Глава 16. Теоретические основания и практика советского федерализма.

1. ИДЕЙНЫЕ ИСТОКИ И ПРАКТИКА СОВЕТСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА.

История советского федерализма тесно связана с эволюцией концептуальных воззрений на государственное устройство партии большевиков. При этом взгляды, лидера партии большевиков В.И.Ленина на идею федерализма в России были противоречивы в различные периоды. Так, первоначально критикуя взгляды политиков того времени, он больше склонялся к идее автономии, но уже в мае 1917 г. под влиянием событий он изменил свое отношение к идее федерации народов: «Великороссы предлагают братский союз всем народам и составление общего государства по добровольному согласию каждого отдельного народа». Он писал также, что сами великороссы должны предоставить право народам «без изъятия решить вполне свободно, хотят ли они жить в отдельном государстве или в союзном государстве с кем угодно» (Ленин В.И. ПСС, Т.32, С.40 – 41).

Большевики, получив власть, при поддержке левых эсеров приступили к реальному воплощению в жизнь принципа равенства и суверенности народов России. Эта политическая линия реализовалась в ноябре 1917 г. принятием Декларации прав народов России, которая провозгласила право каждого народа на самоопределение вплоть до образования независимого государства и тем самым предопределила новую государственность как федерацию народов. В принятой в январе 1918 г. Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа было впервые зафиксировано признание федерации как плана государственного устройства на переходный период. Эта Декларация была полностью включена в первую советскую конституцию – Конституцию РСФСР 1918 г. Допустимость федеративной формы для России при определенных условиях была закреплена в программе большевистской партии в 1919 г. В ней федерация рассматривалась как переходная форма объединения на пути к полному единству трудящихся всех наций (См.: Программа Российской Коммунистической партии (большевиков) // КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. М., 1983. Т.2. С.79).

Обратиться к идее федерализма большевиков вынуждала сама историческая обстановка. Так, уже к лету 1918 г. от России отделились Польша, Литва, Украина, Эстония, Латвия, часть Белоруссии, Финляндия, Бессарабия, Грузия, Армения, Азербайджан. Образовавшиеся национальные движения провозгласили автономию на Северном Кавказе, в Сибири и Средней Азии. В этой ситуации, опасаясь распада многонационального государства и желаяперехватить иницитиву у национальной буржуазии в борьбе за массы, В.И.Ленин призвал не бояться того, чьо Россия раздробится на отдельные республики, поскольку для большевиков было важно “не то, где проходит государственная граница, а то, чтобы сохранился союз между трудящимися всех наций для борьбы с буржуазией каких – угодно наций” (Ленин В.И. ПСС. Т.35. С.115). Сделано это было не из любви к федерализму или национализму, а с целью создания благоприятных условий для борьбы за власть в национальных регионах. В силу этого большевики активно приветствовали образование многочисленных революционных правительств при продвижении революционных армий на "несоветские" территории Украины, Литвы, Латвии, Эстляндии, что не позволяло местным буржуазным правительствам говорить об окупации

Таким образом, большевики сделали ставку на национальные движения как союзника в борьбе за мировую революцию. С таким же целями на вооружение был принят федерализм как принцип государственного устройства и как способ разрешения национального вопроса в России и в мировом масштабе. При этом создатели Советского государства полагали, что в нем “принудительный царистский унитаризм сменяется федерализмом добровольным" и в сравнительно непродолжительное по историческим меркам время уступит место добровольному “социалистическому унитаризму” (Сталин И.В. Соч. Т.4. С.73). Так или иначе, уже на 3 – м съезде Советов 25 января 1918 г. Российская республика была объявлена федерацией Советских национальных республик, хотя таковых даже в минимально множественном числе, необходимом для образования федерации, не существовало.

На 5 – м Всероссийском съезде Советов в июле 1918 г. была принята первая советская Конституция на основе “сталинского” проекта, согласно которому Россия превращалась в федерацию советских национальных республик; говоря современным языком, к субъектам Российской Федерации были отнесены территории, отличающиеся особым бытом и национальным составом населения. Сталин и его сторонники категорически отвергали формирование советской федерации по территориальному принципу, хотя Конституционная комиссия ВЦИК накануне съезда рассматривала еще проект М.А.Рейснера, согласно которому федерация образовывалась без учета национального фактора. Рейснер видел будущую российскую республику как федерацию областей, а провинцию как федерацию коммун, т.е. социально – экономических союзов. Однако верх в итоге взял национальный подход к построению федерации.

