Русский Гуманитарный Интернет Университет

Библиотека

Учебной и научной литературы

WWW.I-U.RU

Е. М. Ковешников

Государство

и местное

самоуправление

в России:

теоретико-правовые

основы взаимодействия

Издательство норма

Москва, 2002

УДК 342.55

ББК 67.401

К 56

Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаи­модействия. — М.: Издательство НОРМА, 2002. — 272 с.

ISBN 5-89123-582-Х (НОРМА)

В монографии исследуются концептуальные подходы к местному самоуправлению, существующие в политико-право­вой мысли, и практика их реализации. Исходя из государствен­но-общественной природы местного самоуправления, предла­гается концепция целостности общероссийской системы мест­ного самоуправления, новое видение его места и роли в общественной и государственно-правовой структурах Российской Федерации.

Для преподавателей, аспирантов и студентов, депута­тов представительных органов, государственных и муниципаль­ных служащих, занимающихся проблемами муниципального строительства и права.

ISBN 5-89123-582-Х (НОРМА)  Е. М. Ковешников, 2001

 Издательство НОРМА, 2001

Введение

Проблемы теории местного самоуправления, его правового регулирования и практики организации уже многие десятилетия являются предметом научного ос­мысления и широких общественных дискуссий.

XIX в. породил множество теорий местного само­управления, которые до сих пор остаются актуальными и продолжают влиять на его практическую реализа­цию. Богатый исторический опыт земского и городского самоуправления, накопленный в России, во многом все еще остается невостребованным.

Новый всплеск идей местного самоуправления и их реализации наблюдался в странах европейского конти­нента в 60—70-х гг. XX столетия, в 1985 г. была принята Европейская Хартия местного самоуправления, прини­малось национальное законодательство. Значительный интерес к местному самоуправлению возродился в Рос­сии в 90-х гг., на новом витке ее исторического развития.

Становление местного самоуправления находится на самом начальном этапе современного переходного состояния российского общества. Еще не отработаны концепции и правовые установления местного самоуп­равления, не накоплен достаточный опыт его органи­зации и функционирования, не выработаны теоретичес­кие научно обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления в российском обще­стве и государстве.

В теории и практике наблюдаются два основных, прямо противоположных и, на первый взгляд, взаимо­исключающих подхода. Один заключается в отделении местного самоуправления от государства, при котором исключается какое-либо влияние государства (кроме правового) на организацию местного самоуправления. Дру­гой состоит в "огосударствлении" местного самоуправления, его жесткой привязке к государственной струк­туре и рассмотрении самоуправления как продолжения государственной власти на местах.

Эти позиции порождены не чьим-либо субъектив­ным желанием, в них отражается объективный процесс становления и развития местного самоуправления в на­шей стране, неоднозначность его правового регулирования, а также имеющиеся правовые пробелы.

Поэтому особенно актуальное значение приобрета­ет сегодня проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, осмысление теоретических и пра­вовых аспектов взаимодействия государственных и самоуправленческих структур с позиций научного анализа соотношения государства и общества, правового госу­дарства и гражданского общества.

Научно обоснованное исследование этой проблемы связано с развитием таких единых фундаментальных ос­нов, на которых строятся российская государственность и самоуправление, как народность, общинность, соборность, коллективизм, духовно-нравственные начала. Исходя из этих основ можно определить самоуправление через приз­му его взаимодействия с государством — как такой соци­альный феномен, в котором смыкается государство и об­щество, через который проходит связующая нить между государством, обществом, народом, индивидом.

Поэтому важно, чтобы самоуправленческие струк­туры не замыкались только на местном уровне, а уже сегодня возносились на уровень общероссийский. Такая трансформация может в итоге привести, по выражению А. И. Солженицына, к установлению "государствен­но-земского строя",¹ в котором государственные и са­моуправляющиеся начала организации общественной жиз­ни сольются в единое целое и образуют новый социальный организм в виде добровольного союза свободных территорий и народов — Российский Союз Федеральных окру­гов и республик.

Исторический опыт развития местного самоуправ­ления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государством, государственным управлением, выступало как его продолжение на мест­ном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и за­частую независимо от государственных структур.

Оценивая российский опыт местного самоуправления, уместно вспомнить слова И. Л. Солоневича, что «самоуп­равления, равного московскому, не имела тогда ни одна страна в мире, ибо повсюду до середины или даже до конца XIX века все европейское самоуправление носило чисто сословный характер», далее, сравнивая стиль москов­ского государственного устройства с западноевропейским, он пишет, что «в нем не было той разделенности, того торгашества, той «враждебности»... для отношений между центральной и местной властью». Этот стиль он определяет как «исключительный в истории человечества пример внутреннего единства, добившегося, прежде всего, полной са­мостоятельности и выдвинувшего два основных принципа государственности: самодержавие и самоуправление»².

