2.2. Специфика функционирования института лоббизма в России: анализ основных тенденций

Современный этап развития России сопровождается кардинальной трансформацией всех сфер общественной жизни: экономической, социальной, культурной и политической. В последние годы наблюдаются позитивные изменения в направлении устранения недочетов государственной политики, совершенных в ходе экономических и социально-политических преобразований периода демократизации. В то же время сохраняется значительное число проблем, требующих скорейшего решения.

В частности, принятый политическим руководством страны курс на построение транспорентных рыночных отношений сталкивается с рядом препятствий на пути своей реализации. Среди них следует отметить:  неразвитость институтов гражданского общества, являющуюся прямым следствием отсутствия консолидированных интересов основных групп населения, эффективной системы их представительства на государственном уровне; обусловленность большинства принимаемых и реализуемых в политической системе решений экономической выгодой различных заинтересованных субъектов. Преодолению данных препятствий не в последнюю очередь может способствовать исследование неофициальных, скрытых механизмов и форм влияния на динамику политического процесса, разновидностью которых является лоббизм. По мнению Е.А. Махортова, «политическая система современного государства испытывает давление со стороны множества групп интересов, что закономерно приводит к осознанию необходимости внести в данный процесс определенный порядок»⁶⁵.

Общая модель взаимодействия лоббистов и власти в России представляет собой сложную четырехуровневую систему, в каждом из элементов которой происходит институционализация взаимоотношений групп давления и органов государственной власти.

Первый включает в себя представительство интересов различных групп в Администрации Президента РФ, условно его можно назвать «президентским уровнем». На втором, «правительственном уровне», формируются отношения с исполнительной властью, в данном случае задействовано использование административного ресурса, поскольку у чиновников существует возможность самостоятельно принимать решения в пользу того или иного предпринимателя и корпорации. Так, например, был создан Совет по предпринимательству при Правительстве РФ (с 2003 года прекратил свое существование) и другие структуры.

Третий уровень – «парламентский» – лоббизм в структурах законодательной власти, взаимоотношения лоббистов с которой преимущественно осуществляются посредством влияния на нижнюю палату Федерального Собрания РФ – Государственную Думу.

Четвертый уровень – «региональный», на котором, по мнению С.П. Перегудова, реализуются три основных формы взаимодействия между представителями региональных объединений, корпораций и властью субъекта Федерации, а именно: партийно-политическое, формально-договорное и неформальное⁶⁶.

Партийно-политическое представительство интересов направлено на расширение влияния партийных структур на органы власти региона, активное участие в их деятельности крупных и средних предпринимателей.

Неформальное взаимодействие основано на использовании неконвенциональных практик влияния на органы власти со стороны институционализированных групп давления.

Формально-договорная модель взаимоотношений заключается в подписании взаимовыгодных договоренностей, соглашений между крупными региональными корпорациями и администрацией региона. Для лоббистской деятельности в России, считает исследователь, характерны две последние формы взаимодействия.

Активное использование практик лоббирования в политическом процессе России начинает свое развитие с момента образования органов законодательной власти. В 90-е годы во время деятельности Верховного совета сети лоббирования распределялись в равной степени между ним, Правительством и Президентом. В это время функционирование лоббизма было прямым и для получения преференций и продвижения необходимых решений вполне было достаточным осуществления прямого контакта с одним из лиц, влияющих на их принятие.

После прекращения деятельности Верховного Совета в 1993 году основные центры лоббирования переместились к Правительству и Президенту. Это связано с тем, что кардинальные, основные вопросы в стране законодательной властью решались редко, поэтому доминирующую роль, в том числе и в системе современного правового регулирования, играли и играют президентские указы и постановления правительства, имеющие прямое действие. На этом уровне особо выделяется лоббирование в Администрации Президента РФ. Подобным примером является лоббирование интересов РАО «ЕЭС России» А.С. Волошиным, руководителем Администрации Президента РФ в 1999-2000 годах, одновременно входившим в совет директоров этого акционерного общества. В дальнейшем ситуация не изменилась, руководителем Администрации Президента в 2005 году был назначен бывший губернатор Тюменской области С.С. Собянин, который лоббировал интересы крупных нефтяных компаний (в настоящее время он не возглавляет данную структуру).