После принятия первой Конституции РСФСР началось образование национальных автономных республик, областей и округов, и этот процесс продолжался вплоть до 1930 -–х годов. Сам В.И.Ленин оценил в 1921 г. итоги этого процесса так: “Мы дали всем нерусским национальностм их собственные республики или автономные области” (Ленин В.И. СС. Т. 44. С. 146).

Завершение первого этапа процесса формирования автономных образований РСФСР совпало со вступлением РСФСР в состав Союза ССР. К концу 1922 г. в состав РСФСР входили автономные республики (Туркменская, Киргизская, Горская, Татарская, Башкирская, Дагестанская, Якутская, Крымская), автономные области (Чувашская, Марийская, Калмыцкая, Удмуртская, Коми (Зырян), Бурятская, Ойротская, Карачаево – Черкесская, Кабардино – Балкарская, Черкесская (Адыгейская, Чеченская) и трудовые коммуны (немцев Поволжья и Карельская).

При этом следует подчеркнуть, что территориальное государственное строительство Советской России происходило в условиях острейшей социально – экономической и политической борьбы и отторжения от России значительных территорий в соответствии с унизительным Брестским миром, и для правящей партии большевиков собственно федерализм, по утверждению ее лидеров, представлял собой временную уступку. В то время как стратегической целью был переход от советского федерализма к социалистическому унитаризму.

Продолжением процесса федерализации стали решения Первого Всесоюзного съезда Советов 30 декабря 1922 г., пинявшего Декларациюоб образовании Союза ССР в составе РСФСР, УССР, БССР, ЗСФСР и утвердившего договор обобразовании СССР. В то время союз России, Украины, Белоруссии и закавказских республик воспринимался как воссоздание российской государственности на новой советской основе. При этом еще до образования СССР шла дискуссия по поводу статуса субъектов федерции. Известно, что И.В. Сталин и его сторонники предлагали свой план “автономизации”. Соглсно ему, республики должны были войти в состав РСФСР на правах автономных республик. Однако В.И. Ленин, возражая против этого плана, считал, что необходимо признать суверенитет республик и их равноправие: “Мы признаем себя равноправными с Украинской ССР и др. и вместе и наравне с ними входим в новый союз, новую федерацию...” (Ленин В.И. Об образовании СССР: Письмо Л.Б.Каменеву для членов Политбюро ЦК РКП (б) // Полн. собр. соч. Т.45. С.211).Предлагалось признание суверенитета субъектов федерации и права выхода из состава федерации.

Однако сама идея государственного суверенитета республик нашла лишь частичное закрепление в Конституции СССР 1924 г. В ней было закреплено положение об ограниченном суверенитете союзных республик. Теория об ограниченном суверенитете непосредственно связана с идеей “потенциального суверенитета”, которую разработал И.В.Сталин. Смысл этой идеи состоит в том, что что суверенитет союзных республик есть лишь категория возможного. Потенцальный суверенитет становится реальным и действительным в случае осуществления союзной республикой права выхода из СССР. Союзная республика обретает суверенитет только в случе реализации своего права на выход из соства Союза.

По словам Л.М.Карапетяна, “вместо последовательного федерализма была претворена в жизнь сталинская концепция “автономизации”, которая привела к созданию многоступенчатого национально – государственного устройства с соответствующими социально – экономическими и иными неравными правами отдельных народов. Была создана социально – политическая предпосылка для образования “державной нации” в союзных республиках и “второсортных народов” в их составе, особоенно автономных образований (Карапетян Л.М. Федерализм и права народов. М., 1999, С.29).