XX в. принес понимание того, что демократичес­кое, правовое государство может решать основные за­дачи только при наличии развитой системы самоуправ­ления. Поэтому одним из наиболее актуальных вопросов является исследование места, роли и предназначения местного самоуправления в общественной и государствен­но-правовой структуре Российской Федерации.

Характерной чертой современного этапа развития России является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий Центра, регионов и муниципалитетов. В этой связи фактор само­организации территорий становится важнейшим услови­ем дальнейшего осуществления реформ. "Трудное дет­ство" российского местного самоуправления, по образно­му выражению Г. В. Барабашева, еще не окончилось, а значит, оно не переболело всеми "детскими болезнями"³.

Россия пока делает первые шаги на пути внедрения различных правовых установлений, касающихся сути, организации и деятельности местного самоуправления, органы которого все еще не обладают достаточными воз­можностями для реализации этих правовых установле­ний, хотя усилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слились воедино, пред­принимаются как федеральными, так и региональными органами государственной власти и самими органами местного самоуправления. При этом важно учитывать опыт прошлого нашей отечественной истории, накопившего немало ценного в сфере земского и городского самоуп­равления, советского строительства, что может и дол­жно быть использовано на современном этапе развития местного самоуправления.

Многие вопросы местного самоуправления до сих пор остаются нерешенными. В их числе:

• отсутствие общепризнанной теории местного са­моуправления. Господствующий в обществе конституци­онный принцип идеологического плюрализма порождает множественность подходов, порой взаимоисключающих, к местному самоуправлению, что связано с недостаточ­ным вниманием к этим проблемам со стороны таких фундаментальных наук, как теория государства и права, философия, политология, социология;

• непоследовательность практики муниципального строительства — существование различных моделей ме­стного самоуправления, которые зачастую создаются без учета объективно назревших общественных потребнос­тей и интересов местных сообществ, в угоду региональ­ным и местным элитам;

• противоречивость и незавершенность правовой осно­вы местного самоуправления, пробелы правового регули­рования, отсутствие необходимых основополагающих зако­нов и в то же время множественность подзаконных норма­тивных правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях, их несистематизированность порождают зачастую правовую неопределенность и неразбериху;

• существующее ныне реальное отчуждение народ­ных масс от публичной власти, отторжение граждан от участия в управленческих процессах, проявление обще­ственной пассивности и политической апатии масс;

• отсутствие на местном уровне достаточных матери­ально-финансовых средств, необходимого кадрового потен­циала: слабая учебная подготовка кадров муниципальной службы и повышения квалификации должностных лиц, занимающихся вопросами муниципального управления; не­достаточное проведение учебы депутатского корпуса;

• слабость информационного обеспечения местных самоуправленческих структур; недостаточность пропа­гандистской просветительской деятельности, направлен­ной на разъяснение широким народным массам феноме­на местного самоуправления;

• законодательное закрепление общих принципов местного самоуправления без учета различных его ти­пов, уровней, видов ведет к его единообразию, что в условиях российских геополитических, пространственных, национальных, демографических особенностей при­водит скорее к негативным, чем к позитивным результа­там организации самоуправления и муниципального стро­ительства в различных регионах страны; в конечном итоге, сковывает разнообразие форм и каналов самоорганизации граждан, живое творчество и потенциал народных масс;

• отсутствие четкого разграничения предметов веде­ния и полномочий местного самоуправления и государ­ственной власти, что нередко на практике приводит к их смешению. Так, многие вопросы местного значения, пе­речень которых установлен Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", решаются также и региональ­ными органами государственной власти. Нет такого разграничения и между различными уровнями местного са­моуправления, а также между представительными и ис­полнительными органами местного самоуправления;

• неоднозначный подход на практике, а иногда и в научных исследованиях, к принципу разделения влас­тей, распространение его на организацию муниципаль­ной власти, что иногда приводит к коллизиям, а то и к конфликтным ситуациям;

• нерешенность вопроса о возможности местного са­моуправления для защиты своих прав использовать на федеральном уровне институт конституционного судо­производства.

