за участю Торгово-промислової палати Росії, Фонду розвитку парламентаризму (лютий 1995 р .). Всі учасники слухань і круглих столів висловлювалися на користь прийняття закону, що регулює лобістську діяльність. У березні 1995 р. Комітет Державної Думи у справах громадських об'єднань і релігійних організацій провів парламентські слухання "Проблеми регулювання лобістської діяльності у федеральних органах державної влади".

У першому читанні законопроект був винесений тільки в листопаді 1995 р., тобто за місяць до закінчення терміну повноважень Державної Думи. Таким чином, винесення носило суто тестовий характер, мало звернути увагу депутатів Державної Думи другого скликання на больові точки, відповідно підкоригувати концепцію закону. Проти було всього п'ять депутатів. Підтримали його фракції ПРЕС, АПР, КПРФ. Не підтримали законопроект представники ЛДПР.

У 1996 р. всі політичні діячі були переключені на вибори Президента, а потім глав суб'єктів Федерації, у зв'язку з чим робота над законопроектом сповільнилася.

У грудні 1996 р. Комітет Державної Думи у справах громадських об'єднань і релігійних організацій (другого скликання) провів парламентські слухання на тему "Про регулювання лобістської діяльності у федеральних органах державної влади".

18 квітня 1997 відбувся "круглий стіл" з питань лобізму в Торгово-промисловій палаті, одним з провідних якого був автор законопроекту В. А. Лепехин. Серед його учасників були відсутні представники великого бізнесу, що було дуже показово. Обговорення велося навколо використання термінів "лобізм" або "взаємодія", а також питання, хто може бути лобістом – юридичні або фізичні особи. В ході "круглого столу" прозвучала думка, що головними лобістами повинні бути асоціації за галузевим принципом. Учасники обмежилися констатацією факту, що питань лобізму приділяється недостатня увага з боку державних структур, і довели свою думку до Президента РФ у вигляді звернення. Окремі учасники висловилися за розробку закону про громадські об'єднання роботодавців і підприємців.

19 травня 1997 пройшов ще один "круглий стіл" в Московській вищій школі соціальних і економічних наук (МВШСЕН) на тему "Механізм регулювання лобістської діяльності в сучасній Росії". Серед присутніх були також розробники законопроекту В. А. Лепехін і А. С. Автономов.

На думку В. А. Лепехіна, правове регулювання лобізму дозволить істотно знизити рівень криміналізації процесу взаємодії представників різних груп інтересів з представниками влади, забезпечити гласність і відкритість прийняття найважливіших державних рішень. В якості попередньої заходи до прийняття закону про лобізм В. А. Лепехин пропонує прийняття постанови Державної Думи.

Таким чином, широка громадськість визнала необхідність прийняття закону про лобізм. Однак реальних кроків у цьому напрямку не було зроблено.

Представники лівої опозиції в Державній Думі вважали, що в Росії не вирішені соціальні проблеми, а лобістська діяльність переслідує вузькі, приватні інтереси великих капіталів, сам же законопроект ігнорує інтереси громадських організацій і об'єднань. На жаль, лобізм в Росії як і раніше розглядається багатьма як чисто негативне явище поряд з підкупом, корупцією, шантажем.

Основною проблемою, пов'язаною з розробкою вітчизняного законодавства про регулювання лобізму, є невизначеність правової конструкції лобістської діяльності, яка не дає можливості відмежувати його від інших форм політичного представництва інтересів. Особливо це стосується проявів непрямого лобізму, не пов'язаного з безпосереднім впливом на процес прийняття політичних рішень. Наприклад, організація масових акцій протесту, ініціювання звернень виборців до органів державної влади, проведення кампанії в засобах масової інформації з позицій політичної теорії мають багато спільного з лобістською діяльністю, але в правовому відношенні це нормальний прояв громадянської активності, хоча замовний характер цих дій і був очевидний .

