Глава 28. Региональная политика

1. ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

Естественным дополнением и продолжением внутренней геополитики является ориентированная преимущественно на внутренние проблемы государства и его регионов региональная политика. Согласно действующей официальной концепции, в Российской Федерации под региональной политикой понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации (Медведев Н.П. Политическая регионалистика. М., 2002. С. 95).

В то же время слишком узким представляется понимание содержания региональной политики рабочей группой по региональной политике при Президентском совете только как «государственных мероприятий по перераспределению ресурсов между регионами страны ради заданных целей» (Лившиц А.Я., Новиков А.В., Смирнягин Л.В. Региональная стратегия России: материалы к обсуждению. Рабочая группа при Президентском совете. М., 1993, сентябрь – октябрь, С.19). Такой подход исключает из региональной политики всякую долгосрочную стратегию, что неизбежно обедняет ее содержание.

Специалисты, в свою очередь, по – разному подходят к вопросу о целях и фуункциях региональной политики государства.

Как полагает Р.Ф.Туровский, в рамках региональной политики регламентируются взаимосвязи между центром и регионами, определяются права и полномочия административных единиц; складывается своя практика влияния центра на регионы и, наоборот, регионов на центр, определяются правовые рамки их взаимоотношений (Туровский Р.Ф. Основы и перспективы региональных политических исследований. – Полис. 2001. № 1. С.139).

С точки зрения Г.В.Марченко, смысл региональной политики любого государства состоит «в сохранении необходимой целостности и управляемости на всей его территории как методами подавления, подчинения, так и посредством согласования интересов образующих его регионов с интересами центра» (Марченко Г.В. Какую Россию мы обретаем? - Октябрь, 1995,, № 3, С. 165).

Как полагает А.В.Пикулькин, основными целями региональной политики служат укрепление единства и целостности государства; преодоление существенных различий между регионами по факторам развития, уровню жизни, пресечение регионального сепаратизма, максимальное использование потенциала межрегионального обмена, создание предпосылок для саморазвития регионов, функционирования без дотаций (Пикулькин А.В. Система государственного управления, М.2001, С.98 – 99).

Региональная политика имеет глубокие исторические корни и традиции. Как отмечает цитированный выше Р.Ф.Туровский, понятие «региональная политика» обычно ассоциируетя в политологии с современностью. Однако внимательный анализ исторических материалов показывает, что в том или ином виде такая политика существовала всегда, как существовал баланс отношений между центром и территориями. На каждом историческом этапе были силы, региональное самсосознание и система защиты региональных интересов, и было государство, которое пыталось консолидировать территорию, обеспечит ее единство» (Туровский Р.Ф. Проблема централизации и модели русской региональной политики в 13 – 16 вв. – Полис, 2004, № 1, С. 125). Современный опыт показывает, что практически любая сфера политики центральной власти должна иметь региональное наполнение, будь то экономика, социальная сфера, экология, безопасность граждан.

Как указывает тот же автор, в рамках региональной политики подразделяются политический (институциональный) и экономический аспекты. Политический аспект предполагает создание эффективной властной вертикали и системы разделения полномочий между центром и регионами. Экономический аспект предполагает дифференциированное развитие регионов, повышение эффективности региональных экономик и государственное регулирование финансовых потоков между территориями и центром.

Субъектом региональной политики безусловно является государство в лице центральных (федеральных) и региональных властей, т.е. органов государственного уровня управления, исключая органы местного самоуправления, в ведении которых находится формирование местной политики.

Наряду с этим, допускается участие в формировании и осуществлении региональной политики межрегиональных структур, возможно, специально созданных для этих целей. Такими структурами на сегодня стали окружные департаменты и другие подразделения федеральных министерств и ведомств, сформированные на базе федеральных округов.

Объектами региональной политики являются территориальные подсистемы государства: экономические, этносоциальные, политко – административные. Соответственно следует выделить и три взаимосвязанных блока региональной политки: этносоциальный (национальная, демографическая, гуманитарная, экологическая региональная политика), экономический (инвестиционная, структурная, бюджетно – финансовая, научно – техническая региональная политика), административно – правовой.

Действие региональной социальной политики распространяется на территориальные (региональные) общности населения, его социальные слои и группы во взаимосвязи с условиями их жизнедеятельности. В проведении региональной социальной политики государство (центр) должно выступать в роли гаранта равных возможностей и прав человека независимо от места его проживания, включая защиту частной собственности, социальную защиту малоимущих, обеспечение свободы передвижения, вероисповедания и национально – культурного развития, соблюдения общегосударственных (межрегиональных) социальных стандартов (образовательных, медицинских, экологических и пр.) в каждом регионе.

