В ) лобістська діяльність в часи перебудови, у Верховній Раді ррфср і рф

Стрімкий розвиток економіки та її соціальна реструктуризація, що почалися в період так званої перебудови, супроводжувалися ламанням всієї системи існували до цього суспільних відносин і принципів розвитку економіки країни, руйнуванням радянських законодавчих основ правових відносин влади і підприємців.

Основний постулат проголошеної свободи підприємництва зводився до поняття «все дозволено, що не заборонено законом». А так як на той час діяло законодавство об'єктивно застаріло, а нове ще не з'явилося, то свобода бізнесу практично обмежувалася лише відсутністю стартового капіталу, бандитським свавіллям і корупційністю державних чиновників. Спочатку лобістські відносини між бізнесом і державними органами визначалися виключно матеріальними можливостями бізнесменів і близькістю їх до влади і не потребували, за обопільною мовчазною згодою сторін, в законодавчому регулюванні. Розпочаті в країні ліберальні реформи, що зачіпають всі сегменти російського суспільства, призвели до формування зачатків середнього класу і інших важливих суспільних суб'єктів громадянського суспільства причому характер і структура їх інтересів були різні. Їх взаємини з владою стали прискорено розвиватися, що зажадало негайного законодавчого оформлення.

У 1990-х роках у Верховній Раді РРФСР спостерігається законотворча активність з багатьох напрямків. З'являється безліч нових законів, за якими стоять конкретні організації, посадові особи та їх інтереси.

Прийняття законів «Про кооперацію» та «Про державне підприємство» змінили сформувалася в брежнєвський період систему лобіювання інтересів. Підприємства, які отримали відносну свободу діяльності, були вкрай зацікавлені в тому, щоб звільнитися від контролю з боку вищестоящих організацій. Це дозволило б перейти на довгоочікуваний госпрозрахунок і залишати прибуток на підприємстві (до 95% прибутку до цього фактично забиралося в бюджет). Проте не тільки ця обставина виявилася важливим. Велике значення мав склад суб'єктів права законодавчої ініціативи.

У Верховній Раді РРФСР і РФ склад суб'єктів, що володіють правом законодавчої ініціативи, був досить широкий: окремі депутати, структури Верховної Ради, такі як президію, палати, комітети і комісії, президент, уряд (з кінця 1992 року), Конституційний Суд, Верховний Суд , Вищий Арбітражний Суд, генеральний прокурор, республіки у складі Російської Федерації в особі їх вищих органів державної влади, краю, області, автономні утворення в особі відповідних Рад народних депутатів, громадські організації, що мають республіканський статус. Незважаючи на значний список суб'єктів законодавчої ініціативи, більшість законопроектів вносилося або президентом, або Верховною Радою. Юрій Федоров в дослідженні «Парламент в трансформаційному процесі в Росії» 27, кажучи про зв'язок груп інтересів з різними політичними течіями у Верховній Раді СРСР, виділяє кілька груп депутатів.

Перша группа – ліберальна, депутати орієнтовані на побудову в Росії «відкритого суспільства», форсування ринкових перетворень і т. п. У співпраці з цією групою були зацікавлені галузі, що виникли в результаті реформ, - банківський сектор, експортно-імпортні компанії та ін. Група налічувала близько 250 народних депутатів.

Друга група представляла інтереси галузевих груп. До цієї групи належали насамперед фракції «Промисловий союз», «Робочий союз-реформи без шоку», «Зміна - нова політика», «Родина», «Вільна Росія», «Суверенітет і рівність». Група налічувала близько 300 народнихдепутатов. За даними С. Конюшка, саме через депутатів, пов'язаних з коаліцією «Цивільний союз», «Зміна – нова політика», «Вільна Росія», лобіювали свої інтереси керівники підприємств ВПК, орієнтовані на створення великих фінансово-промислових груп.

Третя группа – «непримиренна опозиція», до якої входили численні неокомуністичну і націоналістичні депутати. Політичною опорою даної групи був парламентський блок «Російське єдність». Група нараховувала 300-350 народних депутатів. Керівники підприємств ВПК, пише в тому ж дослідженні С. Конюшка, сильно залежних від держави і в найменшій мірі здатних переорієнтуватися з адміністративного на ринковий режим господарювання, не зацікавлені у зміні господарсько-економічної політики країни і не згодні з курсом уряду, в структурах Верховної Ради діяли головним чином через фракції «Комуністи Росії», «Вітчизна» і «Росія».

