§ 2. Теория и практика советского строительства: возможности использования позитивного опыта в муниципальном строительстве

Самоуправление в России, как было показано выше, имеет глубокие корни. Однако периоды развития тех или иных самоуправленческо-демократических начал в истории Российского государства чередовались с продол­жительными эпохами существования высокоцентрализо­ванной государственной власти, отвергавшей идущие "сни­зу" формы управления "общими делами". В результате народная инициатива превращалась в разновидность вла­стных побуждений государственного аппарата¹.

Наиболее значительный шаг вперед в развитии си­стемы местного самоуправления в России был сделан в период "великих реформ" 60—70-х гг. XIX в. Но после 1917 г. в России победила концепция власти, согласно которой все представительные органы — сверху дони­зу — входят в единую систему государственной власти. Это в корне изменило существовавшее до революции представление о местном самоуправлении как негосударственной власти, как самоуправлении населения. Оп­ределяя характер такого подхода, В. И. Ленин писал, что "местные Советы свободно объединяются на нача­лах демократического централизма в единую, федераль­ным союзом скрепленную, общегосударственную совет­скую власть"².

Местные Советы народных депутатов представля­ли собой нижнее звено единого государственного аппа­рата. Каждый их шаг направлялся вышестоящими госу­дарственными органами. Любое решение, отражавшее самостоятельность местного Совета, могло быть отме­нено со ссылкой на незаконность или нецелесообразность.

Организованные в жесткую государственную вер­тикаль, местные Советы, по сути дела, были демокра­тическим прикрытием монопольной власти партийного аппарата. От того, что Советы при своих куцых возможностях старались сделать полезное и нужное людям, их природа не менялась. Они сложились и действовали как органическая часть тоталитарного режима³.

Правовая оценка Советов в контексте настоящей работы осуществляется в целях выявления общего и особенного в развитии местной власти в России.

В рамках сверхцентрализованной системы управле­ния были утрачены традиции упрочившейся к началу XX в. самобытной русской системы местного самоуправления. Взгляды ученых, писавших о муниципальном стро­ительстве, признавались враждебными советской идео­логии⁴.

После революции 1917 г. большевики, пришедшие к власти, стремились реализовать положения марксист­ско-ленинской теории о диктатуре пролетариата и со­циалистическом государстве. Такое государство рассмат­ривалось как оплот демократических преобразований на местах. Эта мысль настойчиво пропагандировалась в пер­вых актах тех лет. Так, в обращении II Всероссийского съезда Советов "Рабочим, солдатам и крестьянам!" гово­рилось о том, что в результате победы народных масс организованы Советы на всех уровнях. Это положение в различных формулировках воспроизводилось в Декла­рации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, Конституции РСФСР 1918 г. и других важнейших право­вых актах Советского государства.

Использование в государственных, партийных и пра­вовых документах начального периода Советской власти термина "местное самоуправление" не могло ввести в заблуждение при анализе вопроса о статусе местных органов власти. Законодательное признание последних в качестве органов государственной власти находилось в русле политики централизации во всех сферах обще­ственной жизни. В этих условиях идее местного самоуправления вообще не оставалось места. Само понятие "местное самоуправление" постепенно исчезло из поли­тического лексикона, а если и употреблялось, то толь­ко в негативном, критическом ключе. Местное самоуп­равление рассматривалось исключительно как институт буржуазной демократии.

Законотворчество в сфере организации местной вла­сти было особенно активным в период 1917—1918 гг., когда был принят пакет документов, провозглашавших Советы органами власти в центре и на местах и устанавливавших общие начала их организации и деятельности.

Местные Советы в социалистической России — зна­чительная часть общей системы представительных орга­нов власти, функционировавших на основе единых прин­ципов построения и организации деятельности в общего­сударственном масштабе. Однако культивировавшаяся идея принадлежности Советам всей полноты власти, как правило, не отражала фактическую действительность. В практике государственного строительства они вытес­нялись с политической сцены другими структурами.

