Характеристика государства.

Великобритания (официальное название государства - Соединённое Королевство Великобритании и Северной Ирландии) - одна из наиболее развитых европейских стран, с территорией 244,1 тыс. км и населением свыше 57 млн. человек. Она расположена на Северо-западе Европы, на Британских островах и мелких архипелагах. В состав Великобритании входят Англия, Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия (Ольстер) с присущими им этническими особенностями.⁶

История развития британского государства после английской революции 17 века характеризуется многочисленными компромиссами между соперничавшими политическими силами, которые осознали, что на пути насилия общество было бы обречено на деградацию. Эти компромиссы и определяют эволюцию формы правления и государственного режима в стране.

Сегодня британская форма правления представляет собой парламентарную монархию, а государственный режим – систему кабинета, или министериализма. В то же время существует множество архаических институтов, архаичных прежде всего по их названиям, да нередко и по существу, причем многие из них давно стали фиктивными, как, например, принадлежавшее королеве право абсолютного вето, которым она и ее предшественники уже около трехсот лет не пользуются.

Хотя Шарль Монтескье считал Англию образцом системы разделения властей, в действительности многочисленные институциональные пережитки абсолютной и дуалистической монархии, сохранившиеся до настоящего времени, совершенно не укладываются в такую систему. Достаточно упомянуть, что высшим судебным органом является верхняя палата Парламента. Тем не менее, в основных своих чертах разделение властей в современной Великобритании существует не только формально, но и на деле.⁷

Главой государства является монарх, обладающий достаточно сильными полномочиями. Титул монарха звучит так: «Елизавета Вторая, милостью божьей королева Соединенного королевства Великобритании и Северной Ирландии и других подвластных ей государств и территорий, глава Содружества наций, защитница веры, суверен британских и рыцарских орденов».

Однако фактически он выступает слабой политической фигурой, так как его полномочия либо совсем или почти не используются, именуясь «спящими прерогативами», либо используются не самостоятельно: по инициативе парламента или премьер-министра, либо санкцией последнего. Источником полномочий законодательной власти является народ, который непосредственно избирает парламент ( а точнее его нижнюю палату – Палату общин, выполняющую важнейшие функции в законодательном процессе).⁸

По точному смыслу британской конституции Парламент – триединое учреждение: оно включает главу государства (монарха), Палату лордов (исторически – палату знати и высшего духовенства) и Палату общин (исторически – палату простолюдинов).

Это понятие связано с тем, что закон становится таковым, если он принят двумя палатами ( есть некоторые исключения из этого правила в пользу нижней палаты) и санкционирован монархом. Чаще под парламентом понимают лишь две палаты, а в обычном словоупотреблении – нижнюю, которая реально осуществляет законодательные функции. На практике Палата лордов возражения против законопроектов, принятых Палатой общин, в последние десятилетия выдвигает очень редко.

Ее вето может быть преодолено нижней палатой простым большинством голосов, правда, на другой сессии Парламента, что означает, что при созыве сессии раз в год верхняя плата может на год отсрочить вступление закона в силу. Монарх подписывает все законы и на основании конституционного обычая триста лет не применяет принадлежащего ему права вето.

Хотя глава государства по конституционной доктрине является составной частью Парламента, с точки зрения концепции разделения властей он относится все же к исполнительной власти.⁹

Основными функциями Парламента являются, как и в других странах, представительства нации, законодательство, принятие бюджета (старейшая функция английского Парламента) и контроль за деятельностью Правительства.

Считается, что английский Парламент существует с 1265 года, когда впервые было созвано собрание, ограничившее власть короля и достаточно широко представлявшее интересы страны (наряду с баронами в нем заседали по два рыцаря от каждого графства и по два представителя от каждого города). Поэтому английский Парламент называют праматерью парламентов.

В современных условиях Парламент Великобритании действует на основе двух уравновешивающих друг друга начал. С одной стороны, это доктринальный принцип парламентского верховенства и ответственного правления, с другой – сложившаяся практика двухпартийной системы и обусловленный ею государственный режим министериализма.

Функционирование Парламента в условиях действия указанных факторов обеспечивает разумное сочетании элементов демократизма и рационализма британской парламентской системы и государственного механизма в целом.