Основними учасниками лобістського процесу у Верховній Раді виступали: державні відомства, окремі ініціативні депутати, профспілки і ряд інших професійних организацій. Державні відомства ініціювали законопроекти або через президентські та урядові структури, або безпосередньо через інститути Верховної Ради. З виникненням конфронтації між Верхоним Радою і президентськими структурами проводити законопроекти безпосередньо через інститути Верховної Ради стало простіше, не кажучи вже про те, що при погодженні законопроекту в структурах виконавчої влади могли бути заблоковані важливі для відомств положення. В результаті зв'язок між відомствами, комітетами і комісіями Верховної Ради зміцнювалася. Пов'язано це було не тільки з спільністю інтересів, але і з тим, що в профільних комітетах і відомствах працювали люди з одного професійного середовища, але і з тим, що парламентарії при нестійкою політичній обстановці або в разі структурних змін планували перейти до відповідної їх статусу і професійним перевагам відомчу структуру. Результатом такої співпраці стала ціла низка законопроектів, ініційованих відомствами у Верховній Раді: Закон про надра, Основи лісового законодавства, Закон про нафту і газ і т. д.

Реальною групою ініціаторів і розробників законопроектів були окремі ініціативні депутати та працівники Апарату Верховної Ради, які досить швидко зрозуміли, які дивіденди можна отримати від своєї парламентської діяльності в умовах мінливої ​​економічної і політичної обстановки. Саме в цей час розробка та ініціювання тих чи інших законопроектів стає певним, лобістським відомчим агентом влади та бізнесу, як, до речі, і ініціювання законопроектів, які б інтереси конкуруючих галузей (трохи пізніше - бізнес-груп). Надалі цей процес приймає інституційні форми, які захищають інтереси певних депутатів, клієнтели і пр.

Помітними гравцями у Верховній Раді були профспілки, що мали власну депутатську групу. До найвпливовішим з них можна віднести Федерацію незалежних профспілок Росії (ФНПР). ФНПР була утворена на базі Всесоюзного Центрального ради професійних спілок (ВЦРПС). Дана профспілка лобіювала прийняття Закону про соціальне страхування. На виборах до Державної Думи у 1995 році на базі ФНПР був створений виборчий блок «Профспілки і промисловці Росії-Союз Труда», який не зміг подолати п'ятивідсоткового бар'єру.

Соцпроф (лідери - С. Храмов, Л. Воловик) – альтернативна профспілка, підтримувала лінію економічних перетворень Президента Росії, - ініціювала постанову про зміну системи управління фондом соціального страхування, новий проект КЗпП РФ. Профспілка мала сильні позиції в комісії з соціальної політики. Незалежна профспілка гірників (НПГ) - перша незалежна від держави профспілка шахтарів. Профспілка мала сильні позиції в Комітеті Верховної ради з економічної реформи, секретарем якого був пре-зидента НПГ народний депутат Віктор Уткін. Дана профспілка лобіювала призупинення прийняття Закону про надра, активно займався комерцією, зокрема був засновником Росдомбанка.

Можна виділити ще ряд організацій, які надавали помітний вплив на законодавчий процес: Союз СТК, Асоціація товаровиробників, деякі підприємницькі союзи, а також формувалися в цей час фінансові холдинги («Міст», «Гермес», «Менатеп» та інші).

Говорячи про лобізм початку 1990-х, не можна не сказати про галузевий лобізм. Структурні зміни, що відбулися в країні в 1991-1993 роках, розділили суспільство. На цій основі з'являються лобісти, що представляють певні групи інтересів. Це перш за все військове лобі, яке найменше піддається ринкової трансформації. У політичному плані воно було представлено Цивільним союзом, що об'єднав «партію генерала Руцького», Російський союз промисловців і підприємців (А. Вольський) і Демократичну партію Росії. З вищих державних діячів до галузевих промислових лобі були близькі секретар Ради безпеки Ю. Скоков, керівник Адміністрації Президента Ю. Петров, віце-прем'єр Г. Хижа і ряд інших високопоставлених діячів. Важливо відзначити, що дані лобі зовсім не були в жорсткій, «непримиренної» опозиції до президента Б. Єльцину, а скоріше намагалися змусити його змінити економічну стратегію, оскільки ринкові перетворення, формування ринку, припинення конфронтації з зовнішнім світом поставили їх у вкрай важке становище.