По мнению Л.Е. Ильичевой, в Администрации Президента РФ и в Правительстве РФ в основном применяется «коридорный (кулуарный) лоббизм»⁶⁷. Его суть заключается в аппаратном механизме проталкивания политического решения.

Основные методы «кулуарного лоббизма» состоят в следующем:

– во-первых, в использовании системы функционирования аппарата принятия решений;

– во-вторых, в учете психологических особенностей того или иного руководителя, степени влияния на него ближнего окружения.

В этих целях наиболее важно иметь и поддерживать на ключевых постах исполнительной власти необходимых должностных лиц. Причем в аппаратной иерархии официальные посты и реальная степень влияния на принимаемые решения часто не совпадают. Именно поэтому в расстановке сил на ответственные должности и степени их влияния на руководство заинтересованы участники процесса лоббирования. «Например, самый простой способ пролоббировать политическое решение – направить его на согласование не менее чем в пять различных министерств, назначив головным то ведомство, которое перегружено работой или не имеет должного веса»⁶⁸.

В исключительных случаях также используются методы косвенного воздействия посредством организации кампаний в средствах массовой информации. Это позволяет влиять на общественное мнение и доводить информацию до чиновников, создавать у них впечатление общественной значимости проблемы. Важную роль играют выездные посещения регионов и предприятий должностным лицом во время эффективных политических кампаний, что позволяет напрямую добиться значительных результатов в решении тех или иных проблем.

Основные интересы лоббистских групп концентрируются вокруг таможенных и налоговых льгот, разрешений на приватизацию предприятий по специальной схеме, а также и на выделении государственных льготных кредитов и государственных инвестиций. Чаще всего для решения данных вопросов используются их непроработанность или отсутствие необходимых законодательных актов. «Поскольку надежды на выделение бюджетных средств при отсутствии денег в бюджете призрачны, центр тяжести переносится на таможенные льготы, так как их реальные размеры и расходование практически неконтролируемы. Такие льготы в сочетании с выделением квот и лицензий на экспорт стратегических ресурсов составляют весьма значительную привилегию, которая чаще всего дается только указом Президента»⁶⁹.

Предоставление льготных кредитов также является значимым предметом лоббирования для корпоративных субъектов. В отсутствие четкой системы казначейства выделенные кредиты чаще всего поступали в коммерческие банки, и любой банкир мог использовать эти средства по своему усмотрению. Сегодня система казначейства создана, однако она испытывает давление со стороны этих субъектов (например, для поддержания финансовой системы в период кризиса, начавшегося в конце 2008 года, государство предоставило возможность получения на льготных условиях кредитов банкам для поддержания их кредитной способности).

В настоящее время в связи с укреплением вертикали власти усиливается лоббирование интересов в парламенте. Сети лоббирования стали постепенно усложняться. Если в первом составе Государственной Думы РФ ещё оставались «прямые лоббисты» интересов, то сейчас депутатов можно с уверенностью назвать «сетевиками»⁷⁰. Практически ни один законопроект в Государственной Думе РФ не принимается без учета интересов корпоративных, отраслевых или государственных лоббистов. В связи с этим возникает сложность прохождения законопроектов, а любое государственное вмешательство является основой для их «деформации» и стремления внести в статьи закона положения, отвечающие интересам политических групп.

Построение сети начинается с принятия решения о необходимости продвижения законодательной или какой-либо иной нормативной или управленческой инициативы в органах государственной власти. С принятием решения строится первичная сеть из заинтересованных лиц и их посредников на всех уровнях власти. Для облегчения прохождения инициативы необходимо представительство интересов в конкурирующей корпорации. В качестве примера можно привести продажу нефтяной компании «Сибнефть», вокруг решения о приватизации и назначении нового президента которой сформировалась сложная сеть взаимоотношений заинтересованных лиц из числа корпоративных лоббистов и чиновников, разрешивших с помощью неофициальных процедур продажу активов данной компании другим структурам.

