3.2. Пути оптимизации цивилизованной лоббистской деятельности в регионах Российской Федерации

В настоящее время отсутствует целостная концепция развития лоббизма как политического института в субъектах Российской Федерации, учитывающая их экономическую и территориальную специфику. Поэтому возникает потребность в комплексном анализе процессов политико-правовой оптимизации функционирования лоббизма на региональном уровне.

Исследователями ведутся поиски конвенциональных путей влияния заинтересованных лиц на органы власти. Оптимизировать институт представительства интересов означает, прежде всего, создание условий для развития легального лоббирования. В перспективе это позволило бы, с одной стороны, ограничить рост коррупции в органах власти, с другой – продолжить процесс институционализации формального лоббизма. Однако в настоящее время на этот процесс влияют социально-политические, экономические, правовые и культурные факторы. Они обусловливают воздействие заинтересованных субъектов политического процесса на органы власти, ответственные за принятие политических решений. Среди них можно отметить следующие: наличие демократической политической системы, существование групповых интересов, возможность их политической и правовой легализации, либеральная роль государства в современных условиях по отношению к интересам этих групп и др.

В качестве определяющих факторов, влияющих на развитие формального лоббизма на региональном уровне, эксперты выделили:

– общее состояние политической системы страны (1/2 часть респондентов оценила степень влияния данного фактора как «высокую», 1/3 – как «среднюю») и либеральную роль государства в экономике (более 1/2 части респондентов отметила степень влияния данного фактора как «высокую», меньше 1/2 – как «среднюю»);

– незащищенность лоббистов со стороны закона (1/2 часть респондентов отметила степень влияния данного фактора как «среднюю») и коррумпированность органов власти (3/4 – как «высокую») – в качестве сопутствующих (прил.2 табл. 6).

С одной стороны, правовое регулирование лоббизма как фактора развития формального лоббирования необходимо вследствие того, что выступает в качестве важного элемента его институционализации; с другой – нужны определенные политические и культурные условия: наличие плюралистической демократии, развитого гражданского общества, активного участия населения в политике.

Одной из основных причин развития латентного лоббизма на региональном уровне является не специфика законодательства и наличие коррупции (явления системного, пронизывающего все органы власти), а особенности сложившегося политического режима, среди черт которого можно выделить следующие его особенности: доминирование авторитарного тренда, выражающегося в установлении вертикали власти и вовлечении центральной власти в экономические и политические процессы на всех уровнях управления; традиционно избыточный, «раздутый» бюрократический аппарат и др. (прил. 2 табл. 7). Именно эти факторы являются определяющими в создании функционального института лоббизма.

Таким образом, эксперты отмечают преобладающее влияние таких групп факторов, как политические, экономические и правовые. Одни факторы тормозят процесс оптимизации, другие способствуют институционализации формального лоббизма.

Результаты мониторинга «Административная реформа как фактор снижения интенсивности коррупционных практик в Тульском регионе» так же дают основание заключить, что характер лоббизма во многом определяется политической системой. Подавляющая часть массовых и элитных групп Тульской области обращает внимание на возможность существования лоббизма в коррумпированных и некоррумпированных формах. Следовательно, лоббисты не всегда используют нелегальные методы воздействия на региональные органы власти. То есть возможна ситуация, при которой лоббистская деятельность будет осуществляться в формальных рамках. В этом отношении важной представляется точка зрения административных элит. Как показали результаты контент-анализа информационных источников должностных лиц, среди факторов, влияющих на развитие формального лоббирования в политической системе необходимо отметить следующие.

Во-первых, неконвенциональное отстаивание гражданами своих интересов (15 упоминаний): «…как показывает практика, граждане, потерявшие надежду добиться справедливости в суде, ищут другие, далеко не правовые «ходы» и «выходы» и подчас убеждаются, что незаконным путем имеют больше шансов добиться по сути справедливого решения»¹⁰⁰; «государство, подверженное коррупции, с нечеткими границами компетенции не избавит предпринимателей от произвола чиновников и влияния преступности»¹⁰¹. Подобная ситуация способствует использованию нелегальных методов воздействия на органы власти, что ведет к развитию коррупционных практик.

Во-вторых, дисфункция государственных органов (11 упоминаний): «…виной сложившемуся положению дел является не только сопротивление реформам со стороны чиновничьего аппарата, хотя и таких примеров много. Дело в самой системе работы и законодательных, и исполнительных органов власти. Сейчас она устроена так, что тормозит, а во многих случаях просто останавливает преобразования. Система защищает свои права на получение так называемой статусной ренты, говоря прямо, – взяток и отступных. Такой способ существования власти представляет угрозу для общества, для государства»¹⁰²; «…качество их повседневной жизни прямо зависит от качества общественно-политической системы»¹⁰³.