Аналізуючи лобістську діяльність у Верховній Раді, в першу чергу слід відзначити нерозвиненість інституту лобізму, що, на наш погляд, можна пояснити відсутністю законодавчих основ і попиту націвілізованний лобізм серед підприємців в законодательнихверхах влади – канали ефективної взаємодії тільки шикувалися. Як вірно підмічено в дослідженні «Лобізм в Росії: етапи великого шляху», «простору для діяльності (насамперед бізнесу. -А.Л.) Було достатньо і місця на ново проголошеному ринку вистачало всім», «апофеозом стала експортно-імпортна діяльність, коли кожна організація мріяла зареєструватися як учасник зовнішньоекономічну діяльність та отримати ліцензію і квоту на експорт хоч чогось.

У 90-і рр.. в Росії починався процес формування зацікавлених груп бізнесу, де особливу роль стали грати неколлективні (тобто не засновані на добровільному об'єднанні громадян) групи тиску (фінансово-промислові групи, концерни, банки, акціонерні товариства). За масштабами своєї політичної активності і силі впливу на владу вони у багато разів перевершують громадські об'єднання підприємців, які намагаються грати роль "буфера" між органами влади та структурами бізнесу. Неколлективні групи, як правило, воліють лобіювати свої інтереси безпосередньо, ігноруючи проміжні ланки (профспілки, об'єднання підприємців або політичні партії). Непропорційно висока з точки зору класичної моделі представницької демократії участь найбільш потужних комерційних структур у прийнятті політичних рішень навіть викликала поява в 1996-1997 рр.. в політичній публіцистиці спеціального терміну "семибанкірщина" (по аналогії з семибоярщина Смутного часу).

Швидше за економічних, ніж з політичних причин стали формуватися нові лобістські структури: Ліга кооператорів та підприємців (В. Тихонов, І. Кивелиди); Союз підприємців та орендарів (П. Бунич); Асоціація спільних підприємств, міжнародних об'єднань та організацій (Л. Вайнберг ); Асоціація селянських господарств та кооперативів (В. башмачників); Союз малих підприємств (Н. Шулятьева); Союз товаровиробників; Московський союз кооперативів; Асоціація приватизованих та приватних підприємств (Е. Гайдар); Асоціація російських банків (С. Єгоров); Союз нафтогазопромисловців Росії (В. Медведєв); Союз російських судновласників (М. А. Романовський). Впливовою організацією приватних підприємців став Круглий стіл бізнесу Росії (КСШР), який очолювали І. Кивелиди і В. Щербаков.

Свої об'єднання створював директорський корпус країни: Російський союз промисловців і підприємців (А. Вольський) і Аграрний союз (В. Стародубцев).

У грудні 1990 р. була заснована перша політична організації промисловців - Партія вільної праці (І. Коровіков, В. Тихонов). Вона проклала дорогу політичним організаціям, які декларували відстоювання інтересів великого, середнього і малого бізнесу: Партія економічної свободи (К. Боровий, І. Хакамада), Підприємницька політична ініціатива (М. Масарскій, К. Затулін), Ліберальний союз підприємців, Незалежне громадянський рух в підтримку підприємництва в Росії.

Нерідко в Росії, країні, де ще не вкоренилися традиції багатопартійної життя, складно провести чітку грань між групою інтересів і партією. У західних країнах, наприклад у Великобританії і США, коло основних партій добре окреслений. Представники промисловості та бізнесу можуть цілком переслідувати свої інтереси, підтримуючи ті чи інші політичні партії. У Росії з 1991 р. з'явилися сотні організацій, які претендують на самодостатню роль в публічній політиці, але фактично виступають в ролі "політвідділу" груп інтересів. На думку окремих політологів, до їх числа можна віднести Цивільний союз і Асоціацію приватизованих та приватних передпартій. Ці організації є свого роду "партіями інтересів".

Серед громадських структур, створених з метою лобіювання інтересів підприємців, слід назвати: Рада з розвитку підприємництва при Уряді РФ (1992), Рада з підтримки малого та середнього бізнесу (1993), Рада з промислової політики при Уряді РФ (1992), Вищу економічну раду при Верховній Раді РРФСР (1992).

Поряд з радами при уряді та парламенті аналогічні структури почали створюватися при окремих міністерствах і держкомітетах: Рада із зовнішньої економічної політики при Міністерстві зовнішніх економічних зв'язків РФ, Рада з інформації та співробітництва паливно-енергетичного комплексу, Громадська рада при Міністерстві закордонних справ РФ. Стали підвищуватися політична активність окремих фірм і конгломератів, розширюватися відділи із суспільних відносин у фірмах і відомствах.