Сеть лоббирования интересов возникает и в решениях, требующих законодательного оформления. Она строится, как и в предыдущем случае, при принятии решения о необходимости составления законопроекта. Уже на этом этапе возможен учет интересов заинтересованных групп, который отражается на выработке самого текста законопроекта, в поисках компромиссов, необходимых для обеспечения его дальнейшей реализации. Помимо заинтересованных лиц участие могут принимать и научно-исследовательские учреждения, некоммерческие организации и копании, профессионально занимающиеся лоббированием. Они прогнозируют возможные конфликты интересов вокруг законопроекта и просчитывают варианты взаимодействия. Использование специалистов из министерств и ведомств помогает оценить будущие межведомственные противоречия, составить прогноз позиции правительства как участника законодательной процедуры и провести первичную экспертизу законопроекта.

Следующий этап построения структуры лоббирования происходит уже после внесения подготовленного законопроекта в Государственную Думу РФ. На этом этапе он проходит формальные процедуры внесения и рассмотрения на заседаниях ее профильных комитетов и Совета Думы РФ. Здесь к внутридумским сетям добавляются сети конкурирующих заинтересованных групп. На этой стадии необходимо более жестко контролировать баланс интересов в сети лоббирования. В Думе он достаточно широк: от общественных организаций, профильных научно-исследовательских институтов и учреждений, бизнес-корпораций и государственных ведомств до узкопартийных интересов. На этом этапе любое искажение сети лоббирования может привести к неожиданным последствиям в продвижении законопроекта. В результате практически вся деятельность по лоббированию законопроекта происходит в рамках регламента нижней палаты парламента, но в связи с реформой Совета Федерации возникли и новые пути для лоббирования законопроекта в Государственной Думе РФ. Согласно Конституции, Совет Федерации РФ только одобряет или возвращает законопроект в Государственную Думу РФ, таким образом, сенаторы активнее включаются в законотворческий процесс.

В то же время органы исполнительной власти обладают гораздо большей формальной свободой в сетях лоббирования законодательных инициатив. Помимо права выдвижения законопроектов за правительством закреплена их экспертиза, в результате министерства и аппарат правительства вполне могут замкнуть сеть лоббирования законопроектов в своих рамках, самостоятельно работая с депутатами. При обсуждении законопроектов в Государственной Думе РФ Правительство РФ также может воспользоваться содействием научно-исследовательских организаций, экспертных советов и думских объединений. Подобными полномочиями обладает и президентская вертикаль, однако в конкуренции с правительственным влиянием в Государственной Думе РФ она выглядит менее активной⁷¹.

Конституционное положение Президента РФ в системе органов государственной власти представляет ему возможность играть роль арбитра между исполнительной и законодательной властью, что обязывает строить дополнительную к правительственной вертикаль влияния как на уровне федерального центра, так и в регионах. Если на федеральном уровне вполне достаточно усилий администрации Президента РФ, то на уровне регионов лоббизму губернаторов противостоит другой институт. Полномочные представители президента в федеральных округах вносят федеральную составляющую в региональные сети лоббирования, субъектом которых выступают региональные элиты. Последние выполняют важную роль и на федеральном уровне, поскольку привлекаются правительством и депутатами Государственной Думы РФ для разрешения наиболее спорных вопросов по законопроектам (например, принятие Земельного Кодекса РФ).

В целом можно выделить следующие основные аспекты современного парламентского механизма лоббирования. Во-первых, политическое и деловое поле Думы пока находится в стадии формирования. Соответственно, интересы, позиции, возможности депутатов, особенно тех, кто избран впервые, пока недостаточно известны и нечетко определены.

Во-вторых, процесс принятия решений и продвижения законопроектов в российском парламенте заключает в себе определенный элемент случайности. Однако утверждать, что спрогнозировать итог ее деятельности невозможно, не совсем корректно, поскольку принятие политического решения зависит от интересов политических групп. Более того, лоббистские возможности депутатов, помимо собственно участия в обсуждении и голосовании по законопроекту, включают:

– внесение законопроекта по депутатской инициативе в парламент;

– работу по обеспечению бюджетного финансирования (например, по федеральным программам);

– запрос (в Счетную Палату, Генпрокуратуру, ФСБ и т.д.);

– включение законопроекта в план работы;

– определение лиц в состав рабочей группы;

– инициирование создания подкомитетов или временных комиссий;

– влияние на резолюцию профильного комитета;

– подготовка и внесение поправок;

– подбор участников лоббистского проекта и координация их работы;

– сотрудничество с администрацией президента, аппаратом правительства, федеральными министерствами, государственными комитетами и др.