В-третьих, отсутствие зрелого гражданского общества (8 упоминания): «…без зрелого гражданского общества невозможно эффективное решение насущных проблем людей»¹⁰⁴; «…в условиях демократии нельзя представить себе политические процессы без участия неправительственных объединений, без учета их мнений и позиций»¹⁰⁵. Следовательно, лоббизм как функциональный институт возможен только в условиях зрелого гражданского общества при наличии демократической политической системы. В отсутствие данного общества и эффективных механизмов влияния на органы власти лоббируются интересы отдельных слоев населения, что оказывает воздействие на характер принятых политических решений.

В-четвертых, отсутствие правового регулирования (7 упоминания): «…последовательное развитие демократии в России возможно лишь правовым, законным путем. А всякого рода внеправовые методы борьбы за интересы противоречат самим принципам демократии. Государство будет на них законным, но жестким образом реагировать»¹⁰⁶, «…мы обязаны прекратить бессмысленное соревнование между народом и властью, когда власть порождает законы, а народ изобретает способы их обхода»¹⁰⁷.

Таким образом, наиболее значимыми факторами, определяющими развитие неконвенционального представительства интересов групп давления в органах государственной власти, являются:

- дефицит демократических акторов, связанный с отсутствием развитого гражданского общества;

- кризис легитимности, детерминированный дисфункциями институтов политической системы;

- использование неформальных методов воздействия лоббистов на органы власти, определенных системой неконвенционального представительства интересов социальных групп в условиях отсутствия правового регулирования и др.

Разработка законодательной базы – это важный фактор в институционализации лоббистской деятельности и, как демонстрирует зарубежный опыт, единственный способ создать механизм цивилизованного лоббизма.

Многие эксперты полагают, что условия для эффективной лоббистской деятельности постепенно создаются как в стране, так и в регионах. Трансформация политической системы в ходе развернувшейся административной реформы меняет принципы лоббистской деятельности. В современных условиях развития политической системы наиболее приемлемыми принципами обеспечения представительства интересов, определяющими дальнейшее взаимоотношения субъектов лоббизма и органов исполнительной и законодательной власти, являются следующие:

Во-первых, это принцип «равноудаленности»: отдельные группы давления не могут считать себя более приближенными к власти по сравнению с остальными группами интересов, так как власть сама определяет заинтересованных лиц.

Во-вторых, принцип «ответственности» бизнеса перед государством: лоббизм не должен наносить ущерб интересам государства, которые несоизмеримо выше частных, узкокорпоративных и даже отраслевых интересов.

В-третьих, принцип «бюрократического централизма»: лоббирование интересов чиновникам не запрещено, но они должны соизмерять свои действия с должностными инструкциями.

Результаты экспертного опроса «Развитие цивилизованного лоббизма в России»¹⁰⁸ демонстрируют, что создание Общественной палаты можно также рассматривать в качестве одного из значимых факторов, сдерживающих дальнейшее развитие неконвенциональных отношений с региональными органами государственной власти. Общественной палате Тульской области предоставлена законодательно определенная возможность влияния на становление легальных форм и методов лоббистской деятельности. Концепция создания Общественной палаты построена на закрепленном в ч.1 ст. 32 Конституции РФ¹⁰⁹ праве граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Общественная палата – это новый политико-правовой институт, который призван обеспечить взаимодействие граждан с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также для осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления¹¹⁰.

Общественная палата как постоянно действующая организация, в которую входят и представители общественности, и представители крупного, среднего, мелкого бизнеса, наделенная рядом весомых полномочий, имеет законодательно закрепленную возможность стать важнейшим политико-правовым институтом формального лоббизма в Тульской области и в других регионах.

Несмотря на то, что существует нормативно-правовая база, регулирующая деятельность отдельных общественных организаций и предусматривающая конвенциональные формы лоббирования, отсутствие единого правового подхода регулирования лоббизма в целом оказывает весомое влияние на данную тенденцию.

Регламентация лоббизма, проведение ясной границы между легитимным и нелегитимным, законным и незаконным воздействием на институты власти – это единственный способ обеспечить прозрачность во взаимоотношениях государства и корпоративного сектора. Актуальность принятия закона о лоббизме не вызывает сомнения. Это подтверждают результаты исследования: половина экспертов полагает, что такой нормативно-правовой акт действительно крайне необходим; 1/4 – «такой закон нужен, но не сейчас»; менее 1/3 – «нет, такой закон вообще не нужен»; 2 эксперта затруднились ответить на данный вопрос (прил. 1 рис. 8). В большинстве своем эксперты понимают, что в правовом отношении легальные действия по продвижению интересов должны регулироваться правовыми нормами, а нарушение этих норм должно вести к применению соответствующих санкций, предусмотренных уголовным, гражданским или административным законодательством. Причем к лоббизму данные нарушения имеют точно такое же отношение, как злоупотребление должностными полномочиями.