Конституции СССР 1936 и 1977 гг., формально признавая права субъектов СССР на отделение, реально не привнесли сколько – нибудь заметных нововведений в правовой статус союзных и автономных республик, автономных областей и национальных округов, названных теперь автономными округами. По мнению Б.С.Эбзеева, “застывшие формы государственного устройства, сверхцентрализация страны в политической, экономической и иных сферах жизни общества и государства стали тормозом в развитии подспудно вызревавших в обществе социально – политических процессов. Национальный принцип, положенный в основу государственного строительства СССР и РСФСР, в условиях ослабления роли КПСС, выступавшей несущей конструкцией советского государства, и ее влияния на процессы государственного строительства, вольно или невольно явились катализатором разрушения СССР” (Карапетян Л.М., Указ.соч. С. 9 – 10) в 1991 г.

2. ПОЛИТИКО – ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ, ДОСТОИНСТВА И НЕДОСТАТКИ СОВЕТСКОЙ МОДЕЛИ ФЕДЕРАЛИЗМА.

В основу образования СССР были положены два правовых акта - Декларация об образовании СССР и Договор об образовании СССР. Они были утверждены на 1 съезде Советов Союза ССР 30 декабря 1922 г. Дкларация об образовании СССР была основана на общности классовых интересов объединившихся народов.

Юридическое закрепление образования нового федеративного государства было осуществлено Конституцией СССР 1924 г. Она открылась преамбулой и состояла из двух разделов – Декларации об образовании СССР и Договора об образовании СССР. Конституция закрепила полномочия органов государственной власти СССР. К ним, в частности, относились: внешняя политика, заключение международных договоров, изменение государственных границ СССР, прием в состав федерации новых субъектов, внешняя торговля, оборона, установление планоых основ развития народного хозяйства, принятие и исполнение бюджета федерации, установление федеральных налогов и сборов, основы законодательства об едином гражданстве, определение основ судоустройства и судопроизводства, отмена нормативных актов, нарушающих Конституцию СССР и другие.

Во второй главе закреплялись суверенные права союзных республик. Согласно Конституции, их суверенитет был ограничен в пределах предметов ведения СССР. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляла свою власть самостоятельно.

Помимо этого, Союз СССР обязывался сохранять суверенные права союзных республик. Высшие законодательные органы союзных республик получили право опротестовывать декреты и постановления Совнаркома СССР в Президиум Центрального исполнительного комитет СССР, но не приостанавливая их исполнени. Распоряжения союзных наркомов в случае их несоответствия законам могли быть приостновлены и обжалованы немедленно в союзный ЦИК и СНК.

Советская федерация имела одну ключевую особенность, не свойственную большинству современных федераций. Так, в Договоре об образовании СССР от 30 декабря 1922 г. было закреплено, что “за каждой союзной республикой сохраняется право свободного выхода из Союза” (ст.26), однако не прописывался его механизм. Фактически в документах об образовании СССР, Конституциях СССР и текущем законодательстве были заложены признаки, присущие конфедерации. Известно, что государства – субъекты конфедерации являются суверенными и в любое время имеют право выхода из ее состава. Признание же суверенитета и права выхода из союза присуще только конфедерации (См.:Палиенко Н.И. Конфедерации, федерации и Союз Советских Социалистических Республик. Ярославль, 1925, С. 44 – 45).

Принципы советской федерации реализовывали в специфической государственно – правовой форме программные положения Коммунистической партии по национальному вопросу. К таким принцам независимо от форм советской федерации относились:

1) добровольность объединившихся в федерацию субъектов;

2) равноправие объединишихся в федерацию субъектов;

3) национально – территориальный принцип советской федерации;

4) демократический централизм как организационная основа советской федерации (См.: Халилов А.М. РСФСР – социалистическое федеративное государство. М., 1967, С.43; Лепешкин А.И. Советский федерализм: Теория и практика. М., 1977. С. 158 – 160).

Содержащаяся в Конституции СССР 1977 г. итоговая формула устанавливала, что “СССР – единое союзное многонациональное государство, образованное на основе принципа социалистического федерализма, в результате свободного самоопределения наций и добровольного объединения равнопрвных Советских Социалистических республик (ст.70) (Конституция (Основной Закон) СССР (1977 г.) // Сборник нормативных документов по советкому государственному праву. М., 1984, С. 120).