Величезна роль, яку відіграють у формуванні громадської думки ЗМІ, змушує "групи тиску" розвивати активну діяльність, щоб взяти їх під свій контроль. В лобістській практиці це завдання, як правило, вирішується шляхом організації замовних публікацій з відповідних питань. Останнім часом виразно проявилася й інша тенденція: взяття ЗМІ під контроль за рахунок покупки контрольного пакета акцій, що ставить періодичні видання та телеканали в пряму залежність від позиції "груп інтересів", наприклад акціонування "Останкіно" і придбання Онексімбанк частини акцій газет "Известия" і "Комсомольская правда".

Прийняття будь-якого політичного рішення в системі органів державної влади супроводжується попереднім експертним опрацюванням його обгрунтованості та доцільності, тому Російські "групи інтересів" все активніше використовують технологію експертної інтервенції. Суть її полягає в підготовці і доведенні до відома посадових осіб, які приймають рішення, розгорнутого обґрунтування власної позиції. Це завдання виконується неурядовими центрами, спеціально створюваними і щедро спонсорується "групами інтересів". Будучи формально незалежними від структур бізнесу, вони підконтрольні своєму роботодавцю, інтереси якого визначаються ринком попиту на їх продукцію і послуги.

Найбільші банки Росії прагнуть знайти шляхи для порозуміння з владою. Так, в ході передвиборної кампанії 1996 р. Президент РФ Б. Н. Єльцин зустрівся з ведучою сімкою російських банкірів. Ця зустріч явно продемонструвала готовність банківських кіл брати участь у вирішенні найважливіших політичних питань країни. Банкіри підтримали тоді свого кандидата. 15 вересня 1997 відбулася нова зустріч Президента РФ з провідними банкірами, в ході якої також розглядалися найважливіші питання економічного життя країни, наприклад умови приватизаційних аукціонів. Таким чином, можна говорити про утворення якогось елітарного закритого клубу. Реалізувалася і давня мрія банкірів – створення офіційного лобістського органу прямої дії. Було підписано розпорядження Президента про створення Ради з економічної політики. До нього увійшли представники громадськості, насамперед банківської.

Ще однією цікавою формою непрямого лобізму можна вважати створення в лютому 1996 р. некомерційного партнерства "Клуб" Російський законодавець ". Засновниками клубу стали: Союз юристів, Союз нафтогазопромисловців, Московський прес-клуб, Російський енерготехнологічний конгрес, Гільдія працівників прес-служб і служб "паблік рілейшнз" Росії, Рада з інформації та співробітництва паливно-енергетичного комплексу, Російський союз промисловців і підприємців, Торгово- промислова палата РФ, Асоціація Російських банків і Союз судновласників. Основними цілями були заявлені: об'єднання зусиль засновників у їх діяльності, спрямованої на зміцнення російського парламентаризму; розвиток всієї системи представницької (законодавчої) влади і супутніх громадських неполітичних структур; налагодження механізмів та умов цивілізованого демократичного взаємодії депутатів (членів) Федеральних Зборів РФ, а також депутатів органів законодавчої (представницької) влади суб'єктів Російської Федерації з громадськістю і діловими колами країни.

В Росії склалася (по аналогії з США) система захисту інтересів виконавчої влади силами її власних представників. В Адміністрації Президента і Уряді Російської Федерації є підрозділи, що здійснюють зв'язок з громадськими об'єднаннями та Федеральними Зборами. У їх функції входять відстоювання та представлення інтересів виконавчої влади.

Однак мали місце випадки, коли окремі чиновники Уряду лобіювали свої особисті інтереси. Яскравим прикладом є діяльність О. Н. Сосковца, колишнього Першого заступника Уряду РФ, з відстоювання інтересів Національного фонду спорту (НФС) і окремих алюмінієвих заводів.

Таким чином, до початку 1997 р. в основних рисах сформувалася суспільно-політична інфраструктура, покликана забезпечувати інтереси соціально активної частини підприємців і промисловців. Однак більш ніж десятирічний досвід роботи такого роду структур виявив і окремі вузлові проблеми в їх діяльності. Головна серед них – відсутність правової основи для здійснення впливу на процес прийняття рішень органами державної влади різного рівня.

Державна Дума представляє для лобістів різного роду широке поле діяльності, оскільки саме звідти починають свою ходу всі законопроекти. Публікації в пресі показують, що самі депутати також є активними лобістами. Яскравим прикладом тому служить численність Комітету з питань бюджету, податків, банків та фінансів – близько 50 депутатів. На стадії підготовки до другого читання, наприклад, проектів бюджетних законів можна внести необхідні поправки. Так, при підготовці до другого читання проекту Податкового кодексу (частина 1) у нього було внесено понад 3000 поправок. Склад комітету непропорційний. Фракції КПРФ, ЛДПР, Аграрна депутатська група мали там менше представництво, ніж фракції "Яблуко", "Наш дім – Росія", депутатська група "Російські регіони". Це послужило приводом для початку баталій за розформування комітета13.