По мнению экспертов, данный закон не только введет лоббизм в правовое русло, но и может стать механизмом, сдерживающим коррупцию. Такого мнения придерживаются 14 из 30 опрошенных респондентов (прил. 1 рис. 10). В то же время другая часть респондентов полагает, что легализация института лоббизма вообще не является способом борьбы с коррупцией, поскольку законопроект не содержит никаких реальных механизмов, позволяющих пресечь или хотя бы ограничить коррупционное влияние неаккредитованных на лоббистскую деятельность лиц на государственные органы. По их мнению, принятие этого закона никак не отразится на неформальном взаимодействии чиновников с отдельными лицами.

Представители законодательной власти полагают, что такой «закон нужен, но не сейчас», либо «он совсем не нужен», хотя определили лоббизм как законную деятельность. Отсутствие у депутатов Тульской областной Думы должной заинтересованности в легализации данной деятельности и противоречивость их взглядов объясняется, с одной стороны, отлаженными каналами взаимодействия с заинтересованными группами в настоящем, с другой – негативными для них последствиями транспарентности этих отношений в будущем.

Анализ законодательства Тульской области показал, что в регионе не существует нормативно-правового акта, способного установить формальные принципы лоббистской деятельности, также как и не имеется соответствующего законопроекта. Более того, в законодательстве Тульской области даже не встречаются упоминания о такой форме представительства интересов, тогда как в правовых актах других субъектов Российской Федерации термины «лоббизм», «лоббирование», «лоббисты» и подобные употребляются часто или достаточно часто.

Законодательство Москвы, Башкортостана, Иркутской области, Калининградской области, Краснодарского края, Сахалинской области, Тамбовской области и других субъектов Российской Федерации частично использует данные понятия. В то же время лоббистская терминология по-прежнему употребляется как с негативными, так и с нейтральными оттенками. Например, в Москве и Московской области в отдельных документах «лоббизм» употребляется в разных интерпретациях. В распоряжении Мэра Москвы от 1 марта 1999 г. № 155-РМ «Об обеспечении единых принципов формирования бюджета г. Москвы» говорится о «недопущении структурами исполнительной власти лоббирования отраслевых интересов после принятия решений Правительством Москвы… в случае выявления фактов лоббирования принимать к виновным самые жесткие меры, вплоть до организационно-кадровых». Напротив, в Распоряжении Премьера Правительства Москвы от 3 июля 2000 г. № 665-РП «О проведении в Москве международной встречи детей «На пороге ХХI века» ставилась задача органам власти «лоббировать интересы молодежи»¹¹¹.

Региональная база данных информационно-правовой системы «Консультант Плюс» содержит один отчет «официального лоббиста», приложенный к решению городского Совета депутатов Калининграда от 14 января 1998 г. № 1 «О работе представительства мэрии Калининграда в Европейском Союзе (г. Брюссель) за 1997 год». Представитель Калининграда в Брюсселе С. Гурова в пункте 2.2 своего отчета утверждает, что ею «проведено 147 встреч с ответственными чиновниками Комиссии ЕС по лоббированию интересов Калининграда, с представителями деловых и финансовых кругов, с представителями средств массовой информации».

Попытка создания системного нормативного правового акта, регулирующего лоббизм, была предпринята в Иркутской области в 1992 году Затем в июне 1995 года нормы правового акта «О правотворчестве и нормативных правовых актах Иркутской области» были заимствованы законодателями Краснодарского края, где был принят и действует с изменениями и дополнениями до сих пор закон «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края»¹¹². В отличие от проекта федерального закона в Иркутской области сфера действия нормативного правового акта ограничена исключительно правотворчеством, что закономерно повлияло на решение большинства юридических вопросов, позволило придать нормам, регулирующим лоббизм, правовую значимость.

В Свердловской области подобный законопроект также существует. По мнению разработчиков, его принятие соответствует Национальному плану противодействия коррупции¹¹³, утвержденному Президентом РФ 19 мая 2008 года, его принятие может послужить правовому регулированию формального лоббизма и, таким образом, ограничению распространения коррупционных практик во взаимодействии граждан и органов региональной государственной власти.