Ще одна проблема законодавчого регулювання лобістської діяльності - визначення допустимих меж лобістської діяльності як в плані арсеналу засобів і методів впливу на органи державної влади, так і того кола органів державної влади, щодо яких лобістська діяльність не може бути визнана правомірною. Зокрема, неприпустима легалізація лобістської діяльності в судових органах влади, так як представництво інтересів тут здійснюється особами з чітко окресленими процесуальними правами і обов'язками. Також негожим представляється легалізація лобістської діяльності в системі виборчих комісій, тому що це не тільки призвело б до змішування двох систем політичного представництва (партійно-територіального та функціонального), а й серйозно дискредитувало б принцип представницької демократії та контролю за законністю виборчого процесу.

Значно більш проблематичним є питання про легалізацію лобізму в структурах виконавчої влади. Законодавча практика зарубіжних держав по-різному відповідає на це питання. У Великобританії лобістська діяльність визнається допустимої тільки щодо членів палати громад, а також міністрів корони (так як останні також є депутатами парламенту). У США і Канаді лобізм визнається в органах як законодавчої, так і виконавчої влади.

Зворотний бік цієї проблеми полягає в труднощах законодавчого визначення кола суб'єктів, які мають право лобіювати в органах державної влади. Функція реалізації групових інтересів, в тому числі і за допомогою взаємодії з органами державної влади, властива широкому колу об'єднань з різним правовим статусом. Мова йде про професійні спілки, корпоративних громадських об'єднаннях, асоціаціях (союзах) підприємств, міжрегіональних асоціаціях соціально-економічного співробітництва і т. д. Згідно з чинним законодавством ці об'єднання не розглядаються як лобістські фірми, тому що їх статутна діяльність носить публічний характер і грунтується на добровільному участь громадян та юридичних осіб. Введення ж в російську правову систему інституту лобістських фірм з особливим порядком реєстрації та ліцензування діяльності не вписується в існуючу нормативну базу і викличе колізії з діючими законами "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності", "Про громадські об'єднання", "Про некомерційні організації ". У будь-якому випадку будь суворі спроби прийняття закону будуть суперечити інтересам інституціоналізованих груп тиску, які вже встигли освоїтися в нинішній системі функціонального представництва інтересів, вкрай недосконалою з точки зору суспільного блага, але досить зручною з точки зору керівництва такого роду об'єднань.

Те ж саме можна сказати і про структурні підрозділи великих російських корпорацій і фінансово-промислових груп, які забезпечують взаємодію з органами державної влади різного рівня. Відсутність закону, здавалося б, що утрудняє спілкування з представниками управлінської еліти та депутатського корпусу, не є стримуючим фактором, так як вплив на процес прийняття рішень досягається в основному через систему неформальних зв'язків. Прийняття закону нічого не дає впливовим "групам інтересів", більш того, він, по суті, обмежує простір маневру. Законодавче регулювання вигідно лише тим "групам інтересів", які в силу своєї слабкості чи організаційної аморфності не здатні налагодити діалог з владою в нинішніх умовах. Домінуючі в даний час "вбудовані" лобісти (тобто депутати в законодавчій владі і чиновники у виконавчій) підуть швидше за все по шляху скорочення або недопущення офіційного лобізму.

Прийняття окремого закону про лобіювання в органах законодавчої та виконавчої влади, однак, є далеко не єдиним засобом правового врегулювання діяльності "груп інтересів". Гострота проблеми багато в чому могла б бути знята за рахунок впорядкування правового регулювання самого законодавчого процесу. У цей час регулювання законотворчої діяльності палат Федеральних Зборів здійснюється на основі відповідних норм Конституції, Регламентів палат Федеральних Зборів, а також Указів Президента РФ та актів Уряду (в частині регулювання їх взаємодії з палатами Федеральних Зборів). Процес прийняття нових законів повинен бути поставлений на міцну правову основу. І тут певну роль зміг би зіграти спеціальний закон "Про порядок опублікування і набрання чинності федеральних конституційних законів, актів палат Федеральних Зборів, федеральних законів".