Наконец, региональная административно – правовая политика заключается в создании и постоянной корректировке системы разделения прав и обязанностей между территориальными уровнями государственного управления и реализации законодательно закрепленных за центром полномочий по отношению к регионам. Она включает вопросы перераспределения полномочий законодательной, исполнительной и судебной властей между центром и регионами, регулирования политико – административного деления страны, пересмотра и закрепления статуса федеральных территорий и крупнейших городов, взаимоотношений между регионами путем разработки соответствующих нормативных актов (Марченко Г.В. Какую Россию мы обретаем? - Октябрь, 1995, № 3, С. 167).

Что касается инструментов реализации государственной региональной политики, то очевидно, что стоящие перед ней задачи не могут быть решены лишь на основе рыночных отношений. Их решение требует комплексного подхода, (структурной перестройки, планирования, финансирования, мер административного воздействия и других мер прямого участия государства) – причем воздействия с учетом как общегосударственных интересов, так и территориальных аспектов развития экономики.

Формами непосредственного участия государства в регулировании развития регионов являются федеральные региональные программы, финансируемые на долевых началах из федерального бюджета. Программы экономического и социального развития регионов выделяют приоритетные направления, которые, как правило, являются особенными для каждого из них. В программы включаются меры государственной поддержки социально – экономического развития региона. Решения правительства Российской Федерации по подддержке регионов (не связанные с единовременной помощью) оформляются соответствующими актами об утверждении федеральных программ развития регионов. Для реализации наиболее крупных федеральных региональных программ создаются специальные фонды (например, фонд финансирования социально – экономического развития Республики Бурятия). На Центр федеральных программ при Правительстве РФ возлагаются функции единого заказчика федеральных целевых программ развития регионов.

2. ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

Модели региональной политики зависят о исторической и политико – правовой специфики конкретных стран. В свое время французские политологи Б.Бади и П.Бирнбаум предложили общую классификацию, попытавшись установить различия, ставшие классическими, между «обществами, где государство пытается распоряжаться социальной системой, укрепляя себя с помощью бюрократии (идеальный тип – Франция; по сходной траектории развивались Пруссия, Испания и Италия) и там, где организованность гражданского общества делает бесполезным появление мощного государства (идеальный тип – Великобритания; сходная траектория существует у США и тн. консоциальных демократий, примером которых может служить Швейцария» (Bertran Badie et Pierre Birnbaum. Sosiologie de l`Etat. Paris, Grasset, 1979. P.172). Если первый тип тяготеет к централизованной системе управления территорииями с ограниченной степени автономии для региональных администраций, то второй – к децентрализованному управлению, наиболее полно проявляющему себя в федеративных государствах.

В рамках региональной административно – правовой политики соответственно различаются ее унитаристская и федералистская модели.

Унитарное государство и проводимая им региональная политика характеризуются преобладанием единственного центра власти, у которой все публичные власти находятся у него в прямом подчинении – либо в исключительных рамках иерархического принципа (при централизованном типе унитарного государства), либо в рамках смешанной контрольной системы, сочетающей иерархический контроль с элементами «опеки» (децентрализованный тип унитарного государства). При этом в централизованных унитарных государствах (централизованная модель) региональные администрации (обладающие деконцентрированным статусом) имеют своей основной задачей исполнение на локальном уровне решений, принимаемых на национальном уровне. Конкретно, это означает, что они должны подчиняться директивам, инструкциям и циркулярам, которые адресованы им с целью управлять их действими, направлять их инициативы, контролировать возможность их актов. Эта обязанность местных властей подчиняться гарантируется различным образом: правом назначения и увольнения, надзором за развитием карьеры агентов, осуществлением дисциплинарных мер и др.

Унитарное децентрализованное государство допускает существование территориальных коллективов и местных административных служб, наделенных некоторой автономией (децентрализованная модель). Тем самым признается их минимальная способность к самоорганизации, наличие у них собственных полномочий, наконец, признание того акта, что властный персонал местного уровня избегает иерархического подчинения и подлежит менее прямому контролю в своей деятельности. Таким образом, несмотря на то, что основные властные решения принимаются на уровне центральных органов власти и подлежат исполнению на местах, выделяются ряд вопросов, которые предполагается решать на местном уровне. Однако и здесь возникают проблемы. Так, например, во Франции сила якобинских традиций часто способствует «перетоку» на уровень центрального управления многих вопросов, даже имеющих очевидный локальный характер, в силу принципа, согласно которому вопросы, не делегированные внешним службам, продолжают оставаться в ведении центральных властей.