До июля 1918 г. Советы действовали параллельно с земскими и городскими учреждениями самоуправления, которые в условиях нового политического режима про­должали осуществлять властные функции¹. В соответ­ствии с постановлением Чрезвычайного VI Всероссийского съезда Советов "О строительстве советской власти в центре, комитетах бедноты и Советах на местах"² со­зданные ранее специальные органы — комитеты бедно­ты — наделялись чрезвычайными полномочиями. На них возлагалась задача преобразования волостных и сельс­ких Советов, связанная, по сути, с отстранением от ра­боты в местных органах власти лиц, недостаточно лояльных к новому строю. Близкими комитетам бедноты по природе и возлагаемым задачам были военно-рево­люционные комитеты.

Отношения между Советами и их исполнительными комитетами характеризовались напряженностью. Оставаясь формально структурными органами местных Советов, исполкомы в повседневной работе практически подменяли их, что позволило М. А. Рейснеру уже в 20-е гг. охарактеризовать это явление как вытеснение "совдепии" "исполкомией"³. И над Советами, и над исполкомами довлели партийные органы, что подтверждается многочисленными партийными резолюциями и решениями по Советам, существовавшей практикой подбора советских работников.

Важное значение имели обращение "Об организации местного самоуправления" и Инструкция о правах и обязанностях Советов¹, подготовленные Народным комиссариатом внутренних дел 4 января 1918 г. Эти документы содержали рекомендации по налаживанию практической работы местных учреждений власти, кроме того:

• «местные Советы объявлялись органами власти и управления, действующими в пределах принятого тогда административно-территориального деления страны;

• местные Советы признавались классовыми орга­низациями, объединяющими пролетарские и полупро­летарские слои населения;

• устанавливалось, что местные Советы находятся в тесной организационной зависимости и соподчиненности между собой;

• при определении компетенции и пределов полно­мочий местных Советов указывалось, что они самостоя­тельны в вопросах местного значения, но при этом все­гда действуют сообразно декретам центральной власти и более крупных Советов.

В дальнейшем статус местных Советов продолжал уточ­няться. На конституционном уровне (Конституция РСФСР 1978 г.) было закреплено, что местные Советы — это орга­ны государственной власти в краях, областях, автономных областях, автономных округах, районах, городах, районах в городах, поселках и сельских населенных пунктах.

Провозглашение Советов политической основой стра­ны и закрепление в Конституции РСФСР 1978 г. поло­жения о подотчетности и подконтрольности им всех ор­ганов позволило сформулировать в юридической науке тезис о единовластии и полновластии системы Советов. Последняя функционировала на основе соподчиненности составляющих ее звеньев. Принцип демократического цен­трализма, перенесенный из партийной жизни в практи­ку государственного строительства, предполагал: осу­ществление вышестоящими Советами руководства дея­тельностью нижестоящих органов власти вплоть до отмены принимаемых ими актов в случаях несоответ­ствия этих актов законодательству; обязательность решений более крупных Советов для нижестоящих; под­отчетность нижестоящих Советов вышестоящим.

Вертикаль советских органов власти на местах "це­ментировала" государство, являясь одновременно его фундаментом.

Правовой статус местных Советов регламентировался большим количеством нормативных актов, регулярно вносивших новшества в порядок их функционирования. Серьезное обновление законодательства произошло в 6070-е гг., когда был принят комплекс документов, регулирующих различные стороны правового положе­ния органов власти на местах². Однако данная реформа не дала ожидаемого эффекта. Оценивая опыт реформи­рования местных Советов в те годы, правоведы отмеча­ли, что для этого периода характерно резкое противо­речие между общим прогрессом нормативно-правовой модели Советов в направлении демократизации, расши­рения их функций и реальной практикой, которая новые законы одобряла, но не выполняла¹.

Но не только в этом было дело. Исследование со­ветского конституционного и текущего законодательства позволяет, несмотря на объективно существовавшие различия в статусе местных Советов разного уровня, выявить их сходство, в том числе:

• представительный характер. Это были выборные органы, избираемые гражданами, проживающими на соответствующей территории, на принципах всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;

• одинаковый срок полномочий (в соответствии с Конституцией РСФСР 1978 г. все местные Советы изби­рались на два с половиной года);

• идентичность организационно-правовых форм работы (сессии, постоянные комиссии, депутатские группы и т. д.);

• общие принципы деятельности, строившейся на Основе коллективного обсуждения и решения всех вопросов, гласности, регулярной отчетности исполнительных комитетов, привлечения к участию в работе граждан.