Не случайно одной из конечных целей реализации государственной политики в области развития местного самоуправления, утвержденной Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г., является создание системы взаи­модействия населения, местного самоуправления и государственной власти, которая должна обеспечить: улуч­шение условий жизни населения; обретение граждана­ми навыков демократичного взаимодействия с органами местного самоуправления, а также навыков обществен­ного контроля за эффективностью их деятельности; ус­тойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований¹.

Ныне российская, правовая наука переживает пе­риод первоначального накопления материала по проб­лемам местного самоуправления, для решения которых необходим прочный научный фундамент.

Отечественные научные разработки по отдельным проблемам местного самоуправления начиная с 1990 г. стремительно растут². Обширную литературу породило принятие Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Практические вопросы искали свое юридичес­кое воплощение, правовые формулировки сталкивались с практикой их реализации. При этом авторы постоянно констатировали политическое значение реформы. Но материалов, посвященных собственно теоретико-правово­му анализу местного самоуправления, оказалось немного.

Важным событием следует считать появление ра­бот, в которых предприняты попытки обобщения мате­риала и осмысления опыта, накопленных на предыду­щих стадиях. Так, в ряде работ говорится о том, что становление муниципального права в российском пра­воведении — свершившийся факт. Это книги С. А. Авакьяна, О. Е. Кутафина, В. И. Фадеева, В. И. Васильева и Н. А. Емельянова, комментарий к Федеральному закону: "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под редакцией Ю. А. Тихомирова, статьи О. Савранской, Л. Лаптевой. Стало возможным говорить и о появлении политического анализа местного самоуправления (работы 1997—1998 гг. В. Гель­мана, С. Митрохина, С. Рыженкова).

Кроме того, начал приобретать осмысленность тра­диционный для России исторический подход к проблемам местного самоуправления (статьи В. Абрамова, А. Дементьева). Появляются новые методы и темы исследований — социология и аксиология (Н. Миронова, Ж. Тошенко, Ф. Бродкин) местного самоуправления.

Сегодня накоплен достаточный опыт специализи­рованных, фрагментарных исследований по отдельным проблемам местного самоуправления, возникла новая научная дисциплина муниципального права, которая имеет своим предметом изучение вопросов организа­ции и осуществления местного самоуправления, об­щественных отношений, возникающих на местном уровне. На этом благотворном фоне обращает на себя внима­ние то, что феномен местного самоуправления остает­ся пока за рамками академических исследований и те­оретического осмысления.

В отечественной научно-теоретической литературе не уделяется достаточного внимания проблемам местно­го самоуправления с позиций философии, политологии, социологии и, к сожалению, теории государства и пра­ва. Поэтому на первое место выдвигается комплексный, междисциплинарный подход, направленный на поиск теоретико-правовой основы местного самоуправления, определение оптимальных путей его взаимодействия с государственными структурами. Как справедливо подчеркивает профессор Г. В. Атаманчук, "к местному само­управлению, как и к любому общественному (социально­му) явлению, необходимы комплексный и системный под­ходы, исходящие из его многогранности, сложности и одновременно соединенности и зависимости от других общественных и государственно-правовых явлений. Это — определяющий методологический принцип, который не подлежит нарушению ни при каких обстоятельствах"¹.

В России действует практика местного самоуправ­ления, не имеющая зарубежных аналогов, единой тео­ретической и законодательной основы. Одни пытаются отделить местное самоуправление от государства, дру­гие предпочитают рассматривать его в качестве неотъем­лемого института государства. Поэтому важной задачей является построение теории развития местного самоуп­равления, применимой на всей территории России с уче­том позитивных достижений российского опыта и миро­вой практики.

На основе комплексного критического анализа суще­ствующих взглядов, обобщения отечественного и зарубеж­ного опыта предпринята попытка определить природу ме­стного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества и важнейшего элемента государ­ственно-правовой структуры, установить основные пара­метры взаимодействия государства и местного самоуправ­ления, выявить тенденции и закономерности формирова­ния эффективной системы органов местного самоуправления, разработать и представить авторскую концепцию общероссийской системы местного самоуправления, отвечающую потребностям становления гражданского общества, право­вого, демократического, социального государства, задачам муниципального строительства и права.

Все это может способствовать процессу осуществ­ления и совершенствования государственно-правовых ре­форм Российской Федерации, подготовке и принятию законов и иных нормативных правовых актов, регули­рующих организацию и деятельность органов местного самоуправления в тесной взаимосвязи с процессами го­сударственной модернизации.