Сложность осуществления государственной региональной политики в федеративных государствах связана с тем, что в этих странах существует двойственная государственная власть: общегосударственная власть федерации и государственная власть ее членов (республик – в Югославии, штатов – в США, кантонов – в Швейцарии, земель в Германии, эмиратов – в ОАЭ и др.).

Помимо этого, в федеративных государствах распределение полномочий между центром (федерацией) и субъектами закреплено на конституционном уровне. При этом федерация всегда имеет исключительные полномочия (предметы ведения), к числу которых отнесены наиболее важные вопросы, имеющие общегосударственное значение. Регулировать их своими актами, осуществлять в этой сфере управленческую деятельность может только федерация. Именно в этой сфере формируется и осуществляется государственная региональная политика федерации.

В свою очередь, известный немецкий экономист Х.Зиберт, опиравшийся на экономические критерии классификации (порядок распределения налоговых доходов и нагрузки), различал кооперативный и конкурентный типы федерализма, в рамках которых существенно различаются статус и позиции органов региональной власти и управления. Первый тип имеет место в Германии, где вопрос о распределении налоговых доходов и нагрузки решается путем сложных переговоров между руководством земель и федеральным правительством по взаимному согласованию. Второй вид федерализма – конкурентный – создан в США, где каждый штат устанавливает свои налоги и формирует бюджет, обеспеченный собственными доходами. При этом каждый штат стремится создать преимущества для привлечения внешних бизнес – инвестиций.

В зависимости от избранной стратегии управления следователи выделяют три основных типа региональной политики с присущим каждой из них набором технологий: техницистский, технократический и регионалистский. Техницистский тип предполагает, что отраслевые органы управления, руководствуются исключительно технико – производственной информацей при принятии решений. Технократическа модель, в свою очередь, предполагает, что сначала отраслевые органы на основе “своей” технико – производственной информации создают основу для решений, а затем к ним подстраиваются территориальные органы с их социально – культурными запросами. Технократический тип региональной политики, в частности, получил свое выражение в рамках концепции «полюсов роста», авторами которой являлись французские экономисты Ф.Перру, М.Козье и А.Сови. Ее авторы полагали, что развитие «не осуществляется рвномерно в пространстве и во времени: его импульсы возникают в определенных полюсах роста и затем распросраняются по различным каналам от центра к периферии» (Цит. по: Панарин А.С. Философия политики. М., 1996, С.36). Этими «полюсами роста» – центрами экономических, научно – технических и социокультурных новаций должны были выступать крупные города.

При этом осуществление по настоящему эффективной и сбалансированной территориальной политики возможно лишь в рамках регионалистского типа региональной политики, ибо, как указал представитель школы политических исследований А.Марка в Ницце Ф.Кински, централизм “не принес ни большего равенства, ни большей эффективности: напротв, он содержит в себе изначально репрессивные и антигуманные начала. Централизм опирается на презрение к человеку и недоверие к нему, провоцируя коррупцию и беспорядок" (Цит. по: Макарычев А.С. Регионализм и федерализм: исследования в Ницце. // Полис, 1993, № 5, С.15). Регионалистский тип региональной политики исходит из того, что “основной целью территориального управления является сочетание территориальных и народнохозяйственных интересов” (Сосин Ю. Как управлять Кузбассом? // Кузбасс, 1991, 5 апреля, С.1). При ней территориальные органы задают параметры социально – культурного развития региона, а отраслевые органы решают, как им вписаться в них. Именно при таком соотношении может быть преодолена технократическая практика, и обеспечены социальные приоритеты развития. Очевидно, что регионалистский тип региональной политики для своей реализации требует резкого расширения прав территорий, новых отношений между регионами и Центром. Она предполагает, что каждый регион с учетом запросов населения, особенностей среды, традиций, ресурсных возможностей, формирует на основе отношений с центром и отраслями комплексный план регионального развития (Ильин В.В., Панарин А.С. Философия политики. М., 1994, С. 133 – 134).

В рамках региональной экономической и социальной политики в мире, как правило, работают две модели экономической политики для регионов – перераспределительная (распределение трансфертов госбюджета по схеме «регион – центр – регион» через систему трансфертов, дотаций, субвенций, грантов) и структурная (целевое финансирование территорий и создание благопрятного инвестиционного климата). Государство по установленным критериям выделяет районы развития и ареалы помощи; составляет региональные хозяйственные программы; создает корпорации развития территорий (например, администрация долины Теннеси и Аппалачская комиссия в США, региональные компании в Нидерландах); обеспечвает введение в регионах особого экономического (обычно льготного) налогового или таможенного режима по типу зон свободной торговли, свободных экономических и даже внутренних оффшорных зон.

