Глава 9. Проблема суверенитета и сецессии в федерации

1. ПРАВО НАЦИЙ НА СООПРЕДЕЛЕНИЕ И СУВЕРЕНИТЕТ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ: ПРАВОВОЙ СМЫСЛ И ПРЕДЕЛЫ

В соответствии с принципами международного права, каждый этнос обладает правом на самоопределение. Он вправе по своему желанию определить свою судьбу, выбрав те или иные политические формы – т.е. избрать путь самостоятельного государства, автономии, федерации с другими этносами и т.д. Так, в первых статьях Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах установлено: «Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, культурное и социальное развитие" В Декларации о принцпах международногоправа, касающихс дружественных отношений и сотрудничества в соответствии с Уставом ООН (1970 г.), закрепляется, что способами осуществления народом права на самоопределение считаются создание умеренного и незвисимого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним либо установление любого другого политического статуса, свободно определенного народом (Международное право в документах. – М., 1982, С. 10). Последнее подразумевает возможность политического самоопределения внутри государства, и в этом смысле право на самоопределение выступает в качестве принципа федерализма.

При этом, однако, надо учитывать возможность и целесообразность выбора той или иной формы этнического самоопределения. Очевидно, что очень мелким этническим группам невозможно образовать собственное государство в полном смысле этого слова - у них не хватит для этого ни экономического, ни политического потенциала. Точно также для федерирования с другими этническими группами необходимо их согласие на объединение. Право выхода из состава государства на деле практически сложно осуществить, если этнос остается в центре территории государства, окруженный другими этносами и т.д. К тому же нет уверенности, что господствующая этнократия, политическая элита всегда сумеет разумно распорядиться национальным суверенитетом. Примеров такого рода в истории много, в том числе и в России.

Понимая нереализуемость подхода «один народ – одно государство» в условиях смешанного состава населения большинства стран, а также реальную неспособность многих этнических общностей к самостоятельному государственному существованию, международное сообщество в лице ООН и ряда других организаций попыталось создать правовые ограничения на пути сепаратизма. Признавая право наций и народов на самоопределение, ведущие международные институты в принципе выступали против реализации его в форме отделения, дабы не поощрять сепаратистские устремления. Это в свое время подтвердил бывший генсек ООН Бутрос Гали, во время своего визита в Россию в 1995 г. Современная концепция ООН предлагает этническим общностям достаточно широкие возможности для самоопределения без сепаратизма – не через отделение, а в таких политических формах, как автономия – территориальная, а чаще национально – культурная (предполагает предоставление государством гарантии развития национальных языков и культур), через общую демократизацию государства (когда права национальных общностей надежно защищаются законом и судом), и иным образом.

Со сходных позиций предполагает решать проблему и Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (т.н. Хельсинские соглашения 1975 г.). Общие принципы урегулирования межнациональных конфликтов зафиксированы в Заключительном акте Совещания (т.н. “десять европейских заповедей”), которые были единогласно одобрены представителями всех стран - участников совещания в качестве закона, обязательного для исполнения. В соответствии с этими принципами конфликты должны решаться без применения силы со стороны, какой - либо страны или группы стран по отношению к другой стране, а также без вмешательства в ее внутренние дела. При этом должны соблюдаться нерушимость границ и территориальная целостность всех стран - участниц Заключительного акта. При этом любой народ имеет право распоряжаться своей судьбой, что означает право на автономию для любого из народов, не имеющих своей государственности, но проживающего компактно на территории, где он составляет большинство. Действующая Конституция РФ, исходя из реального положения дел в стране и современного толкования принципов равноправия и самоопределения, устанавливает, что он должен осуществляться в границах РФ (ст.5. п.3).

С точки зрения этого подхода, осуществление права этноса на самоопределение должно происходить в определенных, заранее установленных формах, дающих гарантии того, что это действительно выражает его волю и не будет нанесен ущерб другим этническим группам, ранее создавшим с ним общее государство, а также правам человека. Поэтому есть определенные юридические условия осуществления этносом права на самоопределение, причем они могут различаться при выборе тех или иных форм. Сказанное означает, в частности, что национальный (этнический) и государственный суверенитет в федерации, национальный и государственный суверенитет субъектов могут существенно различаться и на практике обычно не совпадают. Широта пределов самоопределения, заложенная в Заключительном акте СБСЕ, касается случаев, когда народ – нация рассматривается в качестве потенциальной государствообразующей общности. Высшей формойсвободы самоопределения здесь выступает образование народом – нацией государства.