Обеспечение прозрачности, открытости и легитимности непосредственных контактов лоббистов с органами региональной публичной власти возможно при соответствующем законодательном оформлении. Анализ же имеющих место в современной России законопроектов подтверждает, что они поверхностно и весьма фрагментарно регламентируют лоббистскую деятельность как на федеральном уровне, так и в регионах, что, очевидно, не способствует возникновению и закреплению институциональных форм конвенционального лоббизма.

Вернемся к результатам экспертного опроса. Большинство представителей правоохранительных органов вслед за депутатами Тульской областной Думы считают, что «такой закон либо нужен, но не сейчас», либо «вообще не нужен». Скорее это объясняется тем, что создание законодательной базы, регулирующей лоббизм, повлечет изменения многих нормативно-правовых актов, вероятнее всего, вызовет и определенные правовые коллизии. Соответственно, правоохранительным органам будет сложнее применять данные законы на практике, так как потребуется время на их изучение, и, например, для судей станет необходимой адаптация к правовому регулированию нового вида деятельности (прил.1 рис. 9).

Таким образом, не все эксперты едины в вопросе о необходимости правового регулирования лоббизма.

Сторонники ненормативного (неюридического) подхода разделились на три группы. Условно их можно назвать «профессионалами» (обращающие внимание на морально-этические и профессиональные качества лоббистов), «антикоррупционерами» (полагающие ограничить рост нелегальной лоббистской деятельности антикоррупционным законодательством) и «общественниками» (ориентированные на преобладание общественного и информационного контроля за лоббистской деятельностью).

Первые полагают, что усилия необходимо сосредоточить не на принятии закона о лоббизме, а на создании слоя профессиональных лоббистов, готовых действовать не «в тени», а в строго очерченных законных рамках. В этом случае увеличатся эффективность и скорость принятия решений органами власти. Мнения экспертов по этому поводу разделились следующим образом: более 1/3 респондентов полагает, что увеличится эффективность в любом случае; другая треть – увеличится в зависимости от профессионализма того или иного лоббиста; менее 1/3 – не увеличится (прил.1 рис. 11).

Вторые акцентируют внимание на возможности развития легального лоббизма в рамках антикоррупционных мероприятий, поскольку исключают возможность принятия закона о лоббистской деятельности в ближайшей перспективе. Некоторые из них отмечают: «до закона нужно еще «дорасти», достичь требуемого для его реализации уровня культуры и правосознания». Возникают и вопросы о механизме разработки и принятия закона: «нет гарантий, что на этих стадиях будут представлены интересы граждан, предпринимателей, велика опасность перегиба в сторону интересов крупных вертикально-интегрированных структур, бюрократии».

Сторонники данного подхода считают необходимым сосредоточить внимание на борьбе с коррупционной деятельностью как методом нецивилизованного лоббизма. Такими мерами являются: оптимизация функций органов исполнительной власти, совершенствование правовой базы борьбы с коррупцией, кадровой работы и контрольной деятельности в системе мер по противодействию коррупции, повышение роли совещательных и коллегиальных органов, осуществление антикоррупционной пропаганды и т.д. (прил. 2 табл. 8).

Третьи, «общественники», считают, что принятие либо же не принятие нормативно-правового акта о лоббизме и практическое осуществление закона «О противодействии коррупции» невозможно без должного общественного контроля и широкого освещения данных практик воздействия на органы государственной власти в средствах массовой информации, хотя признают пассивность населения региона в решении этих проблем, акцентируя внимание на расширении поля влияния средств массовой информации.

Таким образом, для создания конвенционального механизма лоббирования в настоящее время необходим комплексный организационно-правовой подход, предполагающий легализацию лоббистской деятельности, создание системы государственного контроля, обеспечение высокой профессиональной подготовки специалистов, которые будут заниматься лоббированием, информировать население о деятельности лоббистских организаций и деятельности органов власти, пользующихся их услугами и др.

Несмотря на отсутствие такого подхода в субъектах Российской Федерации, неформальные, латентные формы и методы лоббистской деятельности возникают и функционируют в силу объективных причин и являются весьма разнообразными. Коллизии законодательства, его несовершенство способствуют поиску группами интересов различных вариантов, оптимальных для оказания влияния на органы государственной власти.

Итак, исследование процесса лоббирования на региональном уровне дает основание сделать следующие выводы о его особенностях.

Во-первых, лоббистская деятельность характеризуется отсутствием конвенциональных форм давления на региональные органы государственной власти, использованием нелегальных методов воздействия.