Подробный анализ формально - правового устройства советского федеративного государства и его органов осуществлен в работах известного евразийца – государствоведа Н.Н.Алексеева (Алексеев Н.Н. Советский федерализм. // Мир России – Евразия. М., 1995, С. 154 – 175). С его точки зрения, СССР обладал всеми формальными признаками федеративного государства. Со времени учреждения СССР 30 декабря 1922 г. и принятия текста Конституции СССР 6 июля 1923 г. один из верховных органов Союза – Центральный исполнительный комитет (ЦИК) – состоял из двух палат: Совета Союза и Совета Национальностей. Таким образом союзная конституция устанавливала нечто вроде двухпалатной системы с тем, что одна из палат становилась выразительницей общегосударственного принципа, другая – принципа федерализма. Совет Союза избирался на Всесоюзном съезде Советов в пропорциональном отношении к населению союзных республик по особо установленным нормам. Совет же Национальностей – по пяти представителей от каждой из республик и по одному представителю от каждой области. Так как в промежутке между съездами Советов СССР верховная власть в республике переходила в ЦИК, то, по мнению Н.Алексеева, участниками в образовании государственной воли являлись в этот период времени отдельные части советского государства в лице членов Совета Союза. Согласно Конституции СССР, Союзный ЦИК в лице его двух палат рассматривал и издавал кодексы, декреты, постановления и распоряжения объединяет работу по законодательству и управлению. Ему, как следствие, присваивались и законодательные, и правительственные функции, причем Конституция особо подчеркивала, что все декреты и постаеновления, определяющие общие нормы политической и экономической жизни Союза, а также вносящие коренные изменения в существующую практику его органов, обязательно должны поступать на рассмотрениеи утверждение Комитета. Постановления, исходящие от ЦИК, имели характер актов, обязательных на территории всего Союза. Равным образом на всю территорию Союза распространялась и широкие контрольные права Комитета, который мог приостанавливать или отменять декреты, постановления и распоряжения всех органов Союза, за исключением только постановлений Всесоюзного съезда Советов.

Таким образом, устройство одного из главнейших органов советского государства имело не унитарную, а федеративную природу. Во главе Союза стояла коллегия, членами которой являлись не только всесоюзные представители, но и представители отдельных частей Союза. Важнейшие государственные актырешались при совместном участии целого и частей. Таким образом, Советская Конституция ввела в государственную структуру России совершенно новое начало – начало участия отдельных частей государства в образовании верховной государственной воли.

Подобное же федеративное начало было введено в устройство другого высшего органа советского государства – именно Президиума ЦИК. На этот орган, по Конституции, переходят в промежутке между сессиями ЦИК все права последнего. Он является, таким образом, в этот период высшим законодательным, исполнительным и распорядительныморганом Союза и выбирается в количестве 27 членов, причем так, что в него автоматически попадали президиумы как Совета Союза, так и Совета Национальностей. Таким образом, мы снова видим, что части Союза определенным образом участвуют в образовании верховной государственной воли через своих представителей, избранных в Президиум Совета Национальностей и являющихся членами Президиума ЦИК.

Таким образом, по заключению Н.Алексеева, советское государство в своем писаном праве и в организации действующих по этому праву официальных государственных органов утвердило начало федеративного устройства. Причем советский федерализм имел совершенно особую природу по сравнению с федерализмом западных государств – природу, проявившуюся не только в самых принципах и способах объединения советских республик, но и в особом отношении к началам централизма и децентрализации:

а) Советское государство по существу своему не есть соединение государств, но соединение рабочего класса в них – «трудящегося и эксплуатируемого народа». Таким образом, субъектом федерации является не государство, а класс. В силу этого в Советский Союз могут вступить только те политические единицы, в которых установлена «диктатура пролетариата», или точнее – диктатура коммунистической партии. В федерации этой государство является не целью, но только средством для проведения некоторой другой, в сознании коммунистов более высшей цели – освобождения угнетенных через диктатуру пролетариата. Советский Союз есть, таким образом, союз, построенный на основе служения некоторым социальным принципам, которые все члены этого союза одинаково признают и принудительно осуществляют;