В мировой литературе и конституционной практике существуют два подхода к вопросу о государственном суверенитете федерации и ее субъектов. Первый из них предполагает, что субъекты федерации сохраняют частичный государственный суверенитет. Так, например, известный немецкий государствовед Г.Лауфер стремится доказать, что государственность земель ФРГ является далеко не формальной, и даже полагает, что «германское федеративное государство могло бы служить моделью европейского федеративного государства» (Laufer H. Das foederative system der Bundesrespublik Deutschland. Bonn, 1991, S. 249). В федерациях, основанных на союзе государств – членов, суверенитет исторически может принадлежать и федерации, и каждому субъекту,что, впрочем, отнюдь не всегда означает, что за субъектами сохраняется право выхода. Считается, что субъект при объединении с другими субъектами (государствами) не утрачивает свой суверенитет, он передает союзу только определенные полномочия. Таким образом создавались федераци СССР и СФРЮ (Югославия). Их составные части считались государствами и назывались республиками.

При этом термин «государство» для обозначения субъектов федерации используется и в некоторых других странах. Само английское слово «штат» («state»), употребляемое для названия субъектов федерации в США, Австралии, Индии, переводится на русский язык как «государство». Термин «государство» присутствует в названии субъектов федеративной Малайзии, он использовался в свое время в Бирме (по Конституции 1947 г.), в Камеруне и некоторых других странах. Его используют в настоящее время конституции некоторых немецких земель в Германии (Бавария, Саксония и др.), употребляя иногда формулировку «свободное немецкое государство», хотя в федеральной конституции земли государствами не называются. Однако применение таких обозначений не влечет за собой одного из важнейших правовых последствий суверенитета- права выхода субъекта из состава федерации.

Однако сегодня преобладает подход, рассматривающий субъекты федерации не как государства, а как автономии в составе единого государства. Как полагает немецкий правовед Р.А.Мюллерсон, исходящий из принципа «не может быть государства в государстве», если государство входит в состав другого государства, то потеря, а не просто ограничение суверенитета, неизбежна (Бляхман Б.Я. Региональный суверенитет: сепаратизм или мера властных полномочий? // Социально – политическое взаимодействие на территории: механизмы, трансформации, регулирование: Материалы респ.науч. конференции. Кемерово, 1999, С.336). Известный немецкий политолог К.Зонтхаймер указывает в этой связи, что, несмотря на многовековые традиции автономии, немецкие земли – не политические субъекты, а скорее регионы с формальной государственной структурой и незначительной государственной самостоятельностью (Sonntheimer K. Grundzuege des politiches Systems der neuen Bundesrepublik Deutschland. Munchen-Zuerich, 1993, S.286). Большинство сущестующих ныне в мире федераций, независимо от способа их возникновения (некоторые из них созданы в результате объединения государств, а другие – в результате децентрализации полномочий «сверху»), основаны, как правило, не на союзе государств, а на автономии их составных частей. Они могут иметь или не иметь свои конституции (например, в Мексике во всех 31 штате есть конституции, а в Индии из 25 штатов конституционный акт имеет только один – Джамму и Кашмир, а в Пакистане их нет ни в одной из четырех провинций), могут устанавливать свое гражданство (США) или не иметь такового (Нигерия) – но при этом у них всегда есть свои собственные органы власти и управления (законодательные собрания, местное правительство, губернаторы, нередко свои суды и иногда – своя целостная судебная система). Правда, ни в одной стране мира субъекты федерации, в отличие от части субъектов в России – республик, не имеют своих собственных президентов.

В то же время, при любом подходе к построению федерации, ни в одной стране мира в настоящее время субъекты федерации не являются субъектами международного публичного права. Так, лишь действующая Конституция Мексики 1917 г. упоминает о суверенитете штатов, но она ограничивает его только внутренними делами (ст.40). Действующая Конституция Швейцарии 1874 г. также говорит о том, что кантоны суверенны, но добавляет «поскольку их суверенитет не ограничен федеральной кнституцией» (ст.3). Конституция Эфиопии 1994 г. устанавливает, что суверенитет принадлежит нациям, национальностям и народностям Эфиопии (ст.8). Вопрос о суверенитете штатов в сША остается открытым. В то же время есть факты, когда провинции (например, Квебек в Канаде), земли (в Австрии, Германии) вступали в международные отношения с другими государствами (Квебек – с Францией, немецкие земли разных стран также между собой), но такие соглашения относятся преимущественно к сфере культуры и не имеют политического, публично – правового характера. Так, около 20 штатов США имеют свои представительства в Японии, но только с согласия федеральных органов (государственного секретаря США). Пожалуй, единственным случаем соглашений субъекта федерации с иным государством, где есть элементы квазиполитического характера, является соглашение Квебека с Францией.