Обе палаты могут на паритетных началах образовывать объединенные комитеты по вопросам, затрагивающим компетенцию равным образом обеих палат. Существует, например, объединенный комитет по проверке актов делегированного законодательства.¹⁰

Палата общин состоит из 659 членов. Она избирается по одномандатным избирательным округам по мажоритарной системе относительного большинства на пять лет, но часто бывают роспуск и досрочные выборы, поскольку правящая партия власти таким путем стремится увеличить численность своих депутатов ( после второй мировой войны досрочный роспуск и выборы имели место 20 раз). Правда, нередко случались казусы.

Политологи предсказывали увеличение мандатов, если правящая партия распустит Палату общин (правительство действует для этого через монарха), а она терпела на выборах поражение (последний раз – в 1997 году). Депутаты (в Великобритании их принято называть членами Парламента) обладают ограниченным иммунитетом, причем только во время сессии, а также 40 дней до начала и после завершения сессии. Депутат может быть лишен полномочий решением палаты.

Он имеет ограниченный индемнитет: он не распространяется на клевету, мятежные речи, оскорбления монарха, Парламента, лиц, выполняющих властные функции и других. Наказанием может быть лишение слова, приостановление депутатского мандата. Депутаты имеют трех оплачиваемых государством помощников. Им возмещаются транспортные, канцелярские, почтовые расходы. Жалование, выплачиваемое депутатам (31 тыс. фунтов стерлингов в год) считается чуть ли не самым низким в мире (среди развитых государств).

Депутаты активно работают в своих избирательных округах, так как их переизбрание зависит в конечном счете от избирателей, даже если руководство партии вновь выдвинет их кандидатуры. По выходным дням, а то и дважды в неделю они посещают свои избирательные округа, ведут прием, организуют встречи с избирателями. Депутаты принимают их заявления для передачи Парламенту и так далее. Местные партийные организации оказывают помощь депутатам своей партии.

• Руководит заседаниями палаты и ее обслуживающим персоналом спикер, имеющий трех заместителей, которые, в частности, руководят заседаниями, если палата преобразует себя в комитет всей палаты. Спикер назначается монархом на весь срок полномочий палаты ( на деле избирается палатой, фракцией большинства) и выходит из состава своей партии ( считается беспартийным), так как должен быть лицом беспристрастным.

• Спикер не может голосовать, он подает решающий голос только в том случае, если голоса членов палаты разделились поровну. Он не вправе комментировать выступления членов палаты и выступать сам. Избирается спикер с соблюдением конституционного обычая: он упирается, когда идет к председательскому месту, и его как бы силой ведут два дюжих депутата. В период абсолютизма действительно никто не хотел быть спикером, так как он должен был передавать королю решения Парламента, которые отнюдь не всегда нравились монарху, что нередко влекло печальные последствия для спикера. У спикера Палаты общин, как и в других странах англосаксонского права, большие полномочия.¹¹

• Обеспечивает взаимодействие между Палатой общин и монархом, Палатой общин и Палатой лордов;

• Осуществляет руководство работой Палаты общин и обеспечивает равные права на участие в этой работе депутатов, в частности составляющих меньшинство Палаты. Например, спикер может воспрепятствовать применению правил «прекращения прений» (closure) на том основании, что это нарушает права меньшинства или правила процедуры Палаты общин;

• Дает советы и разъяснения по правам процедуры Палаты общин;

• Обладает дисциплинарными полномочиями в отношении нарушителей порядка в Палате;

• Подтверждает правильность процедуры преодоления вето Палаты лордов;

• Удостоверяет финансовый характер законопроекта, рассматриваемого Палатой общин.

Вопросы поддержания порядка и обеспечения безопасности в Палате общин возложены на пристава.¹²

Палата имеет комитеты, постоянные и временные. Постоянные делятся на три вида: комитет всей палаты, неспециализированные и специализированные.

Комитет всей палаты – это весь ее состав. В его задачу входит обсуждение (только обсуждение, но не принятие решения) конституционных и финансовых законопроектов, а также предложений о национализации или денационализации ( в последнем случае – по желанию Правительства) имущества. В комитете всей палаты по очереди председательствуют заместители спикера.

Неспециализированные комитеты Палаты общин обозначаются первыми буквами латинского алфавита – А, В, С и так далее обычно в палате функционируют семь-восемь таких комитетов, насчитывающих от 15 до 50 членов. Их персональный состав определяется комитетом по отбору ( а не всей палатой) с учетом предложений партийных фракций пропорционально их численности.