б) входящие в союз федеративные единицы до последнего уровня образовываются по национальному принципу. Здесь проявлялась широко проводимая коммунистической партией политика самоопределения национальностей. При этом для коммунистической партии нация, подобно государству, является средством, а не самоцелью. Не нацию как таковую стремятся освободить коммунисты, но «трудящихся» угнетенной нации. Национальное определение служило, таким образом, целью для социального переворота. Национальные задачи каждого входившего в Советский Союз часто признавались в той мере, в какой они соответствуют принципу освобождения трудящегося и эксплуатируемого народа. Таким образом, принцип национальности подчиняется здесь классовому принципу;

в) способ федерирования в советской федерации был неразрывно связан с существующим политическим строем, который обеспечивал осуществление коммунистических коммунистических принципов – борьбы с эксплуатацией и установления диктатуры пролетариата. В силу этого государства – члены Советской федерации имели не только однотипное, но и совершенно однородное политическое устройство. Советские конституционные тексты отличались большим однообразием, и все были построены по одному шаблону, который выработан был в первой Конституции РСФСР в 1918 г., служившей впоследствии трафаретом для всех социалистических конституций. Определенный тип политического устройства является необходимым условием вступления в советскую федерацию: государства, вступающие в федерацию, должны быть государствами Советов и не могут иметь иных конституций, как конституций советских;

г) советский федерализм является ограниченным: федеративное начало в Советском государстве умалено тем, что над «Советом национальностей» как частью ЦИК стоит еще некоторый высший государственный орган сугубо унитарной природы. Это Съезд Советов Союза, высший в иерархии орган Советской республики, избираемый на началах представительства всех Советов, а не федеративных частей Союза. Съезд Советов утверждает на своем заседании избранный состав Совета Национальностей и является конечной инстанцией для разрешения разногласий между Советом Союза и Советом Национальностей. Это обстоятельство неоспоримо отличает советский федерализм от федерализма американского или швейцарского, где выражающая федеративные интересы палата является органом, над которым не возвышается чисто унитарный орган. Несмотря на то, что съезд Советов фактически есть торжественное и формальное собрание, которое, по конституции, собирается раз в год на несколько дней, а фактически много реже, никакой действительной работы не вел и ограничивался принятием резолюций. Декоративная власть съезда Советов фактически отходила ЦИК и его президиуму. Поэтому съезд Советов несколько ограничивал федеративное начало в Советском государстве, но все же его не отменял. Фактическими руководящими органами в Советском Союзе оставались ЦИК и его президиум, т.е. органы с явно выраженными федеративными началами;

д) Советский Союз являл собой пример федерации, которая не была построена на широком самоуправлении отдельных входящих в Советское государство частей. Более того, начало самоуправления было вообще чуждо советской теории и практике, на что не раз указывали советские юристы. В СССР не было такой области жизни, управление которой входило бы в компетенцию не государства, а самостоятельных самоуправленческих корпораций – земств, городов, университетов, церковных организаций. В административном устройстве Союза самоуправление совпадало с управлением. Городские и сельские советы, волостные, уездные или губернскиеисполнительные комитеты были не органами самоуправления – но такие же органы государства, как и любой центральный орган – съезд Советов Союза или Союзный Совет Народных Комиссаров. Поэтому если можно было говорить о децентрализации в Советском государстве, то только в смысле административного устройства, а не в смысле местной автономии.

Поэтому, по заключению Н.Алексеева, сложно однозначно определить, какая система преобладала в СССР – административный централизм или административный децентрализм, но говорить о самоуправлении в Советской России было нельзя. По его мнению, особенности административного устройства Советского государства вытекали из замещения одного органа другим, на которых покоится весь советский государственный строй, и которое резко противоречит принципу «разделения властей» или специализации функций. Отношение между центральными органами власти Союза, органами входящих в Союз республик и местными органами тех административных единиц, на которые разделены республики республики, строятся не на основе разделения компетенций, принадлежащих каждому из этих органов; напротив, сфера компетенции союзных органов чрезвычайно широка; в нее входят почти все вопросы государственной жизни, за исключением очень немногих специальных, но в то же время и область компетенции местных органов.

Союзный центр обладал громадными возможностями в смысле издания общих правовых норм и установления общих начал политики. С этой точки зрения советская система была чрезвычайно централистична: не было такой области государственной жизни, на которую Советский Союз не мог бы влиять своим законодательством. Местное законодательство допускалось только постольку, поскольку Центр не вставлял общих норм и не устанавливает общих начал. Кроме того, центральные органы Союза имели широкое право отмены постановлений, изданных всеми органами союзных республик, высшие органы последних имеют, в свою очередь, право отмены постановлений всех местных органов.