Место региональной политики в системе политических идей и управленческих решений зависит от особенностей данного конкретного государства. Главными чертами Россйского государства, как отмечает Г.В.Марченко (Марченко Г.В. Какую Россию мы обретаем? // Октябрь, 1995, № 2, С. 152), уравновешивающими его большие территориальные размеры и дефицит организационных и людских ресурсов, были не добровольность и относительная свобода сосуществования составляющих его частей, а жесткая централизация власти, основанная на постоянно воспроизводящейся системе насильственного подавления, угнетения личности, выработанной государством в течение многовекового психологического противостояния властей и основной массы населения.

В силу этих обстоятельств Россия, как считают некоторые исследователи, Россия была обречена в течение многих веков проводить унитарно – централистскую региональную политику, в которой регионы были лишь объектами централизованного воздействия. Однако, опять же учитывая огромные территориальные масштабы нашей страны, централизованное управление всей страной из столицы было затруднено, что порождало коррупцию, административный произвол и иные злоупотребления на местах.

С учетом упоминавшегося ряда природно – климатических обстоятельств (огромные размеры территории, неблагоприятный климат в большинстве зон хозяйствования, сложность поддержания в работоспособном состоянии системы коммуникаций в эксремальных природных условиях, ограниченные сроки сезона земледелия) некоторые исследователи полагают, что Россия фактически обречена на редистрибутивную модель (централизованно – распределительную) модель региональной экономической политики.

Сам термин «редистрибуция» широко употреблялся основоположником субстантивистского направления в экономической антропологии Карлом Поланьи (Polanyi K. The Livelihood of Man. – N.Y. – San – Francisco – London, 1977). Этот термин обозначает натуральный и неэквивалентный «вертикальный» продуктообмен в виде принудительного изъятия и концентрации центральной властью прибавочного, а иногда и части необходимого продукта с целью его последующегонатурально – уравнительного перераспределения.

К.Поланьи выделял в рамках процесса редистрибуции три основных этапа: 1) «восходящая» редистрибуция, выражающаяся в изъятии центральной властьюпродукта «по вертикали» снизу вверх; 2) концентрация и хранение натурального продукта; 3) «нисходящая» редистрибуция – перераспределение изъятого продукта (опять же «по вертикали», но теперь уже сверху вниз) на внутригосударственные нужды, а также на использование уже в качестве товарной массы для внешней торговли, монополизированной государством.

Отсутствие внутреннего рынка и полноценного рыночного обмена между регионами компенсируется в такой экономике централизованной системой учета, контроля и планирования.

Как полагают некоторые историки, редистрибутивный, квазитоварный сектор господствовал в России всегда, даже в Х1Х – ХХ в., сочетаясь с гораздо менее влиятельным рыночным сектором (Россия. 1917 г.: выбор исторического пути. М., 1989, С. 139 – 140). Советская экономика также была редстрибутивной. Перевод же государственной региональной политики на сугубо «рыночные» основания и принцип самообеспечения регионов в условиях России грозит экономической, техногенной, и в конечном итоге – демографической катастрофой. Ибо, согласно критериям потребительской цивилизации Запада, Россия – перенаселенная страна. Российский демограф В.В.Тимаков в своем сравнительном исследовании выделил в Западном мире такие районы, которые по своим климатическим характеристикам соответствуют районам России (с точки зрения параметров температурного режима, увлажненности, удаленности от морских путей сообщения), и сравнил плотность населения в них. Вывод исследователя оказался достаточно характерным: «Если считать по западным стандартам, Россия перенаселена. Еее население должно сократиться примерно втрое. И этот процесс уже начался... Уже задействованы все три механизма сокращения: снижение рождаемости, рост смертности, выезд за границу» (Тимаков В.В. Черная дыра потребительского общества. – «Русский Восток», 1995, № 13).

Как бы в подтверждение указанного тезиса, сотрудники вашингтонского Brookings Institution Ф.Хилл и К.Гэдди в своей статье «Сибирское проклятье: как коммунистическое планирование забросило Россию в холод» (Эксперт, 2004, №), анализируя экономическую географию России, также оценили те издержки, которые несет наша страна из – за нахождения значительной части ее активной территории в зоне экстремального климата. Однако в данном случае важнее оценка ими характера и перспектив российской региональной политики, которая оценивается ими как ошибочная и катстрофическая. Срвнивая Россию с другой крупной северной страной – Канадой, авторы приходят к выводу о том, что региональная политика двух стран двигалась в совершенно противоположных направлениях. Если Канада наращивала население в более благоприятных южных районах, то Россия переселяла миллионы человек в Сибирь и другие холодные регионы. В результате в Сибири, по мнению Хилл и Гэдди, сформироваласись нежизнеспособная экономика и иизбыточное (по рыночным меркам) население. Однако едва ли можно согласиться с выводом авторов о необходимости и неизбежности депопуляции Сибири. Ибо в этом случае Россия потеряет крупнейшие источники природного сырья, что значительно снизит ее и без того ограниченный экономический потенциал.