2. СЕЦЕССИЯ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ: ПУТИ РЕАЛИЗАЦИИ И ОГРАНИЧЕНИЯ.

В то же время право на сецессию – вполне демократичное право, оно соответствует праву этносов на самоопределение, на самостоятельное устройство своей государственной жизни в федерациях, созданных на основе союза, а само его существование обосновывается договорной природой федерации. Оно имеет историческую основу и может быть оговорено при создании федерации, что и было сделано, например, при заключении Договора 1922 г. о создании Союза ССР, а затем подтверждено в Конституциях СССР 1936 и 1977 г. Что же касается федерации, основанной на автономии ее частей, то здесь нет договорной и исторической основы для сецессии. Тем не менее право на самоопределение признается за каждым этносом, поскольку соответствует общечеловеческим ценностям.

В тоже время осуществление права на сецессию должно быть сопряжено с определенными условиями.

Во – первых, оно не должно быть абсолютным и беспредельным, и должно быть основано на положениях конституции. Положения конституции штата и любого иного субъекта не являются основанием для этого, ибо такие положения могут не соответствовать нормам федеральной конституции, которая является «высшим законом страны».

Во – вторых, оно не должно нарушать права остальных субъектов федерации, населения страны в целом – поскольку известны примеры, когда сецессия приводила к снижению уровня жизни населения, человеческим жертвам, разрыву исторических связей. Для этого, в частности, в законодательстве предусматривается определенный переходный период с целью урегулирования финансовых и иных вопросов. Так был осуществлен «мирный развод» в Чехословакии (Чехо – Словацкой Федеративной республике), разделенной на два государства – Чехию и Словакию, что окончательно произошло с 1 января 1993 г.

Наконец, этнос или субъект, реализующий свое право, должен учитывать коренные различия в праве на самоопределение и целесообразности выбора той или иной формы самоопределения, особенно если речь идет об отделении. Поэтому если конституции в редчайших случаях допускают сецессию, как это было в СССР, то они предусматривают довольно сложные условия для осуществления этого права. Так, Закон СССР о праве выхода союзных республик из его состава, принятый в 1990 г., предусматривал в частности, обязательный референдум на территории отделяющейся республики, переходный период (до пяти лет) для урегулирования экономических отношений и материальных расчетов и ряд других требований (при выходе Прибалтийских республик из состава ССР, как мы уже говорили, эти правила небыли выполнены). Но это, опять же, касается конституций стран «социалистического федерализма».

Единственная современная федеральная конституция, допускающая в настоящее время сецессию, - эфиопская 1994 г. Однако и она устанавливает ряд условий для осуществления этого права, которое формируется не как право штатов, а как право наций, национальностей и народностей Эфиопии. Это означаетконституционное признание государственного (этнического) суверенитета, но вопрос о государственном суверенитете остается открытым. Конституция страны предусматривает весьма сложный механизм отделения. Сецессия фактически может быть осуществленапосле того, как будет предпринято разделение материальных средств в соответствии со специальным законом, принятым парламентом Эфиопии. Но еще до этого в решении данного вопроса, как это видно из других статей Конституции, участвует верхняя палата – Совет Федерации.

В большинстве же действующих в настоящее время конституциях федераций, основанных на союзе, право сецессии не признается. Поэтому попытка нескольких кантонов Швейцарии в середине Х1Х в. выйти из состава федерации (они образовали новое объединение – «Зондербунд», т.е. «особый союз») была пресечена военной силой. Потерпела в свое время поражение и попытка 11 южных штатов выйти из состава США и образовать свою конфедерацию (Гражданская война в США 1861 – 1865 гг.). Уже тогда Верховный суд США постановил, что союз США нерушим. Позже была ликвидирована попытка штата Техас выйти из США и присоединиться к Мексике. В 1938 г. остановлена попытка сецессии одного из штатов в самой Мексике, судебным решением пресечена сецессия одного из штатов Австралии.

В современных условиях любая попытка одностороннего выхода и сепаратистская деятельность, особенно с использованием вооруженной борьбы, подавляются силой, в том числе и на основе специального законодательства (например, законов о федеральной интервенции, действующих в Индии, Нигерии, Канаде и других странах).