Интерес к территориальному самоуправлению воз­ник в начале 60-х гг., когда в партийных документах нашел отражение вывод о Советах как органах государ­ственной власти и местного самоуправления. Вопрос о природе и правовом положении местных органов власти стал предметом обсуждения в период подготовки проек­та Конституции СССР 1977 г. В государственно-правовой науке было высказано несколько точек зрения по дан­ной проблематике.

Некоторые авторы полагали, что Советы не облада­ют самоуправленческими качествами. Например, А. И. Лу­кьянов писал, что представление о местных Советах как об органах местного самоуправления было отброшено в ходе разработки первой советской Конституции². Б. Н. Габричидзе полагал, что рассмотрение местных Советов как органов не только государственной власти, но и местно­го самоуправления не способствует внесению ясности и четкости в проблему определения их характера³.

Другие, напротив, считали, что представительные учреждения на местах — это органы сугубо территори­ального общественного самоуправления⁴.

Наконец, еще одна группа авторов, в их числе В. А. Пертцик, Л. А. Григорян, утверждали, что местные институты власти сочетают в себе одновременно свойства органов государственной власти и местного самоуправле­ния⁵, отмечая, что, с одной стороны, функциональная близость, публичный характер деятельности свидетель­ствуют о принадлежности местных органов к системе государственной власти, а с другой — местные Советы по форме сохранили традиции российского самоуправ­ления, например, в части выборов в представитель­ные органы на местах¹, привлечения населения к рабо­те Советов.

Столкновения этих подходов проявились в период реформирования местного самоуправления в Российс­кой Федерации в 80—90-е гг.

Особый интерес вызывает вопрос о деятельности исполнительных органов местных Советов. В советский период эти органы представляли собой совокупность орга­низационно-правовых структур, обеспечивавших в рам­ках системы местной власти реализацию исполнитель­но-распорядительных функций.

В годы Советской власти исполнительными органа­ми на местах выступали исполнительные комитеты ме­стных Советов народных депутатов. В соответствии с со­юзным и российским законодательством они были наде­лены статусом исполнительных и распорядительных органов местных Советов. Исполкомы обладали следую­щими признаками:

• это были структурные подразделения представи­тельных учреждений, выполнявшие функции управлен­ческого характера. Исполкомы избирались местными Со­ветами на сессиях из числа депутатов в составе: предсе­дателя, заместителей председателя, секретаря и членов. Численный состав исполнительного комитета устанав­ливался самим Советом и колебался в зависимости от масштаба деятельности Советов. Например, по закону "О районном Совете народных депутатов РСФСР" в его исполком входило от четырех до девяти членов (ст. 41). Этим актом вводилась должность первого заместителя председателя исполкома. Согласно закону "О городском, районном в городе Совете народных депутатов в РСФСР" его исполком мог включать от пяти до пятнадцати чле­нов (ст. 50);

• объединение властных и управленческих функций в работе исполнительных комитетов, усиливавшее их влияние в сфере государственного и хозяйственного стро­ительства. Конституция РСФСР 1978 г. указывала, что исполкомы местных Советов руководят этим процессом на подведомственной территории в соответствии с ре­шениями соответствующих Советов и вышестоящих ор­ганов государственной власти и управления;

• исполкомы являлись органами двойного подчине­ния; местных Советов и вышестоящих органов государ­ственного управления. Они были обязаны руководствоваться решениями соответствующего Совета, отчитываться пе­ред ним не реже одного раза в год, а право решать все вопросы, отнесенные к ведению Совета, за исключением тех, которые должны решаться только на сессиях, — все это в совокупности характеризует формально подчи­ненное положение данного органа перед представитель­ной властью по горизонтальной линии. Вертикальная подчиненность в системе государственного устройства пред­полагала выполнение исполкомами решений вышестоящих органов государственной власти и управления и отчетно­сти перед ними. Право исполкомов отменять решения и распоряжения исполнительных комитетов нижестоящих Советов также характеризует это состояние власти;

• это были коллегиальные органы, организационно-правовой формой работы которых были заседания. В со­ответствии с законом заседания проводились по мере не­обходимости, но не реже установленного количества раз;

• исполнительный комитет представлял собой слож­ное организационно-правовое образование, имеющее в своем составе внутриструктурные подразделения (отде­лы, управления, комиссии);

• исполнительные комитеты в законодательном по­рядке наделялись полномочиями по организации работы местных Советов. Это право: созывать сессии, координи­ровать работу постоянных комиссий Совета, оказывать содействие депутатам в осуществлении их обязанностей. Эти полномочия в сочетании с постоянным ритмом дея­тельности исполкомов и наличием профессионального аппарата чиновников-управленцев неизбежно вели к пре­восходству исполнительной власти над местными представительными органами.

