Глава 38. Правовые основы местного самоуправления.

1. Модели правового регулирования деятельности органов местного самоуправления.

Правовую основу деятельности местных органов составляют конституции, а также акты, издаваемые центральными законодательными органами или (в федеративных государствах) представительными органами субъектов федерации. При этом законодательство стран неодинаково регулирует деятельность органов местного самоуправления. В частности, различаетя состав источников, применяемых к местному самоуправлению – в число которых, помимо конституций, входят акты парламента, судебные решения (прецеденты), акты местного правотворчества, а также административные договоры, которые заключают территориальные органы (См.:Аграновский К.В. Государственное прво зарубежных стран. М,. 2000, с. 478 – 480). При этом сама модель регулирования зависит от типа государства.

Так, в унитарных государствах, гже управление носит децентрализованный либо централизованный характер, значительную, если не основную, часть норм о местном управлении содержат правительственные акты, то есть акты административной (регламентарной) власти, распоряжения вышесоящего начальства.

В странах с федеративным политико – территориальным устройством национальные конституции регулируют лишь основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование местного управления в основном на субъекты федерации, следствием чего нередко является отсутствие в федерации единой структуры муниципальных органов и сисемы отношений между местным самоуправлением и государством.

Так, п.1 ст.28 Основного закона ФРГ устанавливает, что “в землях, уездах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами” (Конституции государств Европейского Союза / Под общ. Ред. Л.А.Окунькова. М., 1997, С.190). В США функционирование местных органов регулируется исключительно штатами. Полная зависимость и производность местных органов от субъектов федерации здесь была сформулирована еще в 1868 г. Положения о деятельности местных органов содержатся в конституциях всех субъектов федерации. Однако степень урегулированности различных аспектов местного управления в отдельных штатах неодинакова. По этому параметру выделяются две основные группы штатов: к первой из них относятся штаты, конституции которых содержат небольшое число норм, касающихся местных органов, причем устанавливающих, как правило, те или иные ограничения деятельности последних (Алабама, Миссисипи и др.); вторую группу составляют штаты, конституции которых достаточно подробно регулируют вопросы местного управления.

Противоположный пример дает Мексика, где, в отличие от Индии, США, Германии и ряда других федеративных государств местное самоуправление не дается на откуп субъектам федерации, а подробно регламентируется национальной Конституцией.

При этом, независимо от выбранной модели правового регулирования, статус территориальных коллективов и органов местного управления строится на разрешительном, а не на общедозволительном принципе правового регулирования. Иными словами, государство не разрешает муниципальным образованиям делать “все, что не запрещено законом”. Оно может закрепить за ним какие угодно полномочия – но только те из них, которые предусмотрены законом, санкционированы государственной властью, следуют из содержания закона либо признано судебной практикой.

2. Проблемы правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в РФ.

В соответствии со ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление в нашей стране осуществляется в границах городских и сельских поселений, а также некоторых других территорий с учетом исторических и иных местных традиций, что позволяет говорить о наличии в России муниципальных территорий, существенно различающихся как по площади, так и по населению.

Более развернутое представление о территориях Российской Федерации, на которых возможно функционирование местного самоуправления, дает Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Статья 12 данного закона к числу муниципальных территорий относит таке населенные пункты, как города, поселки, станицы, районы, сельские округа (волости, сельсоветы и др.).

В то же время этот закон не содержит исчерпывающего перечня территорий, в пределах которых возможно функционирование местного самоуправления. Он допускает возможность реализации местного самоуправления в границах и других территориальных единиц, которые могут образовываться в соответствии с законодательными актами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций (аулы, аймаки, улусы, и др.).

Подобное качественное многообразие территорий со статусом местного самоуправления не может не вызывать определенных трудностей с их идентификацией, а потому вполне закономерно, что в рамках упоминавшегося Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вслед за Гражданскм кодексом РФ (первая часть) была предпринята попытка унификации соответстующих территориальных единиц путем введения в отечественную нормотворческую практику единой интеграивной категории – «муниципальное образование».

Вследстве этого, в глоссарииФедерального закона о местном самоуправлении указывается что муниципальное образование – это городское, сельское, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальня собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

При этом сами вопросы местного значения – связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятльности населения муницпального образования – устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Упомянутый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.6) определяет 320 вопросов местного значения, которые можно сгруппировать по основным сферам деятельности экономической, социальной, хозяйственной.

Одновременно вопросы местного значения, прописанные в указанном федеральном законе, в большинстве законов субъектов Российской Федерации не только повторяются, но и конкретизируются с учетом региональных особенностей. Так, уставы муниципальных образований детально прописывают вопросы местного самоуправления, указывая наименования и полномочия избираемых органов и должностных лиц и определяя срок их полномочий. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению и иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значенияфедеральными законами и законами субъектов федерацииа также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено Конституцией РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Социально – правовые проблемы разграничения предметов ведения, полномочий, ресурсов и ответственности между разлчными органами государственной и муниципальной власти в современном демократическом государстве входят в число важнейших с учетом того, что при их решении происходит определение роли и места государственной и муниципальной власти.