Так, например, Французская республика, не отрицая за Корсикой прав на территориальную автономию, приравняла корсиканских сепаратистов к уголовникам и использует против них полицейские меры, Индия подавляет с помощью силовых средств движение сикхов и мусульманских сепаратистов в штатах Джамну и Кашмир, а правительство Великобритании в 1969 г. после начала межнациональных столкновений в Северной Ирландии (Ольстер) ввело туда полицейские спецподразделения и войска, и распустило местный парламент. В 70 – х годах ликвидирована вооруженным путем попытка сецессии нескольких штатов из Нигерии, провозгласивших новое государство – Биафру.

Что касается права субъектов федерации на сецессию в странах тоталитарного социализма, формально основанных на союзе, то они, согласно их конституции, де - юре имели право выхода из состава федерации, куда они добровольно вступили (СССР и Югославия, хотя в последней из стран такое право было выражено в очень робких формулировках и только в преамбуле конституции, положения которой, согласно некоторым конституционным доктринам, не имеют обязывающего характера). Правда, при включении таких формулировок в социалистические конституци предполагалось, что субъекты федерации никогда не вопользуются своим правом (это отчетливо прозвучало в докладе о проекте Конституции СССР, который делал И.В.Сталин в 1936 г.), да и практически осуществить это право в условиях тоталитарной системы и господства коммунистической партии было невозможно. Однако на практике в условиях начавшейся перестройки в СССР, а затем либерализации в Югославии и Чехословакии (Конституция которой права выхода не предусматривала), сецессия стала возможной. В 1991 г. была осуществлена мирная сецессия трех прибалтийских республик (Латвии, Литвы и Эстонии) из состава СССР, которые воспользовались параличом власти федерального центра после провала “августовского путча”, и в одностороннем порядке заявили о своей независимости. При этом не были выполнены положения ранее принятого специального Закона СССР о праве выхода союзных республик из его состава (он предусматривал проведение референдума в таких республиках, переходный период сроком до пяти лет для проведения, в частности, финансовых расчетов).

Следуя по пути прибалтийских республик, в декабре 1991 г. из состава СССР на основании соглашения между тремя президентами (это соглашение было затем утверждено парламентами) вышли Россия, Белоруссия и Украина, создавшие в итоге Содружество Независимых Государств. За ними последовали другие республики (совещание глав республик в Алма – Ате в декабре 1991 г.), и СССР в конце 1991 г. прекратил свое существование. В начале 90 – х годов была осуществлена сецессия некоторых республик из состава юГославии (Словения, Хорватия и др.), в результате чего прежняя федеративная Югославия распалась. Впоследствии все субъекты бывшей СФРЮ, за исключением Сербии и Черногории, обрели государственную независимость.

В то же время сецессия (как вооруженная, так и мирная) временами имела место и при такой форме федерации, когда она была построена на автономии составных частей и в конституции содержатся положения о праве выхода. Так, в начале 30 – х гг. Х1Х в. из состава федерации Великая Колумбия в Латинской Америке вышла Венесуэла, ставшая независимым государством. В 1965 г. Сингапур вышел из Малайзии и образовал самостоятельное город – государство, используя мирные средства (Малайзия не предпринималанасильственных действий с целью восприпятствовать сецессии). В 70 – ые гг.ХХ в. началась борьба за выход Восточной Бенгалии из Пакистана, в результате чего было образовано государство Бангладеш. Этот факт был признан Конституцией Пакистана, закрепившей новое федеративное устройство страны.

Наконец, была возможна попытка сецессии в рамках федеративных государств со стороны национальных территорий, не обладающих статусом субъекта федерации. Так, например, некоторые индейские племена, живущие в резервациях США и Канады, аборигены некоторых стран провозглашают свои резервации самостоятельными государствами. В 90 – х гг. такие факты имели место в США и были пресечены с использованием вооруженных сил. В Квебеке – провинции Канады – индейцы – алгонкины провозгласили свою резервацию самостоятельным государством, а индейцы – мохоуки приняли свою конституцию, отличающуюся от федеральной, и создали свою полицию.

Все эти факты не могут быть расценены однозначно. С одной стороны, это попытки реализации коллективного права этноса на самоопределение. С другой – они не соответствуют нормам федеральной конституции, а на практике “племенное государство” вряд ли сможет обеспечить социальный прогресс и достойные условия жизни народа, да еще без поддержки со стороны федерации, в условиях изоляции, за которую выступают некоторые племенные лидеры.