На рубеже 70—80-х гг. XX столетия в качестве са­мостоятельной научной дисциплины выделилось "Со­ветское строительство" как специальная прикладная юридическая наука. Следует иметь в виду, что идеи о выделении советского строительства как предмета спе­циальной отрасли советского государствоведения выска­зывались в научной литературе значительно раньше.

Уже в 1946 г. А. А. Аскеров писал, что вопросы организации работы Советского государственного аппа­рата, научное обобщение организационно-политических отношений, складывающихся в процессе практической деятельности Советского государственного аппарата, являются предметом советского строительства, которое представляет собой систему права, правовых и органи­зационных, воплощающих и закрепляющих организаци­онные отношения в процессе советского руководства¹.

В. Ф. Коток исходил из того, что предмет советско­го строительства составляют организационные отноше­ния, выражающие инициативу и самодеятельность граж­дан, общественных организаций и органов государства, которые в силу специфических особенностей не закреп­лены правом или не укладываются в рамках правового регулирования. И поэтому он не относил советское стро­ительство к какой-либо отрасли права².

Позднее ряд авторов рассматривали советское стро­ительство как ¾ специфическую процессуальную деятель­ность по применению материальных норм государствен­ного и административного права³.

Наука советского строительства, имевшая своим предметом всю систему Советов, особое внимание уде­ляла вопросам организации и деятельности местных Со­ветов и их исполнительных комитетов.

Большой вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных органов Советской власти внесли такие ученые, как И. А. Азовкин, С. А. Авакьян, Г. В. Барабашев, А. А. Безуглов, В. И. Васильев, Р. Ф. Васильев, Л. А. Григорян, А. И. Ким, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин, А. И. Лукьянов, А. И. Лепешкин, В. А. Пертцик, А. Я. Сли­ва, Н. Г. Старовойтов, Я. Н. Уманский, К. Ф. Шеремет, В. И. Фадеев и др.

В начале 80-х гг. опубликован ряд учебников по со­ветскому строительству, авторами которых были извест­ные юристы: Г. В. Барабашев, А. А. Безуглов, В. А. Перт­цик, К. Ф. Шеремет, В. И. Фадеев¹, которые неоднознач­но подходили к определению предмета советского строительства.

Например, Г. В. Барабашев и К. Ф. Шеремет опре­деляли предмет советского строительства как систему функций и организационное строение Советов, формы и методы их деятельности, обеспечивающие ведущее положение Советов в руководстве государственными де­лами, эффективность их работы, постоянное и широкое участие граждан в управлении Советским государством². А. А. Безуглов рассматривал предмет советского строительства как отрасль социального управления или как отрасль государственного управления в широком смысле слова³.

В. А. Пертцик считал, что предмет научной дисцип­лины "Советское строительство" составляют правовые нормы и те отношения, которые они регулируют, а так­же практика деятельности Советов народных депутатов по применению правовых норм и организационных пра­вил в процессе осуществления ими государственно-вла­стных функций, формы и методы осуществления право­вой и организационной деятельности⁴. В состав предмета советского строительства как научной дисциплины, по мнению В. А. Пертцика, входят следующие элементы: правовые и организационные отношения, складывающи­еся в процессе внутриорганизационной работы Советов и их исполкомов; правовые нормы и организационные обычаи (правила), регулирующие внутриорганизационную и организационно-массовую работу Советов и их исполкомов; практика такой работы⁵.

К принципам советского строительства названные авторы относили: гласность; широкое привлечение граж­дан к деятельности Советов; демократический центра­лизм; коллективность; интернационализм; законность; комплексность и плановость в организации и деятельно­сти Советов, их отчетность перед избирателями.