У Державній Думі другого скликання структура комітету залишилася колишньою, але в Державній Думі третього скликання комітет був розділений на два: Комітет з питань бюджету і податків та Комітет з кредитних організацій і фінансових ринків.

Лобізм у Державній Думі можна розділити на:

- Регіональний лобізм - захист інтересів конкретного регіону або окремо взятого виборчого округу. Тут активність проявляють перш за все депутати-одномандатники. Об'єктами лобізму виявляються бюджетні закони, закони про вільні економічні зони, закон про перелік ділянок надр у розвиток Закону "Про угоди про розподіл продукції" і т. д.;

- Галузевий лобізм, де сильно проявляються політичні інтереси окремих депутатських об'єднань. Так, Аграрна депутатська група досить успішно лобіює свої інтереси. Наприклад, боротьба за Земельний кодекс, вето Президента Російської Федерації було подолано нижньою палатою у вересні 1997 р. Фракції КПРФ, ЛДПР, депутатська група "Народовладдя" велику увагу приділяли військово-промисловому комплексу. ПЕК мала своїх лобістів у Державній Думі першого скликання передусім у депутатській групі "Нова регіональна політика". Фракція "Яблуко" виявляла велику активність при прийнятті закону про перелік ділянок надр, виступала на захист інтересів малого підприємництва;

- Лобізм в інтересах фінансово-промислових груп. Поки діяльність таких відомих об'єднань, як Асоціація російських банків, Союз нафтогазопромисловців Росії, в Державній Думі малоефективна. Консолідованого впливу на депутатський корпус у комерційних організацій не вироблено. Так, Онексімбанк активно працював серед депутатів під час обговорення роботи парламентської комісії по "Норильському нікелю"; банк "Менатеп" цікавила ситуація навколо комісії з розгляду підсумків приватизації ЮКОСа і Усть-Ілімського ЦПК;

- Відомчий лобізм. Тут перш за все слід відзначити проходження через Державну Думу законопроектів, що регламентують діяльність силових структур. Можна також згадати і не пройшли перше читання у нижній палаті закони про регулювання окремих соціальних пільг, в тому числі для співробітників цих відомств. Головними лобістами виступають профільні комітети нижньої палати.

Лобіювання умовно можна розділити на позитивне і негативне. Приклад позитивного лобіювання – "проштовхування" через Державну Думу Закону "Про угоди про розподіл продукції". Закон був покликаний сприяти збільшенню іноземних інвестицій в російську економіку. Чимало зробили для прийняття закону депутати-одномандатники, члени групи "Нова регіональна політика" в Державній Думі першого скликання. На відміну від депутатів, які пройшли за партійними списками, депутати-одномандатники краще уявляють собі інтереси регіонів і окремих підприємств, гостро потребують інвестицій. Тут не зовсім справедливі звинувачення на адресу лідера групи, президента Союзу нафтогазопромисловців В. С. Медведєва у відстоюванні інтересів Газпрому. Його лобіювання насамперед було направлено на підтримку інтересів суб'єктів федерації, гостро потребували додаткових інвестиціях. У Державній Думі другого скликання інтереси ПЕКу відстоювали члени депутатської групи "Російські регіони". Вони активно лобіювали законопроекти у розвиток УРП. Це федеральні закони "Про ділянках надр, право користування якими може бути надано на умовах розподілу продукції" (21.07.97) та "Про внесення змін і доповнень до Федерального закону" Про угоди про розподіл продукції "(07.01.99).

Прикладом негативного лобізму є діяльність депутатів-аграріїв, які надають шалений протидію прийняттю законів, що дозволяють почати реформи на селі. Це і подолання вето Президента РФ на Федеральний закон "Про державне регулювання Агропромислового комплексу" (липень 1997 р.), Земельний кодекс (вересень 1997 р., грудень 1998 р.), "Про паритеті цін на сільськогосподарську і промислову продукцію (послуги), використовувану в сільському господарстві, і компенсації втрат у зв'язку з його порушенням "(неодноразові спроби протягом листопада 1999 р.). Крім того, аграрні лобісти в нижній палаті намагалися провести через парламент і такі приватні закони, як "Про насінництво", "Про бджільництво".