Председатели комитетов назначаются спикером. Основное назначение неспециализированных комитетов – рассмотрение биллей. Адресата такого рассмотрения, как уже упоминалось, определяет спикер.

Специализированные комитеты создаются в таком же порядке, что и неспециализированные, и насчитывают от 9 до 14 членов. Они образуются по отраслям и сферам управления. Главная их задача – контроль за деятельностью основных министерств, поэтому и система этих комитетов привязана к структуре Правительства. Есть комитеты по обороне, внутренним делам, иностранным делам, промышленности и торговле, транспорту, сельскому хозяйству, по делам Шотландии и Уэльса, по европейскому законодательству, по вопросам Парламентского комиссара по делам администрации и так далее. Всего таких комитетов 14. Специализированные комитеты существуют в Палате общин с 1979г.

Члены Правительства не вправе входить в состав комитетов, но могут присутствовать на их заседаниях, выступать от имени Правительства, не участвуя в голосовании. Депутаты Палаты общин, не являющиеся членами соответствующего комитета, также вправе присутствовать на его заседаниях, но без права выступления и голосования.

Комитеты могут проводить расследования и в этих целях истребовать документы и материалы, вызывать свидетелей, назначать экспертов. По расследованному вопросу комитет представляет палате доклад. Решения комитетов носят рекомендательный характер, и палата ими не связана.

Из временных комитетов особое значения имеют сессионные комитеты, которые учреждаются в начале каждой сессии. Их задача – обеспечение функционирования палаты. Это комитеты по вопросам процедуры, по привилегиям, по петициям, по обслуживанию депутатов.¹³

В Парламенте создаются партийные фракции ( четыре фракции имеются даже в Палате лордов, но у них нет партийной дисциплины). В отличие от США в нижней палате Парламента Великобритании существует строгая партийная дисциплина ( возможны санкции), но депутат зависит также и от поддержки избирателей, низовых организаций партии, которые могут иметь иное мнение, чем ее руководство. Поэтому бывает, что депутаты, особенно «заднескамеечники», голосуют вместе с другой фракцией. Депутаты могут переходить из одной фракции в другую, не подвергаясь за это санкциям.

В конце 60-х гг. создано должность парламентского уполномоченного (омбудсмена) по делам администрации. Он назначается правительством до достижения 65-летнего возраста и проводит расследования правонарушающей деятельности органов исполнительной власти.

Жалобы граждан на действия министерств и ведомств передаются уполномоченному через депутата данного избирательного округа Уполномоченный расследует их только в том случае, если по характеру дела нельзя обратиться в общий или административный суд .

Уполномоченный при назначении им расследования вправе требовать представления документов, вызывать свидетелей, экспертов, но никаких обязывающих решений принимать не может.

Он лишь составляет доклад, который передает депутату по данному округу (последний может поставить вопрос в палате), или представляет его в специальную парламентскую комиссию по делам уполномоченного Парламента, и та принимает свои меры (в частности, возможно обсуждение вопроса на пленарном заседании). Кворум для заседания нижней палаты (но не для принятия закона) – 40 депутатов. Палата общин заседает ежедневно (кроме субботы и воскресенья).¹⁴

Вторая палата Парламента Великобритании – это Палата лордов, которая ведет свое происхождение от «Большого Совета» (magnum concilium), существовавшего в нормандский период истории Англии. В состав “Большого Совета” входили наиболее крупные землевладельцы, служившие королю и называвшиеся “баронами”

В настоящее время Палата лордов имеет четыре вида членства:

1. Духовные лорды: архиепископы Йоркский и кентерберийский и епископы англиканской церкви (26);

2. Лорды-юристы (12);

3. Наследственные пэры: герцоги, маркизы, графы, виконты и бароны ( точное их число меняется по естественным причинам. В целом наследственные пэры составляют более 60% от общего числа членов Палаты лордов);

4. Пожизненные пэры ( около 36% членов Палаты лордов).

Институт пожизненного пэрства был учрежден Актом о пожизненных пэрах 1958 г. В соответствии с этим законом лица, имеющие большие заслуги перед Короной, получают титул барона или баронессы и пожизненное место в Палате лордов.