Помимо этого, советская федерализация была формальной и уязвимой, поскольку опиралась лишь на национальный принцип организации территориального устройства («самоопределения наций вплоть до отделения»). Впервые он был выдвнут В.И.Лениным на 2 – м съезде РСДРП, и активно использовался большевиками для привлечения на свою сторону национальных движений и подрыва государственности Российской Империи, помог имс одержать победув гражданской войне. Впоследствии этот принцп вошел во все программы ВКП (б) и КПСС, был закреплен в Конституциях 1924, 1936 и 1977 гг. Однако этот принцип был противоречив по своей природе и, как подтвердила история; не гарантировал прочности государства. Уже изначально было ясно, что все нации (этносы) и народности многонациональной России не смогут приобрести свою государственность в составе советской федерации, поскольку многочисленные группы этнических меньшинств проживали в территориальном плане некомпактно, а территориально – государственные единицы, организованные по национальному признаку, получили различный политико – правовой статус. Это стало одной из причин этнонациональных и межрегиональных конфликтов. Но главная проблема состояла в том, что учрежденный в 1922 г. Союзным договором СССР был сформирован как федерация союзных республик, обладающих государственным суверенитетом и правом на отделение. В условиях тоталитарного режима это право, естественно, не могло быть реализовано, но после ослабления, а затем и крушения власти КПСС в 1990 – 1991 гг. его активно использовали элиты национальных республик (как «демократические», так и «прокоммунистические») – в результате начался знаменитый парад суверенитетов, закончившийся распадом СССР.

Советский федерализм, как полагают многие эксперты, был номинальным. Тоталитарность всей государственно – политической системы СССР сводила федерализм к аспектам «учета местной и национальной специфики» при реализации решений, принимаемых и осуществляемых единым центром.

В то же время совершенно очевидно, что продекларированные формально в советских конституциях принципы советского федерализма («федерации народов») были одними из глубоких конституционных противоречий и стали одной главных политико – правовых причин развала СССР как де - юре федеративного, а де - факто унитарного социалистического государства. Ибо право на выход из соства советской федерации было закреплено во всех конституциях СССР (1924, 1936, 1977).

В более широком контесте можно сказать, что распад СССР, как и Российская империи, был вызван объективной спецификой этих государственных образований:

1) Особый характер Российской и “советской” империй, которые, в отличие от “классических” империй западного мира (Британской, Французской, Германской, Голландской, и т.д.) не выкачивала материальные ресурсы из контролируемых территорий, а, напротив, направляла ресурсы из центра с целью ускоренного развития “национальных окраин”, помогая им создавать собственный промышленный и кадровый потенциал – в итоге однажды настал момент, когда национальные территории достигали такого уровня развития, когда могли существовать независимо от Центра;

2) Протяженность территории страны, большой разрыв в уровне развития регионов (например, между Северо – Западом и Центральной частью страны с одной стороны, и Средней Азией и районами Сибири и Крайнего Севера – с другой) и слабость экономических связей между ними, неблагоприятные климатические условия в большинстве зон хозяйствования, препятствующие интенсификации экономической деятельности – не позволили реализовать в России модель “плавильного котла” по образцу США, интегрирующего в единой целое любые этноконфессиональные и территориальные общности;

3) Из – за значительных религиозных и национально – культурных различий образование наций у немалой части народов Российской Империи и СССР оередило образование единой российской нации и “советского народа”;

4) Периодчески повторяющаяся в российской истории ситуация системного кризиса (1917 г., 1991 г., Россия 1990 – х гг.), затрагивающего основные сферы жизни российского общества (политика, экономика, идеология и др.) и ставившего на грань крушения государство.

В то же время нельзя говорить об абсолютной бесполезности советского опыта государственного строительства. Ибо опыт (и не только негативный) столь долговременного сосуществования в масштабах единого государства большого числа столь различных народов и территорий заслуживает глубокого внимания со стороны политологов, историков и юристов – государствоведов.