Сами механизмы лоббирования не изменяются, но все больше перемещаются из коридоров Государственной Думы РФ в министерские кулуары. Лоббистские возможности того или иного депутата далеко не очевидны и не всегда адекватно отражены в публикациях или официальной биографии. Например, многочисленные обвинения в коррупции могут сопровождать того или иного чиновника, в то время как реальный лоббист может быть почти неизвестен средствам массовой информации.

По оценкам исследователей, Государственная Дума РФ пятого созыва намного «удобнее для лоббизма», чем предыдущая. Превращаясь постепенно в чисто технический орган для решений задач конкурирующих бизнес-групп, она постепенно теряет контроль над политическим развитием страны, поскольку психология поведения депутатов и их бизнес-интересы не имеют почти ничего общего с заявленной программой партии, политическими убеждениями или той рекламой в СМИ, которая побудила избирателей голосовать за них. Этот разрыв способен привести к серьезному политическому кризису, который не способствует созданию плюралистической системы представительства интересов в органах власти.

В то же время принятый В.В. Путиным курс на равноудаленность всех (и, прежде всего, представителей бизнеса) от власти заставил деловое сообщество задуматься о новой форме достижения своих целей, которой стало региональное лоббирование. С учетом новой системы организации Администрации Президента РФ существенное место в региональном лоббистском процессе заняли аппараты Полномочных представителей главы российского государства и Федеральных инспекторов. Именно от них Президенту поступает информация из регионов, поэтому политическим элитам субъектов следует больше сосредоточить свое внимание именно на этих политических институтах.

Анализ существующей практики регионального лоббирования показывает, что группы давления наиболее сильны на местах в двух случаях: когда на территории региона доминирует одна крупная корпорация, либо когда регион малонаселен и промышленно неразвит. Если лоббист имеет обширные связи в федеральной исполнительной власти, он может повлиять на то, чтобы именно в его регионе начала осуществляться федеральная программа и, соответственно, пролоббировать ее реализацию.

Наиболее ярким феноменом российского регионального лоббизма стало административное предпринимательство. Практически во всех регионах и крупных городах администрации создали внебюджетные фонды. То есть в регионах происходит реальное слияние государственной власти с частным сектором. Преодолению такого рода негативного сращивания государственных структур и бизнеса может противостоять активная деятельность негосударственных некоммерческих организаций (Общественная палата РФ и аналогичные структуры в регионах). Законодательство определяет за этой структурой легальное право артикулировать интересы различных социальных групп. Президент РФ в посланиях к Федеральному Собранию РФ много раз подчеркивает важность лоббистского потенциала этой организации: «...такой диалог сегодня последовательно развивается, в том числе при конструктивном содействии Общественной палаты. Профессиональный авторитет членов палаты, их открытая позиция усилили влияние гражданских институтов на нормотворческую деятельность, на деятельность Правительства и Федерального Собрания, а также на административную практику министерств и ведомств»⁷².

Согласно Федеральному закону «Об Общественной палате Российской Федерации», она призвана обеспечить «согласование общественно значимых интересов граждан, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан, конституционного строя и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации»⁷³.

Особый интерес вызывает вышеупомянутая формулировка целей создания Общественной палаты РФ, поскольку на первом месте стоит решение вопросов экономического и социального развития. В этой связи закон рассматривает возможность Общественной палаты РФ формировать и использовать институты цивилизованного лоббизма в процессе взаимодействия с органами законодательной и исполнительной власти, а также органами местного самоуправления.