В качестве лоббистов выступают бизнес-структуры, промышленные предприятия, особенно занятые в оборонно-промышленной комплексе, а также отдельные негосударственные некоммерческие организации. Исходя из специфики их деятельности, в органах законодательной и исполнительной власти лоббируются, прежде всего, экономические и политические решения.

Исследование практики функционирование лоббизма на региональном уровне позволяет сравнить деятельность некоммерческих организаций в различных субъектах Федерации. Законодательство предоставляет таким субъектам лоббистской деятельности легально артикулировать интересы различных социальных групп, однако потенциал их влияния на органы государственной власти варьируется в зависимости от региональной принадлежности.

Во-вторых, вследствие того, что лоббизм находится вне правового поля, группы давления используют незаконные методы продвижения интересов во властные структуры. Таковыми являются: подкуп депутатов и чиновников различных уровней, финансирование избирательных кампаний и предоставление иных выгод взамен на принятие необходимого политического решения.

В-третьих, среди факторов, не способствующих институционализации формального лоббизма, отметим следующие: коррумпированность власти, отсутствие правового регулирования лоббизма и др. В то же время принятие закона о лоббистской деятельности сможет снизить уровень негативного влияния лоббистов на региональные законодательные и исполнительные органы власти, установить конвенциональные методы и принципы данной деятельности и др.

В-четвертых, в отсутствие правового регулирования лоббизма в Тульской области и, таким образом, формального механизма представительства интересов посредством лоббистской деятельности нами разработан ряд рекомендаций региональным органам власти и в настоящее время занимающимся лоббированием компаниям, направленных на оптимизацию развития конвенциональных практик лоббирования в регионе.

Рекомендации органам государственной власти Тульской области включают следующие положения.

Во-первых, развивать сотрудничество с компаниями, занятыми лоббистской деятельностью, на основе легального взаимодействия. Использовать в данном процессе формальный ресурс ряда некоммерческих организаций, способных артикулировать интересы различных субъектов в органах власти на основе конвенционального взаимодействия с последними.

Во-вторых, согласно Конституции РФ, нормативно-правовые акты субъектов РФ не должны противоречить основному закону государства, федеральным конституционным и федеральным законам, поэтому в настоящее время Тульской областной Думе необходимо разработать соответствующей проект закона о регулировании лоббистской деятельности с учетом недоработок федеральных законопроектов.

В будущем нормативно-правовом акте предусмотреть следующие сферы правового регулирования: цели деятельности лоббистов; взаимоотношения лоббистов с клиентами, работодателями и органами государственной власти; ограничения на занятие лоббистской деятельностью; методы лоббистской деятельности; права лоббистов; порядок регистрации лоббистов; порядок аккредитации и работы лоббистов в региональных органах государственной власти; отчетность, ответственность лоббистов и другие положения, необходимые для правотворческой деятельности.

Принятие данного нормативно-правового акта отложить до вступления в силу соответствующего федерального закона.

В-третьих, в отсутствие законодательной базы о регулировании лоббистской деятельности в регионе разработать систему действенных мер, не допускающих лоббирование неформальными способами: для органов законодательной власти – Кодекс поведения депутата Тульской областной Думы; для исполнительной власти – должностные инструкции работника Администрации Тульской области.

В-четвертых, создать условия для эффективного механизма представительства интересов в органах власти. Например, организовать службу или учреждение, занимающееся отбором ценных общественных предложений. Далее развивать институт связей с общественностью; вести просветительскую работу в направлении использования формальных методов влияния на органы власти таких, как:

– выступления представителей лоббистских структур на слушаниях в комитетах и комиссиях парламента;

– привлечение экспертов к разработке законопроектов и нормативно-правовых документов;

– использование средств массовой информации для подтверждения необходимости объективного принятия политических решений.

Рекомендации лицам, общественным объединениям и частным компаниям, занимающимся лоббированием, включают следующие положения:

– во-первых, в связи с отсутствием нормативно-правовой базы на федеральном и региональном уровнях лоббистская деятельность в Российской Федерации официально не признана, однако и не запрещена законом. Использование нелегальных методов давления на власть преследуется уголовным законодательством. По этой причине следует исключить из практики лоббирования нелегальные методы, поскольку существует ряд формальных способов влияния на государственный аппарат, в том числе существующее законодательство предусматривает право граждан, общественных объединений направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

– во-вторых, в процессе лоббирования своих интересов учитывать мнение общественности и экспертов в данной сфере. Не исключается возможность социального партнерства коммерческих организаций, представителей общественности и государственных учреждений в данном процессе.

Практику оптимизации лоббистской деятельности на региональном уровне можно использовать в качестве вектора дальнейших взаимоотношений лоббистов и органов государственной власти на федеральном уровне.