К числу вопросов, рассматриваемых в учебных кур­сах советского строительства, относились: Раздел I. По­нятие и предмет научной дисциплины "Советское стро­ительство"; Раздел П. Основные начала советского стро­ительства, которые включали в себя: конституционные принципы организации и деятельности Советов; поли­тическое руководство Советами; организацию руководства в системе Советов; осуществление социалистичес­кого самоуправления народа и углубление демократи­ческих начал в управлении; гласность в работе Советов; работу с кадрами; рациональную организацию труда в Советах; Раздел III. Внутриорганизационная деятельность Верховных Советов СССР, союзных и автономных рес­публик; Раздел IV. Внутриорганизационная и организационно-массовая деятельность Советов, включавший воп­росы подготовки и проведения сессий местных Советов и их решения, организации работы постоянных комитетов местных Советов, организации деятельности депутатов в Совете и избирательном округе, основы организации работы исполнительных комитетов местных Советов; особенности организации и деятельности поселковых, сель­ских Советов; разделы V и VI посвящались организации деятельности органов народного контроля, взаимоотно­шениям Советов, общественных организаций, формам непосредственной демократии.

Уже в тот период (60—80-е гг.) в научной и учебной литературе анализировались проблемы самоуправления народа во взаимосвязи с демократическими процессами, проходившими в государственной и общественной жизни страны, с деятельностью Советов и укреплением демок­ратических начал в управлении. Причем, и это необхо­димо подчеркнуть, самоуправление не сводилось толь­ко к местному уровню, а рассматривалось как социаль­ное явление, проникающее во все сферы жизни общества и его политической системы. Оно не ограничивалось толь­ко Советами; активно исследовались такие его формы, как самоуправление общественных организаций, трудо­вых коллективов, кооперативное, школьное, студенчес­кое самоуправление, которые в своей совокупности и образовывали понятие "самоуправление народа". Харак­терно, что развитие государственности и самоуправле­ния рассматривалось в их диалектическом единстве, как взаимно дополняющие друг друга. Именно такой подход является, с нашей точки зрения, наиболее плодотворным и остается актуальным и в наше время.

Все сказанное свидетельствует о том, что достижения научной мысли и практики советского строительства не могут быть преданы забвению, а должны использоваться при исследовании современных проблем государственного и муниципального строительства и права.

Видимо, не случайно сегодня все большее число практических работников склоняется к мысли о том, что «самой оптимальной и демократической системой государственной власти и местного самоуправления в условиях территориальных, национальных и даже природных особенностей нашей страны являлась советская модель власти»¹.

Поэтому, как справедливо подчеркивают О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев, "научная дисциплина муниципального права не должна отбрасывать опыт научных исследований местных органов советской власти, как некогда был отброшен по существу опыт дореволюционной школы отечественного государствоведения. Ведь наука име­ет историческую преемственность одним из существенных признаков своего развития»².

Анализ функционирования и законодательного регулирования местных Советов позволил выявить то позитивное, что можно использовать в практике муниципального строительства на современном этапе реформирования местного самоуправления.

1. Участие широких народных масс в формировании и работе местных Советов. В составе более 52 тыс. Советов, действовавших на территории Союза ССР, работа­ло свыше 2,3 млн. депутатов. Свыше 2 млн. 315 тыс. орга­нов общественной самодеятельности строили свою рабо­ту во взаимодействии с Советами и объединяли в своих рядах более 25 млн. человек.

2. Дифференцированный подход к законодательному регулированию различных звеньев Советов. В тот пери­од действовали отдельные законы о краевых и област­ных, районных и городских, поселковых и сельских Советах, в которых разграничивались полномочия Советов по звеньям и по представительным и исполнительным органам.

3. Осуществление организации и деятельности мест­ных Советов и их органов на основе принципа единой законности в условиях существования единого правово­го пространства. В наше время на обеспечение единства правового пространства Российской Федерации направ­лен Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г.¹

4. Активное участие населения и местных Советов в обсуждении законопроектов, выносимых на всенародное обсуждение. Такое обсуждение ныне предано забвению и в истории новейшей России ни разу не проводилось.

5. Построение всей системы Советов на основе соподчиненности органов управления в соответствии с прин­ципом демократического централизма при наметившей­ся в 80-е гг. некоторой децентрализации, усиления са­мостоятельности и повышения ответственности местных Советов и их органов. Именно на это было направлено постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Со­вета СССР и Совета Министров СССР от 25 июля 1986 г. "О мерах по дальнейшему повышению роли и усилению ответственности Советов народных депутатов за ускоре­ние социально-экономического развития в свете реше­ний XXVII съезда КПСС"².