Из этого можно сделать следующие выводы: с одной стороны, возможности Общественной палаты как института гражданского общества существенны, и, таким образом, ее можно назвать субъектом лоббирования; с другой – Общественная палата выступает и своего рода «лоббистским парламентом» (подобная структура существует, например, во Франции), так как представляет интересы различных групп населения.

Регламентация лоббизма, проведение ясной границы между легитимным и нелегитимным, законным и незаконным воздействием на институты власти – единственный способ обеспечить прозрачность во взаимоотношениях государства и корпоративного сектора. За 15 лет демократического развития российской политики, понимая это основное различие, отказывались очертить ясные и легитимные границы корпоративного лоббирования и общенациональной политики. В России по-прежнему лоббируются интересы отдельных финансово-промышленных групп, бизнеса и других корпоративных субъектов, которые имеют возможность влиять на решения, принимаемые органами государственной власти и в целом на политический процесс в стране.

Причиной роста влияния таких групп явилась институционализация частной собственности и рынков, что обеспечило накопление и легитимацию капиталов. Однако влияние этих групп не ограничивается формальным принятием решений или официальным статусом в структурах власти. Важнейшую роль играют неформальные каналы отношений, социальные связи, с помощью которых происходит обмен капитала и возможностей им распоряжаться для политической поддержки представителей этих групп.

Современная система отношений, которая продолжает складываться, основывается не на одностороннем давлении «снизу» или «сверху», а на многостороннем через оказание давления на органы законодательной и исполнительной власти.

Степень интенсивности использования лоббизма в политической системе современной России во многом обусловлена политическим режимом и общей социально-экономической ситуацией. На результаты лоббистского давления влияют и другие факторы: положение группы интересов в социальной структуре общества, особенности ее взаимоотношений с органами государственной власти (использование административного ресурса, конвенциональных и неконвенциональных методов воздействия на аппарат государства и др.) Совокупность этих и других факторов детерминирует лоббизм в законодательных и исполнительных структурах как объективно существующий институт и как процесс⁷⁴.

А.В. Табаков⁷⁵, исследуя особенности лоббизма в современной России, выделяет несколько базовых его черт:

– во-первых, действие групп давления не через участие в открытом состязательном процессе завоевания политической власти, а через воздействие на характер ее решений, осуществляемое преимущественно в теневых формах;

– во-вторых, корпоративный характер отстаиваемых интересов;

– в-третьих, прагматическая ориентация субъектов лоббистской деятельности;

– в-четвертых, узкокорыстная направленность интересов субъектов лоббистской деятельности, которая определяется духовным кризисом в общественной жизни.

В вопросе о перспективах развития лоббистской деятельности в условиях трансформации политической системы современной России мы соглашаемся с этапизацией российского политолога С.П. Перегудова⁷⁶. По его мнению, эволюция групповой политики шла по линии трансформации от посттоталитарного бюрократического корпоративизма к корпоративистско-плюралистичекому лоббизму.

Данная этапизация в полной мере подходит и к политической системе современной России и других стран, чья трансформация будет оказывать существенное влияние на форму и содержание лоббистского механизма. Развитие групповой политики следует рассматривать именно с точки зрения корпоративистско-плюралистической формы лоббистской структуры. Тем самым перспективы лоббизма будут зависеть от того, какой из двух основных типов представительства интересов (корпоративный или плюралистический), будет превалировать.

Увеличение таких точек будет следствием дальнейших процессов децентрализации власти по горизонтали (система разделения властей) и системы управления по вертикали (введение института избираемых губернаторов). Тем самым будет создана почва для становления представительной формы поддержки институтов власти, что не только повысит ее легитимность, но и увеличит степень участия социальных групп в политическом процессе. В свою очередь, открытость политической системы и усиление социального контроля сделает механизм лоббизма в достаточной степени транспорентным по причине возникновения множества конкурирующих лоббирующих групп, использующих разные методы воздействия на институты публичной власти.

Дальнейшее институциональное становление лоббизма поспособствует обеспечению эффективного взаимодействия государственной власти и общества, когда влияние на динамику политического процесса оказывает все большее количество социальных групп. Кроме того, лоббизм призван усилить управленческую, распределительную и иные функции институтов власти. При этом необходимо иметь в виду, что важнейшим условием проявления лоббизмом своих позитивных качеств выступает политическая, экономическая и духовная стабильность в стране. В условиях же, когда кризис проявляется во всех сферах общественной жизни, лоббизм в большинстве случаев становится инструментом удовлетворения узкопартийных интересов.