Так или иначе, вопрос о формировании государственной региональной политики, максимально соответствующей реалиям России, является вопросом не просто качественного развития, а выживания страны и народа.

3. РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА И РЕГИОНАЛЬНАЯ СТРАТЕГИЯ.

В свою очередь, региональная политика, как правило, вписывается в систему целей государства, стыкуясь тем самым с другими направлениями его общей политики. Например, как отмечает Р.Ф.Туровский, втягивание во внешнеполитические конфликты может вынудить государство ужесточить свое отношение к территориям, где развиты сепаратистские настроения, усилить централизованный контроль. Урезание же политических прав территорий почти всегда сочетается с ограничением их экономических возможностей.

В свою очередь, это означает, что региональная политика должна соответствовать определенной региональной стратегии – т.е. единым, концептуально разработанным положением политики государства применительно к регионам. Региональная стратегия государства основывается на выборе способов решения двух ключевых проблем: эффективной интеграции территорий (где вступают в противоборство унитаристские и федералистские концепции) и контроля за зонами геополитического риска: пограничными, спорными, сепаратистскими либо стратегически значимыми территориями (Лившиц А.Я., Новиков А.В., Смирнягин Л.В. Региональная стратегия России. – Региональная политика, 1994, № 6).

За разработкой региональной стратегии следует определение тактики, т.е.политических технологий, которые: 1) способствуют сглаживанию чрезмерных региональных различий (экономическая политика выравнивания уровней регионального развития, миграционная политика заселения зон геополитического риска представителями титульного населенияи т.п.); 2) используются для урегулирования конфликтов между центром и регионами (вмешательство центра в политику на местах и включение региональных представителей в процессы формирования общенациональной политики) (Туровский Р.Ф. Основы и перспективы региональных политических исследований. – Полис. 2001. № 1. С.140).

Как полагает Р.Ф.Туровский, ключевыми задачами российской региональной стратегии следует определить:

1) Создание на местах системы сдержек и противовесов, включающей в себя исполнительныеи законодательные органы государственной власти, представительства федеральных структур, органы местного самоуправления, институт полномочных представителей президента;

2) Выработка правового механизма федерального вмешательства вплоть до отстранения от должности глав региональных администраций и местного самоуправления и введения президентского правления;

3) Обеспечение конституционного принципа равенства субъектов Федерации и формирование единого правового и экономического пространства;

4) Приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным, введение механизма контроля за процессом принятия политических решений и законодательных актов на региональном уровне, отмена неправовых документов;

5) Создание эффективной модели региональной политики, способствующей снижению межрегиональных диспаритетов и появлению экономических мотиваций государственного единства (Туровский Р.Ф. Указ. соч. С. 142).

Первый заместитель председателя Совета Федерации В.Горегляд полагает, что стратегия реформирования федеративных отношений в современной России должна состоять в создании такого механизма, который даст возможность выровнять уровни социально – экономического развития регионов России. При этом, как полагает автор, нужно сконцентрироваться на построении развитой модели отечественного федерализма, что предполагает решение трех взаимосвязанных задач.

Во – первых, необходимо, чтобы законодательство в сфере развития федеративных отношений не отрывалось от социально – экономических реалий (обеспечение баланса экономических интересов Федерции и ее субъектов в экономической сфере, справедливое распределение собственности на находящиеся в регионах природные ресурсы и др.).

Вторая задача состоит в необходмости переориентировать меры по реформированию экономики на формирование региональной политики федеративного, а не унитарного государства.

В – третьих, необходимо строить региональную политку федеративного государства на заинтересованности регионов в максимальной мобилизации и эффективном использовании ресурсов саморазвития (т.е. не концентрировать все ресурсы в Центре, а добиваться их справедливого и разумного распределения) (Горегляд В. Нужна политика федерального, а не унитарного государства. // Независимая газета, 2003, 24 декабря, С.2).

Очевидно, что только при сбалансированном развитии федеративных отношений и реформировании экономики российский федерализм будет иметь ясные и четкие экономические и политические перспективы.