Становление местного самоуправления — задача не только самого местного самоуправления, но и государственной власти на всех ее уровнях, а теоретическое осмысление этого процесса — задача науки¹. При этом мы исходим из того, что государство не может созда­вать самоуправленческие структуры. Они должны про­израстать снизу самостоятельно, главная задача государ­ства — создать необходимые правовые и организацион­ные условия, благоприятную политическую атмосферу для становления в обществе самоуправленческих начал, первичным из которых является широкое и повсемест­ное развитие местного самоуправления и прежде всего его низового уровня.

Местное самоуправление, как показывает библио­графический обзор научных публикаций по данной про­блематике, является предметом исследований, проводи­мых представителями различных отраслей научного зна­ния, в том числе юристами, политологами, экономистами, социологами, историками. Работы о местном самоуправ­лении, изданные в России, дают основание сделать зак­лючение о том, что в XIX в. эта идея овладела умами значительной части ученых и практиков. Без преувеличе­ния можно сказать, что это имена крупных деятелей русской правовой и политической культуры. Достаточно назвать М. А. Курчинского, В. В. Погосского, А. И. Васильчикова, М. М. Свешникова, Б. Н. Чичерина, В. П. Безобразова, А. Д. Градовского, И. А. Покровского, И. Д. Беляева, Н. М. Коркунова.

Значительным вкладом в исследование этих про­блем являются работы по общей теории и истории пра­ва и государства, в том числе научные труды С. С. Алек­сеева, Б. П. Елисеева, А. В. Васильева, Р. Ф. Васильева, С. Э. Жилинского, В. П. Казимирчука, Д. А. Керимова, О. С. Колбасова, М. Н. Кузнецова, Ю. И. Лейбо, М. Н. Мар­ченко, Л. А. Морозовой, Г. В. Мальцева, В. С. Нерсесянца, Т. Н. Нешатаевой, М. И. Пискотина, Т. М. Шамбы, А. И. Экимова, В. Ф. Яковлева и др.; по конституционному праву — С. А. Авакьяна, Н. А. Айвазяна, А. В. Багдасаряна, М. В. Баглая, Г. В. Барабышева, А. А. Белкина, В. И. Васильева, Б. Н. Габричидзе, К. Ф. Гуценко, Л. М. Карапетяна, Е. И. Коз­ловой, О. Е. Кутафина, А. И. Лукьянова, В. О. Лучина, В. Р. Назаряна, А. И. Попова, С. В. Соловьевой, А. Я. Сли­вы, Б. А. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, В. И. Фадеева, Г. X. Хачатряна, К. Ф. Шеремета, И. С. Яценко и др.; по административному праву и управлению — А. П. Але­хина, Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, К. С. Бельского, Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева, Д. М. Овсянко, Г. И. Пет­рова, В. С. Прониной, В. С. Репина, М. С. Студеникиной и др.

Комплексный подход к исследованию общетеорети­ческих проблем взаимодействия государства и местного самоуправления в России позволил проанализировать ста­тус местного самоуправления как института гражданского общества и структурного элемента государственно-право­вой надстройки, показать место и роль самоуправления в общественной и государственной жизни, раскрыть сред­ства и методы, которые используются местным самоуп­равлением для осуществления своих функций и реализа­ции задач, направленных на обеспечение прав, интересов и благ населения, проживающего на территориях соот­ветствующих муниципальных образований, проанализиро­вать взаимосвязь государственной и муниципальной влас­ти как разновидностей публичной власти, соотношение государственного и местного управления в единой системе управления, рассмотреть шаги, направленные на обеспе­чение правопорядка и единой демократической законности в сфере общественных отношений, возникающих на мест­ном уровне, раскрыть взаимозависимость и взаимообус­ловленность государственного и муниципального строитель­ства в начавшемся ныне процессе реформирования госу­дарственных и самоуправленческих структур.

В числе наиболее важных вопросов считаем необ­ходимым отметить следующие.

Первое. На основе анализа положений Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, а также правоприменительной практики следует обосновать положение о необходимости разработки и принятия в фор­ме федерального закона государственной концепции ре­формирования местной власти на основе принципов само­управления. Такая концепция могла бы включать в себя положения: о тесной взаимосвязи и взаимозависимости го­сударственного и муниципального строительства; о госу­дарственно-общественной природе местного самоуправле­ния, выступающего связующим звеном российского граж­данского общества и государственности; об основных направлениях становления целостной общероссийской сис­темы местного самоуправления; о постепенном распрост­ранении принципов самоуправления на региональном уров­не исходя из положений Европейской Хартии региональ­ного самоуправления (после ее подписания и ратификации Российской Федерацией).