Среди пожизненных пэров более 50% составляют бывшие члены Палаты общин, остальные – выдающиеся деятели литературы и искусства, отошедшие от дел представители промышленного и финансового бизнеса, дипломаты и профсоюзные лидеры в отставке, имеющие выдающиеся заслуги перед государством. Титул даруется монархом по рекомендации Премьер-министра.¹⁵Руководит палатой лорд-канцлер, являющийся членом Кабинета, а потому назначаемый королевой по предложению Премьер-министра на 5 лет. У него есть два заместителя. Он же возглавляет и судебную власть, законодательный процесс.

Хотя проект закона может быть внесен в любую палату, на практике законопроект сначала рассматривается Палатой общин и лишь затем передается в Палату лордов. Глава государства (монарх) обладает законодательной инициативой, но от его имени законопроекты представляют министры.

В Великобритании среди законопроектов ( и соответственно законов) различаются публичные и частные. Первые вносятся депутатами обычно через министров, вторые (локального и персонального характера) – в форме петиций. Подавляющее большинство законопроектов, как и в других странах, принимается по инициативе правительства ( в Великобритании – 95%), для обсуждения законопроектов членов парламента выделяется лишь один день в неделю.

Законопроект рассматривается в трех чтениях, в первом чтении клерк палаты обычно лишь зачитывает его заголовок (бывают и дискуссии), во втором чтении обсуждаются основные положения законопроекта, после чего он передается в один, а иногда и несколько смежных парламентских комитетов, где проходит постатейное обсуждение с поправками и голосованием. После возвращения из комитета второе чтение в палате продолжается, могут быть внесены поправки, принимаемые путем голосования.

Спикер вправе выбрать одну из предложенных поправок и представить ее на голосование. Перед этой стадией и в процессе ее проводится особенно активная работа: согласование позиций членов комитета, представляющих различные партии, подготовка экспертных заключений по важным законопроектам и так далее. Спикер использует разные приемы для сокращения прений: «гильотина» – прекращение прений в назначенный час, «кенгуру» – он выбирает и ставит на голосование лишь некоторые поправки. Третье чтение заключается в общей дискуссии по проекту с предложениями за его принятие или против, но нередко вместо такой дискуссии спикер просто ставит проект на голосование («за» и «против»). Для дискуссий по проекту необходимо присутствие 40 членов палаты ( читать выступление нельзя), но для принятия закона ( акта) требуется большинство голосов общего числа членов палаты.

Если проект принят, он передается в Палату лордов, где происходит аналогичная процедура. Палата лордов может внести поправки ( тогда их обсуждает палата общин), может отклонить билль. Вето Палаты лордов преодолевается Палатой общин на другой сессии простым большинством голосов.

Парламент в Великобритании принимает немного законов по сравнению с другими странами и, особенно с США – приблизительно 100 в год, и большинство из них – частные.

Юридически правительство несет коллективную ответственность перед Парламентом (только перед палатой общин). Палата общин может потребовать отставки, но Премьер-министр решает, уйдет ли в отставку все правительство или только виновный министр. Вопрос о вотуме доверия бывает только связанным, то есть он ставится самим правительством в связи с предлагаемым им законопроектом. Применяется этот институт очень редко, в 20 веке было всего два таких случая.

Наиболее частой формой контроля Палаты являются письменные и устные вопросы к Премьер-министру (для них отводится специальное время два раза в неделю по 15 минут) и к министрам («час вопросов» бывает 4 дня в неделю – это обычно 40-50 минут сразу после открытия пленарного заседания). Формой контроля являются дебаты по общим вопросам политики, которые обычно предлагаются оппозицией.

В связи с этим Премьер-министр регулярно выступает перед Парламентом и каждый министр кабинета выступает раз в месяц. Общей политике правительства посвящены также ежегодные дебаты в связи с тронной речью монарха в Парламенте при открытии его сессии.

Контроль за деятельностью министров осуществляют также парламентские специальные комитеты: с 1979 года министры приглашаются ими для объяснений. Существует уполномоченный парламента по здравоохранению, местному самоуправлению, по Шотландии, Уэльсу, Северной Ирландии и так далее, которые осуществляют контроль в своих сферах. Некоторые из них назначаются актами монарха, контрассигнованными Премьер-министром с предварительного согласия Палаты общин.¹⁶