Анализируя позитивный потенциал развития лоббизма в России, следует подробнее остановиться на возможностях отечественных лоббистских структур. С одной стороны, ряд отраслевых ассоциаций товаропроизводителей и профсоюзов показали свою несостоятельность в решении задач по защите интересов различных поддерживающих их групп общества, что в очередной раз было подчеркнуто президентом РФ В.В. Путиным на VI съезде Федерации независимых профсоюзов России в 2006 году. Таким образом, в настоящее время приходится констатировать тот факт, что в России отсутствует лоббистская организация или объединение, которое ставило бы своей основной целью интеграцию отраслевых промышленных союзов и отстаивание их интересов в органах государственной власти. В этом заключается одна из основных причин слабости российских некоммерческих объединений в сфере промышленности.

Перспективным направлением реализации позитивного потенциала лоббизма в России становится усиление роли отраслевых союзов в выработке мер по защите внутреннего рынка и во внешнеэкономической деятельности. Так, в 2008 году в органы государственной власти поступило предложение о ликвидации и без того низких ввозных таможенных пошлин на большую группу иностранного оборудования для нефтегазового комплекса. Получив такую информацию, Союз производителей нефтегазового оборудования оперативно провел анализ предложения. Выяснилось, что практически вся предлагаемая номенклатура успешно изготавливается российскими предприятиями, а снижение пошлин приведет лишь к увеличению импорта и усилению технологической зависимости отечественного нефтегазового комплекса от поставок западного оборудования. Было направлено соответствующее заключение в Министерство экономического развития и Министерство промышленности и энергетики, что позволило предотвратить экспансию иностранного оборудования на российский рынок и еще больший спад производства товаров в России⁷⁷.

Таким образом, возможными направлениями реализации позитивного потенциала лоббизма в России могут стать защита интересов отечественных товаропроизводителей на зарубежных рынках, на внутреннем российском рынке в ходе их конкуренции с иностранными предприятиями и фирмами. Ключевой стратегией реализации позитивного потенциала российского лоббизма выступает консолидация отраслевых промышленных союзов, организованное совместное отстаивание ими своих интересов в органах государственной власти РФ, правовое обеспечение такого вида деятельности.  Как нам представляется, реализация данных направлений послужит одной из предпосылок перехода к новому, более прогрессивному этапу развития общественных отношений в России.

В целом в развитии института лоббизма в условиях трансформации политической системы современной России можно выделить следующие базовые тенденции:

– во-первых, доминирование представительства интересов корпоративными субъектами, признающими необходимость воздействовать на принятие государственных решений;

– во-вторых, особенность формирования заинтересованных групп в России заключается в том, что они формально не организованы и представляют собой по большей части разнородные группы людей;

– в-третьих, наряду с общепризнанными субъектами лоббизма, такими, как монополистические объединения, профессиональные и общественные объединения, в современной России действуют также и особые субъекты, а именно, органы власти всех уровней, специфика которых заключается, прежде всего, в том, что они одновременно выступают также и в качестве объектов лоббистской деятельности;

– в-четвертых, лоббистская деятельность в России носит неспециализированный характер и осуществляется непосредственными субъектами лоббирования;

– в-пятых, отсутствие правовой базы способствует развитию неконвенционального влияния групп давления на органы государственной власти и, таким образом, механизм принятия политических решений становится непубличным;

– в-шестых, процесс институционализации лоббизма в России находится в стадии незавершенности и характеризуется следующими особенностями: легально этот институт не встроен в политическую систему государства, не созданы необходимые механизмы контроля и регулирования данной деятельности; не сформированы условия для развития каналов коммуникации большинства представителей гражданского общества с органами власти, что дает возможность сделать вывод об отсутствии плюралистической модели лоббизма в стране и доминировании корпоративного представительства интересов организаций, бизнес-сообществ, государственных монополий и др.