Второе. Рассмотрение местного самоуправления с позиций государствоведческих, философских и политичес­ких категорий "гражданское общество", "государство", "публичная власть", "управление", анализ их взаимосвязи и взаимоотношений, что позволяет определить сущность местного самоуправления как относительно самостоятель­ного института гражданского общества, занимающего обо­собленное место и выполняющего свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского обще­ства, действующего в строго очерченных конституционно-и муниципально-правовыми нормами рамках.

Третье. Анализ территориальных основ местного самоуправления в их соотношении с административно-территориальным устройством позволил выявить сле­дующие принципиальные положения:

1) муниципальное образование не всегда должно совпадать с существующим административно-террито­риальным делением, хотя ныне оно практически стро­ится исходя из этого принципа. На наш взгляд, террито­риальные границы муниципального образования могут отличаться от границ административных территорий — быть меньше или больше их;

2) в соответствии с видами территориальных посе­лений необходимо четко разделить местное самоуправ­ление на два самостоятельных типа — городское и сель­ское, правовое регулирование которых должно осуществляться с учетом такого деления. Исторический опыт осуществления местного самоуправления в России сви­детельствует о том, что оно всегда подразделялось на два типа — земское и городское. И это естественно, поскольку их значительные особенности объективно не позволяли выработать единообразный подход к их регу­лированию. Не следует забывать, что в России суще­ствовало значительное разнообразие форм организации и осуществления местного самоуправления, которое во многом можно использовать при проведении муници­пальной реформы в современных условиях;

3) в рамках одного муниципального образования могут существовать различные виды самоуправления, кроме ныне существующего в законодательно очерчен­ных рамках местного самоуправления: производствен­ное самоуправление; ученическое, в том числе школь­ное, университетское; по месту жительства — то, что сейчас принято называть территориальным обществен­ным самоуправлением; общественное или общественно-политическое, т. е. совокупность различных общественных объединений, действующих на соответствующей террито­рии, и т. д., которые могут участвовать в формировании органов местного самоуправления путем делегирования в них своих представителей. В перспективе органы местного самоуправления могут формироваться на двух основах: прямых выборов населением; путем делегирования от других самоуправленческих структур, действующих в муниципальном образовании.

В случае если на территории района, крупного го­рода существуют муниципальные образования, органы местного самоуправления района, города могут форми­роваться путем делегирования в них представителей от этих муниципальных образований.

Четвертое. Анализ принципа разделения властей, зак­репленного в Конституции РФ, применительно к местному самоуправлению позволил сделать следующие выводы:

• этот принцип реализуется в аспекте отделенности местного самоуправления от государственной власти; конкретно он проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, поэтому в пределах своих полномочий местное самоуправление является са­мостоятельным;

• этот принцип не распространяется на организацию муниципальной власти, построение которой не связано с принципом разделения властей и не зависит от него. Поэто­му многочисленные предложения о строгом разграничении представительной и исполнительной власти на муниципальном уровне не имеют под собой конституционно-правовых оснований, да и с точки зрения практической организации муниципальной власти они также не имеют объективной необходимости. Те модели местного самоуправления, при которых глава муниципального образования одновременно возглавляет представительный орган, представляются нам наиболее эффективными и жизнеспособными.

Пятое. Система местного самоуправления рассмат­ривается большинством исследователей в рамках конк­ретных муниципальных образований, которые зачастую не соотносят ее напрямую с соответствующими объеди­нениями муниципальных образований, рассматривая та­кие ассоциации и союзы как самостоятельные образова­ния, не входящие в систему местного самоуправления и не образующие ее.

Между тем именно наличие таких объединений по­зволяет ставить вопрос о создании общероссийской, меж­региональной и региональной систем местного самоуп­равления. Такие системы, как нам представляется, дол­жны строиться снизу вверх путем формирования региональных союзов муниципальных образований через делегирование в них представителей всех муниципаль­ных образований, действующих в субъекте РФ; далее — через делегирование представителей этих союзов в меж­региональные самоуправленческие структуры, которые должны быть созданы в рамках существующих феде­ральных округов — типа ассоциации муниципальных об­разований федеральных округов. И наконец, общерос­сийские самоуправленческие структуры формируются путем делегирования в них представителей ассоциаций муниципальных образований федеральных округов. Воз­можно, таким общероссийским органом местного самоуправления в несколько преобразованном виде с учетом внесенных предложений может стать существующий ныне Конгресс муниципальных образований Российской Федерации.